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[摘要] 村民自治对中国的民主政治建设产生了积极而深远的影响，然而仍存在很多问题。村民自治机制运行的政治阻力主要包括民主意识的贫乏、政治行为的失范、乡村社会分层迟缓等因素。本文对此提出了若干对策建议。
[关键词] 村民自治；政治阻力；对策分析
[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）18-0044-02
农村的村民自治是中国农民自己的创造，它作为“中国民主建设的一个新的生长点”，必将对中国的民主政治建设产生积极而深远的影响。毋庸置疑，村民自治尚处于实践与理论互动的艰难探索阶段，仍存在很多的问题没有解决。农村作为中国社会的一个微观缩影，映射出了宏观体制的困境。影响村民自治进程的因素相当复杂，既有政治的，也有经济和文化的。笔者仅对村民自治中政治阻力试做分析，以求有助于推进村民自治的进程，为社会主义民主政治建设提供启示。
（一）村民自治存在的政治阻力
当前我国农村村民自治机制运行过程中存在很多问题，其政治上的阻力主要包括民主意识的贫乏、政治行为的失范、规范化制度缺失、基层权力结构重组不畅、乡村社会分层迟缓等因素。
1.民主意识的贫乏。
政治意识文明是整个政治文明发展的精神动力，它左右着政治主体的行为，影响社会的政治面貌，制约或促进民主政治的发展进程。而在中国，由于历史沉淀和文化传统的消极影响，民主意识的贫乏问题尤为突出。从村民自治的实践来看，突出表现在某些基层干部民主思想的匮乏，一些县乡干部对村民自治不重视，不尊重农民的民主权利，不支持村民自治选举，甚至认为是多此一举，抱抵触情绪；或者随意干预选举，或者干脆放任自流。
2.政治行为的失范。
政治行为及行为模式是民主政治的重要标尺，是群众评判政治文明的直接依据。而这在村民自治的实施过程中还是一个亟待解决的问题。由于政治意识上民主思想的匮乏，导致一些地方在村治中政治行为的扭曲。在不少的基层政府，有法不依，执法不严，违法不究甚至滥用职权、执法犯法徇情枉法的现象时有发生，有的甚至相当严重。比如在村委会选举中，有的地方在选民登记、候选人产生、选票发送、计票等环节上违规操作，使村民的选举权流于形式；或者是违反法定程序，随意撤换任期未满的村委会成员，侵犯选民的罢免权；更有甚者，有些乡镇不经民主选举，强行任命村委会成员。
3.政治制度化水平低，制度的实效性无保障。
应当说，民主选举绝不是村民自治的惟一制度安排，如果没有“民主管理、民主决策、民主监督”等配套制度作保证，民主选举将是无本之木。但是在不少的地方，民主决策、民主监督、民主管理制度形同虚设，造成了群众有选举而无自治的局面。“热闹一通，民主架空”。不仅如此，一些地方还存在严重扭曲村民自治制度的现象。如一些村民和乡人大代表出卖自己当家作主的权利，出现拉票、贿选，“谁给好处就选谁”的问题。所有这些都使村民自治制度大打折扣。
4.基层权力结构重组不畅，政权体系领导功能弱化。
目前我国的乡村治理模式正处于由传统的压力型体制向现代的民主合作型体制的转轨时期。从某种程度上来说，乡镇、村党组织和村委会三者之间的多重博弈格局已经成为制约村民自治良性发展的“瓶颈”因素。这主要表现在：第一，基层各政治主体之间缺乏整合力。某些乡镇党委政府、村党组织、村委会的权力重组不畅，法理关系不清晰。第二，行政干预仍然过多。村民自治中的政府介入问题在有些地方还相当严重，一方面削弱政府应有的权威和力量，另一方面会从根本上扼杀村民的自治能力。第三，法定权力机关民主功能虚置。比如乡镇人大作为乡村最高权力机关，在很多地方正常的活动开展不起来，使其领导功能严重弱化，影响了村民自治制度的实施。第四，乡村治理精英的缺乏。改革开放以来，农村社会的人员流动加快，造成乡村治理精英的流失，很多地方的农村出现无人可选的局面。在这种情况下，各种黑恶势力、宗派势力便乘虚而入，依靠一些非法手段攫取权力，使本来脆弱的基层民主体制陷入更大的困境。
5.乡村社会分层迟缓，民主政治建设动力不足。
