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高等教育改革内生性发展动力需要一定的制度支持，法人制度是高校独立和自主发展的基础制度安排。但历经多年改革后，高校法人制度还停留在形式上，并没有真正落实。完善高校法人制度，使其成为高校组织运转中沟通内外与上下的根本机制，是进一步推进高校改革与发展的关键。
1924年，著名的霍桑试验开创了管理理论和管理实践的新阶段。试验结果发现，工人们因为被实验者所关注而迸发出了几倍于平时的工作效率，远远超过了科学家的预期。此后，行动者的主观能动性，成为了管理思想和管理实践都会予以充分关注的重要因素。在我国30多年的高等教育改革过程中，国家的高等教育改革政策不仅没有忽视这个重要的因素，而且还一直将“扩大高校自主权”，作为高等教育改革的关键环节。但主观上的重视，并不能必然转变为现实的行动及预期的结果。到目前为止，高校办学自主权问题依然是制约高等教育发展的瓶颈。我们仍然需要探讨阻碍高校办学自主权落实的原因，寻求打破瓶颈约束的可行策略。
落实高校自主权：高度重视但效果不彰
事实上，改变政府与高校间的行政隶属关系，使高校成为面向社会自主办学的独立组织，是政府实施自上而下改革的初衷之一，也一直受到政府的高度重视。改革以来，国家颁布的各种重要文件和法规中的相关表述便可以充分证明这一点。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出，“进一步扩大高校办学自主权”“要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”1998年的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，要落实《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），“扩大高校办学自主权”。1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出，“切实落实和扩大高等学校的办学自主权”。1999年生效的《高等教育法》第七条规定，高校要“依法自主办学”，第三十条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，并进一步规定了学校法人的教育行动权限。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育发展规划纲要》）同样提出，“推进政校分开、管办分離”“落实和扩大学校办学自主权”。
客观而言，上述国家重要教育改革文件对高校自主权的反复强化，确实验证了国家政策对落实高校办学自主权的高度重视和不懈努力。但与此同时，这些重要文件对落实高校办学自主权问题一再重复地提出，也不禁会促使我们产生某些相关的联想和追问：为什么高校办学自主权的落实过程，历经20多年还没有完成？就算我们采用的是渐进式的改革方式，这样的改革速度也与整个国家的发展速度难以匹配。进而言之，在《高等教育法》已经明确规定了高校办学自主权的权限后，改革文件还不断重申扩大高校办学自主权问题，反而让人产生这样的疑惑，即高校办学自主权扩大到什么程度，有否稳定的权限边界，这个边界是由法律界定还是由管理层来规定？因为在解读这些政策文件时，我们会发现随着不同时期政府工作重心的不同，管理层出台的各种文件对落实高校办学自主权的重视是一致的，但在阐述时所指涉的内容是有所不同的。
将对上述重要政策文件的解读，与对高等教育改革与高校办学实践的观察相结合，人们不难得出如下判断：在历经20多年扩大高校办学自主权的改革中，虽然《高等教育法》确立了高校的独立法人地位，但现实中我国高校自主办学权利依然微弱和不稳定。以至于有学者会认为：“从某种意义上说，中国只有一所大学，那就是‘教育部大学’，其他所有的所谓大学，都不过是这所大学的分部和分校。”此判断虽有些过激，却也揭示了高校独立性缺失的现实。20多年的高等教育改革过程，尚不能完成高校自主办学制度的建设，究其原因，是受制于高等教育计划管理制度的路径依赖，以及管理层的某些认识误区。
政府需要反思：转变观念且调整路径
改革之前，我国的高等教育运行机制，是自上而下进行计划并统一指挥的活动体系。在这个社会活动系统中，学校作为教育计划的执行者，没有主体意志表达的机会和空间，其结果就是高等教育活动主体—高校组织—整体地丧失了办学的能动性和责任感。基于这样的现实，国家将扩大和落实高校办学自主权、调动其实施教育活动的积极性作为改革的突破口，在方向上是非常正确的选择。然而，在采取什么措施才能让高校办学自主权得到真正的落实这个问题上，政府的举措是矛盾的，因而致使这个改革的瓶颈久攻不克。
