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【摘 要】 随着近年来影响社会公共安全的因素增多，政府把加快建立和健全突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力作为全面履行政府职能的一项重要任务来抓。建立健全突发事件区域应急联动机制、提高政府危机处理能力，是稳定社会秩序的客观要求，也是政府与社会关注的重要议题。
【关键词】 公共危机；应急联动机制；现状研究
1.我国公共危机应急联动机制的现状
突发公共事件，即危机事件，是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会安全和公共秩序、有可能或已经造成重大损失，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。自从有文字记载的历史以来，人类社会始终面临着各种各样的危机，可以这样说，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。在我国处于社会转型期，危机呈现出许多新的特点；危机涉及领域范围更广；危机发生频率更高，规模更大；暴力性，组织性加强，国际化程度加大等等。如2003年非典爆發，安徽省阜阳市大头婴儿奶粉事件，松花江特大污染，无锡太湖蓝藻爆发，2008年南方大雪冰冻，2008年5月汶川特大地震，山西省崩溃事件溃坝事件，河北省三鹿奶粉事件等等。当前我国面临着多种类、全方位的风险挑战，政府整合内外部资源，协调应对公共危机，建立公共危机管理的协调联动机制显得尤为重要。
2003年SARS事件之前，我国对突发事件的应急管理实行的是分部门管理的模式，即在一个非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应对突发事件。SARS事件后我国政府意识到建立健全应急管理机制的紧迫性和重要性，初步形成了一套预防和处置各种突发事件的有效方法和程序。2006年1月 ，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《总体应急预案》），标志着我国应急预案框架体系初步形成。《总体应急预案》明确要求“加强以属地管理为主的应急处置队伍教案设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”各级地方政府遵照《总体应急预案》的精神，相续着手建设协调联动机制，成立应急联动指挥中心。一些企事业单位也制定出符合自身特点的应急管理预案，形成了一道覆盖全国、全社会严密的政府危机管理网络。虽然国家和各级政府在预案中。规定了建立协调联动机制，成立应急指挥中心，但这些预案大同小异，缺乏操作性和实用性。2007年11月，我国已经颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，从立法角度宏观规制了我国突发公共事件应急管理基本的法律规则和法律程序。但由于《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问问题。尤其是各级政府职能部门和社会联动单位在应急反应体系中的地位作用、权责分配、运作规则、处置各类突发事件程序、经费保障等都需要通过立法来加以具体规范。在不少地方各级政府和社会各应急联动单位之间的联动协调只是原则性发生的暂行约定，缺乏以法律形式明确各自具体的职责、权限等。因此，在一些大规模、复杂的突发公共事件的实际处置过程中，往往难以发挥出其核心作用，结果往往是政府各部门职责不明晰，多头指挥，政府各部门、社会各单位之间尚无法构建统一协调的合作模式。
目前我国的应急管理机制基本上还是以职能部门为基本单位分别展开的，应急管理在本部门、本系统内部基本上可以作到畅通无阻的。但是随着社会的日益发展，各种突发事件的诱发因素日益多元化、影响领域日益广泛化，对快速反应的要求越来越高。
在紧急事态管理实践中，对于涉及多个行政区域的突发性事件，建立区域应急联动机制非常迫切。在国外不少大城市的危机治理过程中，区域应急联动机制已经逐渐建立和发展起来，从而极大地提高了政府应对危机的能力。中国是个自然灾害等突发事件发生频繁的国家，尤其需要加强区域应急。
中国已开始探索区域应急联动机制的实质性行动，但是却存在不少问题与困境，如法律制度不健全、组织体系欠整合、体制运行不规范。因此亟需完善符合中国国情的区域应急联动机制，应从体系构成、运行机制、技术水平等方面予以建构。
在应急管理的过程中，权力和责任如何明确？各个相关的职能部门之间如何配合以避免推诿扯皮、贻误战机、耽误大局？如何建设一个功能齐全、设施完善、平战结合、便于组织指挥的应急联动机制，有效整合和发挥各方面社会资源，是适应新形势的迫切需要？
2. 国内外的研究现状
2.1 国外研究现状
应急联运这一概念最早出现于20世纪60年代，当时世界上许多国家都建立起城市应急联运系统，其原因是，城市居民希望在人身或财务受到侵害时，能够得到政府及时、高效的救助服务；政府也希望提供紧急先斩后奏方式架起政府的桥梁，更好地为市民服务，稳定社会；另外，利用这个系统，政府可以对重大突事件衽统一指挥，以减轻各种灾害带来的损失。目前具体可以从以下几个方面总结：
2.1.1 从危机信息和沟通的视角研究危机管理的协调联运。加拿大的GUY Michael corriveau从危机管理中的信息流出发，对危机管理协调联运的决策和信息进行了研究，Tavida kamolvej对信息和沟通在台发挥的作用进行了分析，并以泰国为便建立了国家、省以及地方政府间的协调联运模型。
2.1.2 从决策视角的研究。美国的J.F.Annell提出联邦、州以及其它地方政府的危机指挥决策系统是协调联运模型的基石，并设计了危机管理的协调联运模型，该模型主要包括五个部分：一是国家联运协调小组；二是紧急处理中心；三是以地工联运协调小组；四月地区危机指挥中心；五是危机处置队伍。David Menkonca建立了以计算机为基础的系统模型来支持危机管理协调联运中的群体决策。