民主发展理论认为，社会多元阶层的存在有利于民主政治的发展，因为它可以为民主政治的健全提供竞争性力量。农村经济体制改革以来，农民在经济状况有所改善的同时，也开始出现了较大幅度的社会分化，如从农民中分化出了农民工、乡镇企业工人、农民企业家、农民经销人员等非农民阶层。但同时也应当看到，目前乡村社会分化程度实际上还很低，农业劳动者阶层仍然占绝对多数。我国农民没有完全真正地分化，势必导致乡村民主发展的社会基础薄弱和民主促进力量的单一；另一方面，尽管当前农村分层迟缓，但已有阶层之间的社会地位和利益差别正越来越悬殊。毫无疑问，这对乡村民主政治的良性发展也具有非常大的负面作用。
（二）对策分析
我国有着悠久的农业文明传统，是一个长期以农为本的国家，乡村因此构成整个社会的基础。费孝通先生曾称之为“乡土中国”。必须正视“草根民主”孕育发展过程中的各种政治阻力，不断探索，为村民自治机制的良性运行提供合理的路径选择。
第一，坚持把发展农村经济放在首要位置，为村民自治机制的良性运行提供物质基础。从实践来看，乡村经济基础的薄弱，使村民自治组织在满足农民的各种服务方面力不从心，而在各种利益需求长期得不到回应的情况下，必然会降低其政治吸引力。同时，农民对于政治生活的关注和参与也是建立在一定物质前提之上的。因此必须进一步推进农村改革，把发展农村经济摆在首要位置，为村民自治提供雄厚的物质基础。
第二，不断提高农民素质，塑造现代型农民，为村民自治机制的良性运行提供主体条件。乡村的主体是农民，农民的状况如何，直接影响着村民自治的成败。农民是承载着长期历史传统包袱的特殊社会群体。在民主政治建设进程中，传统农民的历史局限性是显而易见的。马克思在1851年所著的《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中对此作过详尽的分析，认为小农的自私、愚昧、对权力的盲目崇拜等特性会阻碍历史的进步。农民素质的长期低下，对于需要浓厚民主意识和一定政治参与技巧的村民自治来说是不相适应的。因此，必须不断提高农民的综合素质。
第三，增加法律制度供给，理顺乡村政治主体之间的法理关系，为村民自治机制的良性运行提供法制保障。村民自治法律制度调整的乡村政治关系是错综复杂的，同时由于中国农村社会经济发展的不平衡性和区域特殊性的背景，乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往是模糊的、不断变动的，通过国家层面的法律制度是无法清楚界定的，只能在现有的法律制度框架内补充有关实体性特别是程序性规定。一是根据宪法与《村民委员会组织法》中确立的乡政村治的原则精神，由全国人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督等程序性法律。二是由各省、自治区、直辖市人大常委会制定乡政村治特别是村民自治法律的实施办法。在实施办法中要明确划分乡镇和村的利益边界特别是乡政府和村委会的职责权限。三是在乡政村治法律及其实施办法中，按照违制处罚的原则，考虑增加、补充有关法律后果的惩罚性条款，以维护乡政村治法律体系的权威，防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”两种不良的村治倾向[1]。这也为司法介入乡政村治矛盾和冲突打开法律通道，从而实现乡镇行政与村民自治统一于法律。
第四，促进农村基层党组织功能角色的转换，为村民自治机制的良性运行提供组织载体。党在村民自治中的地位和作用问题至关重要。它涉及到乡村政治关系的方方面面。从角色定位来看，党组织的领导核心地位不能放弃，但是必须改善党的领导方式，寓领导于民主实践之中，寓领导于法制之中，寓领导于服务之中，寓领导于党员先锋模范作用的发挥之中，提高党的影响力。从功能转换来看，党的基层组织要从高度行政化的功能定位转向高度政党化的功能定位。具体到农村社区，就是要强化其社会整合、政治动员、利益表达、提供服务等政党的本来功能，以此来积累执政资源，巩固党在农村的地位，推动村民自治的健康发展。从基层党组织的设置方式来看，尤其值得提及的是目前在江苏、黑龙江等地创新的村级党组织设置方式。他们由过去的按照农村党员居住区域就近设置党支部，转变为设置村级党总支（党委），并按产业结构特点分专业设置党支部，按党员从业状况分类设置党小组。[2]这种做法，一方面，以党员为核心，以服务为纽带，延伸了党支部的触角，密切了党群关系。另一方面，更具有深远意义的是引导和促进了乡村社会的有序分层，为乡村社会形成各种具体的利益实体（有的学者称之为农村利益集团）奠定了基础。
注释
[1] 唐鸣：《对农村基层政治关系中两个问题的探讨》，《社会主义研究》1996年第4期，第56页。