政府在建构高校办学自主权方面持续努力所取得的成果，被措施选择中顽固的路径依赖所消解。我们说政府在高校办学自主权建构方面的措施存在矛盾，是因为政府选择了通过高等教育立法，来确立和规范高校办学自主权这一正确的途径，但同时，又不停地在加强行政权力对高校运行的直接控制和影响。在全国统招等原有计划管理措施没有得到根本改变的同时，高校扩招、“211工程”“985工程”“百千万人才工程”“精品教材计划”、重点学科项目等重大举措，无一不在强化政府管理对高校方方面面的直接指挥。学校的发展目标应是学校基于自身实力和环境情况自主选择的长远规划。但是，“211工程”和“985工程”这类政府主导的项目，既为入选学校定了调，也为非入选学校限定了努力的方向—跻身“211工程”“985工程”或者所谓的“一流大学”行列。
从改革之初提出“简政放权”，到由《高等教育法》确定高校的独立法人地位，再到最新的《教育发展规划纲要》，“高校自主权”概念在政府的各种文件中已经“旅行”了20多年。之所以说是文字“旅行”，是因为即使1999年《高等教育法》生效10多年之后的今天，《教育发展规划纲要》仍在考虑扩大和落实高校办学自主权，就证明我们的高校实质上依然没有自主办学的权力，依然不是独立的法人实体。从《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》可以看到，政府落实中长期发展规划的行动是非常具体和有力的，明确地规定了哪些高校要落实高校办学自主权，哪些高校要试点创新型人才的培养，哪些高校要进行内部治理结构的改革，哪些高校要做基层学术组织及运行机制的改革，哪些高校要进行研究生培养模式的改革等。
然而，在了解了这些全面具体的改革试点安排后，就《教育发展规划纲要》中提出“政校分开，管办分离和落实高校自主权”的目标能否实现，笔者并没有产生乐观的预期。因为这些改革措施依然没有将高校作为独立法人来对待，在改革目标与改革措施之间存在着明显的逻辑矛盾，试点高校按照指令完成规定改革动作的过程中，能够锻炼出面向社会自主办学的能力吗？
长期以来，政府已经习惯了自上而下地推动高等教育系统的变革与发展。尤其在形成了“一抓就死，一放就乱”的管理经验之后，政府的放权似乎更加谨慎。以高校自主招生改革为例，全国统招制度已经不适应教育发展的现实，在给整个教育体系带来很多问题的同时，也招致尖锐的社会诟病，这种制度的改革是在所难免的。但自2003年至今，也只有不到100所高校获得了自主招生资格，而且在必须满足相关规定的基础上，自主招生的数量也不过只占学校当年招生比例的5％。尽管从体制改革角度看，这已是艰难的破冰之旅，但从概率论的角度看，5％是个不会影响本质的变化量。
在“求稳”意愿的影响下，政府总是希望能够手把手地教会高校独立办学。但事与愿违，总是按照政府指令行事，高校的自主能力也就难以成熟起来，再加上宏观秩序规则不完善，一旦放松管制，总有些缺乏自我约束力的学校会触犯到某些红线。抓与放的平衡难道真是一道无解的方程吗？依笔者的理解，之所以“一放就乱”，恰恰是因为高校没有形成自我负责的法人角色，缺乏在开放的环境中自我约束的能力。而“一抓就死”是与法人制度相关的另外一个问题没有解决，即政府如何为高校法人教育活动制定规范和建立良好的宏观秩序。所以，政府需要转变管理理念，改变管理策略。
建构高校法人制度：上下沟通与内外平衡
扩大高校办学自主权，是教育行动权力由集中到分散的过程。“改变社会行动权力过度集中于政府的局面，普遍和通用的解决方案是分权，正如环境不同，分权的根本动机也会不同一样，分权形式的不同也会形成不同的制度变化”。政府提出扩大高校办学自主权的主要目标，在于提升高等教育办学机构的教育积极性与活动效率，让计划经济时代形成的自上而下联系起来的封闭系统具有一定的开放性，让系统中的行动主体，能够直接面向社会，自主选择自己的办学目标和办学模式。
独立法人制度是高校自主办学机制得以运行的核心制度安排。高校法人制度不落实，高等教育管理体制的重构和高等教育发展模式的转型，就缺少可行性的制度支持。尽管《高等教育法》已经规定，高校一经批准就是独立法人实体，但迄今为止，高校法人制度更多的是形式上的存在，大学校长的法人代表身份是最为典型的表现。事实上，政府与高校间传统上形成的隶属关系，需要建立与法人制度相关的一系列制度规范，如法人办学权责规范、法人产权规范和法人内部治理规范等，才能得到破解和重新界定。有了这些明确的制度规则，我们才能廓清政府与学校之间各自的权力边界和行动领域。历史经验证明，仅由自上而下路径所形成的高等教育运行规则，对于高校间不平衡的发展水平和多样化的内外环境，并非具有与政府权威性相一致的适用性。在高等教育系统逐渐开放的情况下，我们更需独立的高校组织能够从自身需要和自身环境出发，创造出一些行之有效的教育活动规则，让这些哈耶克所谓的“自发秩序”与政府建立的宏观调控规则之间形成稳定的平衡。高校法人制度，恰是这种平衡的制度基礎。