[2] 《党建研究纵横谈》，北京，党建读物出版社，2003年第246页。
（作者单位：山东省建筑工程管理局；中央党校研究生院）
[关键词] 村民自治；政治阻力；对策分析
[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）18-0044-02
农村的村民自治是中国农民自己的创造，它作为“中国民主建设的一个新的生长点”，必将对中国的民主政治建设产生积极而深远的影响。毋庸置疑，村民自治尚处于实践与理论互动的艰难探索阶段，仍存在很多的问题没有解决。农村作为中国社会的一个微观缩影，映射出了宏观体制的困境。影响村民自治进程的因素相当复杂，既有政治的，也有经济和文化的。笔者仅对村民自治中政治阻力试做分析，以求有助于推进村民自治的进程，为社会主义民主政治建设提供启示。
（一）村民自治存在的政治阻力
当前我国农村村民自治机制运行过程中存在很多问题，其政治上的阻力主要包括民主意识的贫乏、政治行为的失范、规范化制度缺失、基层权力结构重组不畅、乡村社会分层迟缓等因素。
1.民主意识的贫乏。
政治意识文明是整个政治文明发展的精神动力，它左右着政治主体的行为，影响社会的政治面貌，制约或促进民主政治的发展进程。而在中国，由于历史沉淀和文化传统的消极影响，民主意识的贫乏问题尤为突出。从村民自治的实践来看，突出表现在某些基层干部民主思想的匮乏，一些县乡干部对村民自治不重视，不尊重农民的民主权利，不支持村民自治选举，甚至认为是多此一举，抱抵触情绪；或者随意干预选举，或者干脆放任自流。
2.政治行为的失范。
政治行为及行为模式是民主政治的重要标尺，是群众评判政治文明的直接依据。而这在村民自治的实施过程中还是一个亟待解决的问题。由于政治意识上民主思想的匮乏，导致一些地方在村治中政治行为的扭曲。在不少的基层政府，有法不依，执法不严，违法不究甚至滥用职权、执法犯法徇情枉法的现象时有发生，有的甚至相当严重。比如在村委会选举中，有的地方在选民登记、候选人产生、选票发送、计票等环节上违规操作，使村民的选举权流于形式；或者是违反法定程序，随意撤换任期未满的村委会成员，侵犯选民的罢免权；更有甚者，有些乡镇不经民主选举，强行任命村委会成员。
3.政治制度化水平低，制度的实效性无保障。
应当说，民主选举绝不是村民自治的惟一制度安排，如果没有“民主管理、民主决策、民主监督”等配套制度作保证，民主选举将是无本之木。但是在不少的地方，民主决策、民主监督、民主管理制度形同虚设，造成了群众有选举而无自治的局面。“热闹一通，民主架空”。不仅如此，一些地方还存在严重扭曲村民自治制度的现象。如一些村民和乡人大代表出卖自己当家作主的权利，出现拉票、贿选，“谁给好处就选谁”的问题。所有这些都使村民自治制度大打折扣。
4.基层权力结构重组不畅，政权体系领导功能弱化。
目前我国的乡村治理模式正处于由传统的压力型体制向现代的民主合作型体制的转轨时期。从某种程度上来说，乡镇、村党组织和村委会三者之间的多重博弈格局已经成为制约村民自治良性发展的“瓶颈”因素。这主要表现在：第一，基层各政治主体之间缺乏整合力。某些乡镇党委政府、村党组织、村委会的权力重组不畅，法理关系不清晰。第二，行政干预仍然过多。村民自治中的政府介入问题在有些地方还相当严重，一方面削弱政府应有的权威和力量，另一方面会从根本上扼杀村民的自治能力。第三，法定权力机关民主功能虚置。比如乡镇人大作为乡村最高权力机关，在很多地方正常的活动开展不起来，使其领导功能严重弱化，影响了村民自治制度的实施。第四，乡村治理精英的缺乏。改革开放以来，农村社会的人员流动加快，造成乡村治理精英的流失，很多地方的农村出现无人可选的局面。在这种情况下，各种黑恶势力、宗派势力便乘虚而入，依靠一些非法手段攫取权力，使本来脆弱的基层民主体制陷入更大的困境。
5.乡村社会分层迟缓，民主政治建设动力不足。
民主发展理论认为，社会多元阶层的存在有利于民主政治的发展，因为它可以为民主政治的健全提供竞争性力量。农村经济体制改革以来，农民在经济状况有所改善的同时，也开始出现了较大幅度的社会分化，如从农民中分化出了农民工、乡镇企业工人、农民企业家、农民经销人员等非农民阶层。但同时也应当看到，目前乡村社会分化程度实际上还很低，农业劳动者阶层仍然占绝对多数。我国农民没有完全真正地分化，势必导致乡村民主发展的社会基础薄弱和民主促进力量的单一；另一方面，尽管当前农村分层迟缓，但已有阶层之间的社会地位和利益差别正越来越悬殊。毫无疑问，这对乡村民主政治的良性发展也具有非常大的负面作用。