高等教育哲学揭示了高等教育发展的两种力量，即政治力量和知识力量。高等教育组织理论提出了制约高等教育系统演进的3种驱动因素，即学术、政府和市场。但不论是三分法还是两分法，其前提都是高校本身是具有社会选择能力的独立法人实体，或者说高校法人制度是高等教育系统分化与整合的基础。如果从制度视角来看，高等教育发展的影响因素，均可以概括为内部和外部两种不同类型，而高校法人制度则是实现内外沟通与整合的桥梁。
除了建立必要的法人制度规范外，我们还需从实践层面尊重和执行这些规范。法人制度约束的不仅是学校，而且还有高等教育系统的各级领导，或者说是各级政府。面对高校法人制度，政府要转变职能和角色，专注于系统目标的制定、系统规则的建设与维护，以及系统健康运行的信息服务等职能，而不再对高校组织的内部运作下达指令。政府的各种特殊需求，更多的应该以激励性政策的形式出现，引导学校法人作出自觉与自愿的选择，在高校与政府之间建立起良性的互动关系。自选动作比规定动作更能调动学校的教育潜力和发展动力，如果能够将《教育发展规划纲要》中的改革内容设计成政府资助的自选项目，通过一定的程序竞争获得，高校的自主性在得到尊重的同时也能得到提升。因为，无论是政府还是高校，都是理性的策略决策者，都是根据规则和可以预知的结果行事。所以，若希望通过改革而形成一个平衡高效的高等教育系统，必要的规则、行动者的独立性和所有行动者对规则的尊重与遵守都是不可或缺的。
参考文献：
1.张鸣.中国只有一所大学[J/OL].http://www.21cbh.com,2010-12-29。
2.奥斯特罗姆等.制度激励与可持续发展.上海：上海三联书店，2000年。
3.约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学.杭州：浙江教育出版社，1987年。
4.伯顿·R·克拉克.高等教育系统—学术组织的跨国研究.杭州：杭州大学出版社，1994年。
5.埃哈尔·费埃德伯格.权力与规则—组织行动的动力.上海：上海人民出版社，2005年。
（作者单位：北京师范大学教育学部高等教育研究所）
[责任编辑：于洋]
1924年，著名的霍桑试验开创了管理理论和管理实践的新阶段。试验结果发现，工人们因为被实验者所关注而迸发出了几倍于平时的工作效率，远远超过了科学家的预期。此后，行动者的主观能动性，成为了管理思想和管理实践都会予以充分关注的重要因素。在我国30多年的高等教育改革过程中，国家的高等教育改革政策不仅没有忽视这个重要的因素，而且还一直将“扩大高校自主权”，作为高等教育改革的关键环节。但主观上的重视，并不能必然转变为现实的行动及预期的结果。到目前为止，高校办学自主权问题依然是制约高等教育发展的瓶颈。我们仍然需要探讨阻碍高校办学自主权落实的原因，寻求打破瓶颈约束的可行策略。
落实高校自主权：高度重视但效果不彰
事实上，改变政府与高校间的行政隶属关系，使高校成为面向社会自主办学的独立组织，是政府实施自上而下改革的初衷之一，也一直受到政府的高度重视。改革以来，国家颁布的各种重要文件和法规中的相关表述便可以充分证明这一点。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出，“进一步扩大高校办学自主权”“要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”1998年的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，要落实《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），“扩大高校办学自主权”。1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出，“切实落实和扩大高等学校的办学自主权”。1999年生效的《高等教育法》第七条规定，高校要“依法自主办学”，第三十条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，并进一步规定了学校法人的教育行动权限。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育发展规划纲要》）同样提出，“推进政校分开、管办分離”“落实和扩大学校办学自主权”。
客观而言，上述国家重要教育改革文件对高校自主权的反复强化，确实验证了国家政策对落实高校办学自主权的高度重视和不懈努力。但与此同时，这些重要文件对落实高校办学自主权问题一再重复地提出，也不禁会促使我们产生某些相关的联想和追问：为什么高校办学自主权的落实过程，历经20多年还没有完成？就算我们采用的是渐进式的改革方式，这样的改革速度也与整个国家的发展速度难以匹配。进而言之，在《高等教育法》已经明确规定了高校办学自主权的权限后，改革文件还不断重申扩大高校办学自主权问题，反而让人产生这样的疑惑，即高校办学自主权扩大到什么程度，有否稳定的权限边界，这个边界是由法律界定还是由管理层来规定？因为在解读这些政策文件时，我们会发现随着不同时期政府工作重心的不同，管理层出台的各种文件对落实高校办学自主权的重视是一致的，但在阐述时所指涉的内容是有所不同的。
将对上述重要政策文件的解读，与对高等教育改革与高校办学实践的观察相结合，人们不难得出如下判断：在历经20多年扩大高校办学自主权的改革中，虽然《高等教育法》确立了高校的独立法人地位，但现实中我国高校自主办学权利依然微弱和不稳定。以至于有学者会认为：“从某种意义上说，中国只有一所大学，那就是‘教育部大学’，其他所有的所谓大学，都不过是这所大学的分部和分校。”此判断虽有些过激，却也揭示了高校独立性缺失的现实。20多年的高等教育改革过程，尚不能完成高校自主办学制度的建设，究其原因，是受制于高等教育计划管理制度的路径依赖，以及管理层的某些认识误区。
政府需要反思：转变观念且调整路径
改革之前，我国的高等教育运行机制，是自上而下进行计划并统一指挥的活动体系。在这个社会活动系统中，学校作为教育计划的执行者，没有主体意志表达的机会和空间，其结果就是高等教育活动主体—高校组织—整体地丧失了办学的能动性和责任感。基于这样的现实，国家将扩大和落实高校办学自主权、调动其实施教育活动的积极性作为改革的突破口，在方向上是非常正确的选择。然而，在采取什么措施才能让高校办学自主权得到真正的落实这个问题上，政府的举措是矛盾的，因而致使这个改革的瓶颈久攻不克。
政府在建构高校办学自主权方面持续努力所取得的成果，被措施选择中顽固的路径依赖所消解。我们说政府在高校办学自主权建构方面的措施存在矛盾，是因为政府选择了通过高等教育立法，来确立和规范高校办学自主权这一正确的途径，但同时，又不停地在加强行政权力对高校运行的直接控制和影响。在全国统招等原有计划管理措施没有得到根本改变的同时，高校扩招、“211工程”“985工程”“百千万人才工程”“精品教材计划”、重点学科项目等重大举措，无一不在强化政府管理对高校方方面面的直接指挥。学校的发展目标应是学校基于自身实力和环境情况自主选择的长远规划。但是，“211工程”和“985工程”这类政府主导的项目，既为入选学校定了调，也为非入选学校限定了努力的方向—跻身“211工程”“985工程”或者所谓的“一流大学”行列。
从改革之初提出“简政放权”，到由《高等教育法》确定高校的独立法人地位，再到最新的《教育发展规划纲要》，“高校自主权”概念在政府的各种文件中已经“旅行”了20多年。之所以说是文字“旅行”，是因为即使1999年《高等教育法》生效10多年之后的今天，《教育发展规划纲要》仍在考虑扩大和落实高校办学自主权，就证明我们的高校实质上依然没有自主办学的权力，依然不是独立的法人实体。从《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》可以看到，政府落实中长期发展规划的行动是非常具体和有力的，明确地规定了哪些高校要落实高校办学自主权，哪些高校要试点创新型人才的培养，哪些高校要进行内部治理结构的改革，哪些高校要做基层学术组织及运行机制的改革，哪些高校要进行研究生培养模式的改革等。
然而，在了解了这些全面具体的改革试点安排后，就《教育发展规划纲要》中提出“政校分开，管办分离和落实高校自主权”的目标能否实现，笔者并没有产生乐观的预期。因为这些改革措施依然没有将高校作为独立法人来对待，在改革目标与改革措施之间存在着明显的逻辑矛盾，试点高校按照指令完成规定改革动作的过程中，能够锻炼出面向社会自主办学的能力吗？
长期以来，政府已经习惯了自上而下地推动高等教育系统的变革与发展。尤其在形成了“一抓就死，一放就乱”的管理经验之后，政府的放权似乎更加谨慎。以高校自主招生改革为例，全国统招制度已经不适应教育发展的现实，在给整个教育体系带来很多问题的同时，也招致尖锐的社会诟病，这种制度的改革是在所难免的。但自2003年至今，也只有不到100所高校获得了自主招生资格，而且在必须满足相关规定的基础上，自主招生的数量也不过只占学校当年招生比例的5％。尽管从体制改革角度看，这已是艰难的破冰之旅，但从概率论的角度看，5％是个不会影响本质的变化量。