（二）对策分析
我国有着悠久的农业文明传统，是一个长期以农为本的国家，乡村因此构成整个社会的基础。费孝通先生曾称之为“乡土中国”。必须正视“草根民主”孕育发展过程中的各种政治阻力，不断探索，为村民自治机制的良性运行提供合理的路径选择。
第一，坚持把发展农村经济放在首要位置，为村民自治机制的良性运行提供物质基础。从实践来看，乡村经济基础的薄弱，使村民自治组织在满足农民的各种服务方面力不从心，而在各种利益需求长期得不到回应的情况下，必然会降低其政治吸引力。同时，农民对于政治生活的关注和参与也是建立在一定物质前提之上的。因此必须进一步推进农村改革，把发展农村经济摆在首要位置，为村民自治提供雄厚的物质基础。
第二，不断提高农民素质，塑造现代型农民，为村民自治机制的良性运行提供主体条件。乡村的主体是农民，农民的状况如何，直接影响着村民自治的成败。农民是承载着长期历史传统包袱的特殊社会群体。在民主政治建设进程中，传统农民的历史局限性是显而易见的。马克思在1851年所著的《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中对此作过详尽的分析，认为小农的自私、愚昧、对权力的盲目崇拜等特性会阻碍历史的进步。农民素质的长期低下，对于需要浓厚民主意识和一定政治参与技巧的村民自治来说是不相适应的。因此，必须不断提高农民的综合素质。
第三，增加法律制度供给，理顺乡村政治主体之间的法理关系，为村民自治机制的良性运行提供法制保障。村民自治法律制度调整的乡村政治关系是错综复杂的，同时由于中国农村社会经济发展的不平衡性和区域特殊性的背景，乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往是模糊的、不断变动的，通过国家层面的法律制度是无法清楚界定的，只能在现有的法律制度框架内补充有关实体性特别是程序性规定。一是根据宪法与《村民委员会组织法》中确立的乡政村治的原则精神，由全国人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督等程序性法律。二是由各省、自治区、直辖市人大常委会制定乡政村治特别是村民自治法律的实施办法。在实施办法中要明确划分乡镇和村的利益边界特别是乡政府和村委会的职责权限。三是在乡政村治法律及其实施办法中，按照违制处罚的原则，考虑增加、补充有关法律后果的惩罚性条款，以维护乡政村治法律体系的权威，防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”两种不良的村治倾向[1]。这也为司法介入乡政村治矛盾和冲突打开法律通道，从而实现乡镇行政与村民自治统一于法律。
第四，促进农村基层党组织功能角色的转换，为村民自治机制的良性运行提供组织载体。党在村民自治中的地位和作用问题至关重要。它涉及到乡村政治关系的方方面面。从角色定位来看，党组织的领导核心地位不能放弃，但是必须改善党的领导方式，寓领导于民主实践之中，寓领导于法制之中，寓领导于服务之中，寓领导于党员先锋模范作用的发挥之中，提高党的影响力。从功能转换来看，党的基层组织要从高度行政化的功能定位转向高度政党化的功能定位。具体到农村社区，就是要强化其社会整合、政治动员、利益表达、提供服务等政党的本来功能，以此来积累执政资源，巩固党在农村的地位，推动村民自治的健康发展。从基层党组织的设置方式来看，尤其值得提及的是目前在江苏、黑龙江等地创新的村级党组织设置方式。他们由过去的按照农村党员居住区域就近设置党支部，转变为设置村级党总支（党委），并按产业结构特点分专业设置党支部，按党员从业状况分类设置党小组。[2]这种做法，一方面，以党员为核心，以服务为纽带，延伸了党支部的触角，密切了党群关系。另一方面，更具有深远意义的是引导和促进了乡村社会的有序分层，为乡村社会形成各种具体的利益实体（有的学者称之为农村利益集团）奠定了基础。
注释
[1] 唐鸣：《对农村基层政治关系中两个问题的探讨》，《社会主义研究》1996年第4期，第56页。
[2] 《党建研究纵横谈》，北京，党建读物出版社，2003年第246页。
（作者单位：山东省建筑工程管理局；中央党校研究生院）