在“求稳”意愿的影响下，政府总是希望能够手把手地教会高校独立办学。但事与愿违，总是按照政府指令行事，高校的自主能力也就难以成熟起来，再加上宏观秩序规则不完善，一旦放松管制，总有些缺乏自我约束力的学校会触犯到某些红线。抓与放的平衡难道真是一道无解的方程吗？依笔者的理解，之所以“一放就乱”，恰恰是因为高校没有形成自我负责的法人角色，缺乏在开放的环境中自我约束的能力。而“一抓就死”是与法人制度相关的另外一个问题没有解决，即政府如何为高校法人教育活动制定规范和建立良好的宏观秩序。所以，政府需要转变管理理念，改变管理策略。
建构高校法人制度：上下沟通与内外平衡
扩大高校办学自主权，是教育行动权力由集中到分散的过程。“改变社会行动权力过度集中于政府的局面，普遍和通用的解决方案是分权，正如环境不同，分权的根本动机也会不同一样，分权形式的不同也会形成不同的制度变化”。政府提出扩大高校办学自主权的主要目标，在于提升高等教育办学机构的教育积极性与活动效率，让计划经济时代形成的自上而下联系起来的封闭系统具有一定的开放性，让系统中的行动主体，能够直接面向社会，自主选择自己的办学目标和办学模式。
独立法人制度是高校自主办学机制得以运行的核心制度安排。高校法人制度不落实，高等教育管理体制的重构和高等教育发展模式的转型，就缺少可行性的制度支持。尽管《高等教育法》已经规定，高校一经批准就是独立法人实体，但迄今为止，高校法人制度更多的是形式上的存在，大学校长的法人代表身份是最为典型的表现。事实上，政府与高校间传统上形成的隶属关系，需要建立与法人制度相关的一系列制度规范，如法人办学权责规范、法人产权规范和法人内部治理规范等，才能得到破解和重新界定。有了这些明确的制度规则，我们才能廓清政府与学校之间各自的权力边界和行动领域。历史经验证明，仅由自上而下路径所形成的高等教育运行规则，对于高校间不平衡的发展水平和多样化的内外环境，并非具有与政府权威性相一致的适用性。在高等教育系统逐渐开放的情况下，我们更需独立的高校组织能够从自身需要和自身环境出发，创造出一些行之有效的教育活动规则，让这些哈耶克所谓的“自发秩序”与政府建立的宏观调控规则之间形成稳定的平衡。高校法人制度，恰是这种平衡的制度基礎。
高等教育哲学揭示了高等教育发展的两种力量，即政治力量和知识力量。高等教育组织理论提出了制约高等教育系统演进的3种驱动因素，即学术、政府和市场。但不论是三分法还是两分法，其前提都是高校本身是具有社会选择能力的独立法人实体，或者说高校法人制度是高等教育系统分化与整合的基础。如果从制度视角来看，高等教育发展的影响因素，均可以概括为内部和外部两种不同类型，而高校法人制度则是实现内外沟通与整合的桥梁。
除了建立必要的法人制度规范外，我们还需从实践层面尊重和执行这些规范。法人制度约束的不仅是学校，而且还有高等教育系统的各级领导，或者说是各级政府。面对高校法人制度，政府要转变职能和角色，专注于系统目标的制定、系统规则的建设与维护，以及系统健康运行的信息服务等职能，而不再对高校组织的内部运作下达指令。政府的各种特殊需求，更多的应该以激励性政策的形式出现，引导学校法人作出自觉与自愿的选择，在高校与政府之间建立起良性的互动关系。自选动作比规定动作更能调动学校的教育潜力和发展动力，如果能够将《教育发展规划纲要》中的改革内容设计成政府资助的自选项目，通过一定的程序竞争获得，高校的自主性在得到尊重的同时也能得到提升。因为，无论是政府还是高校，都是理性的策略决策者，都是根据规则和可以预知的结果行事。所以，若希望通过改革而形成一个平衡高效的高等教育系统，必要的规则、行动者的独立性和所有行动者对规则的尊重与遵守都是不可或缺的。
参考文献：
1.张鸣.中国只有一所大学[J/OL].http://www.21cbh.com,2010-12-29。
2.奥斯特罗姆等.制度激励与可持续发展.上海：上海三联书店，2000年。
3.约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学.杭州：浙江教育出版社，1987年。
4.伯顿·R·克拉克.高等教育系统—学术组织的跨国研究.杭州：杭州大学出版社，1994年。
5.埃哈尔·费埃德伯格.权力与规则—组织行动的动力.上海：上海人民出版社，2005年。
（作者单位：北京师范大学教育学部高等教育研究所）
[责任编辑：于洋]