2.1.3 根据各国的实践，从实证的角度进行个案研究。Chaya R.Jain通过对美国弗吉尼亚州政府官员的调整，分析了2005年卡特里娜飓同处理中各级政府的协调联运状况，研究发现后911时代美国在国土安全管理中的协调联运得到显著提升。Janet Hutchinson对加拿大1997年Post_Red River Basin Flood中联邦、省和市级政府的协调联运进行了分析。 2.1.4 其他研究。Lsaac Brewer基于地理信息系统的视角对危机管理的协调联动进行了探索析。Louis N.Molino提出了危机管理的5C策略，即指挥（Command）、控制（Control）、沟通（commmmunications）、协调（coordination）和合作（cooperation），并指出协调联动是危机管理的基石。危机管理系统的正常运转离不开多层次协调联动的运行。此外，有学者着眼于社会力量的参与，指出形成全社会处理危机事件协调互相的良好氛围对提高危机效能的重要性。
2.2 国内研究现状
协调联动机制在我国还是一个全新的研究领域，目前这方面的专门研究很少，政府公开的有关危机协调方面的数据和资料也极为有限。协调联动机制的研究成果只是分散的国内有关公共危机管理的研究成果里，主要有以下观点。
2.2.1 城市应急联动系统的研究与实践。1998年，国家部署社会服务联合行动工作。众多城市都在探索如何有效地整合现有资源，以图实现高效快速的城市应急救助服务，在这一方面，南宁、西宁走在了前列。1999年4月，朱镕基总理参观了美国芝加哥911应急中心，他希望能将这一现代化的设施介绍到中国，帮助中国建立类似的具有国际现代化水平的中心。2001年11月11日，南宁市投资1、6亿元的中国第一套城市应急联动中心投入试运行。此外，在上海、广州等城市应急联动机制的实践推动了理论的研究和实践的开展。很多学者基于GIS、数字集网络等技术在城市应急协调联动中的运用进行了研究。
2.2.2 从多元主体参与的应对网络进行研究。薛澜和张成福等强调建立一个从政府、军队、媒体到民间组织等完备的全方位、主体化、多层次、综合性的危机应对网络，建立全面整合的危机管理模式。
2.2.3 对个别灾种协调联动的研究。朱新艳、罗帆等对我国民航灾害应急联动机制优化进行了研究。针对我国现行的民航灾害应急联动救援体系所存在着多头指挥、组织形式不明确、责任关系不协调、信息沟通不顺畅、资源调度不合理硕士论文公共危机管理的协调联动机制研究等问题，提出了优化思路，并对民航灾害应急联动虚拟网络组织形式进行了设计。2006年10月26日，辽宁、河北、天津、山东四家交通部直属海事局在天津滨海新区签订了《渤海海域船舶污染应急联动协作备忘录》，这是我国首次建立海洋防污染领域的应急联动机制。2007年12月，中南地区六省建立了危险化学品应急联动机制，并签署了框架协议。规定当中南及邻近地区发生重大危化品事故时，启动联合救援应急预案，按事故的等级，派出应急救援人员及装备，对事故发生地实施联合救援。
2.2.4 应急联动的模式的研究。有学者总结了我国城市应急联动系统的四种模式，即分布接警、分布处警、大警协同”模式；“统一接警、分布处警”模式；“统一接警、分布处警、大警协同、资源共享”模式和“统一接警、统一处警”模式。凌学武、杨超等是国内首先提出公共危机协调联动机制的模型构架的学者。他认为协调联动机制模型可以有四个小系统构成：危机决策系统、危机指挥调度系统、危机专业处置系统、危机现场指挥系统。
綜上所述，国内学者虽然己经开始对公共危机协调联动机制做了相关的理论，但是研究比较零散，研究范围主要集中于城市这种小范围的协调联动，缺乏整体的思考和重要主题的深入研究。
3.指导我国公共危机管理的实践，提升政府危机管理能力
自2003年的“非典”到2008年的南方雪灾，再到“5.12”汶川大地震“，每次危机事件的应对，都在考验着政府协调联动的能力。因此，研究我国政府协调联动的特点，探求协调联动建设路径，不仅有助于提高政府抵御和承担风险的能力，而且有利于政府管理体制改革和政府机构的精简，能否在逆境中制定危机决策，并能迅速调集资源，组织实施，控制局面，无疑是对现有管理体制和各项管理水平的全面考验。
公共危机管理体系是否完善决定着政府危机管理的效能，协调联动机制作为公共危机管理体系的组成部分，对其进行理论研究有助于丰富和完善危机管理体系。本文归纳总结了国内外应急联动机制的研究成果，以期对我国应急管理工作提供一些理论参考和实践指导。
参考文献：
[1] 凌学武.公共危机管理中的协调联动机制研究[J].前沿. 2007年
[2] 凌学武，廖敏.政府危机管理中的协调联动机制建设研究.政治文明，2007年
[3] 孙元明.国内城市突发事件应急联动机制与平台建设研究.重庆邮电大学学报，2007年
【关键词】 公共危机；应急联动机制；现状研究
1.我国公共危机应急联动机制的现状
突发公共事件，即危机事件，是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会安全和公共秩序、有可能或已经造成重大损失，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。自从有文字记载的历史以来，人类社会始终面临着各种各样的危机，可以这样说，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。在我国处于社会转型期，危机呈现出许多新的特点；危机涉及领域范围更广；危机发生频率更高，规模更大；暴力性，组织性加强，国际化程度加大等等。如2003年非典爆發，安徽省阜阳市大头婴儿奶粉事件，松花江特大污染，无锡太湖蓝藻爆发，2008年南方大雪冰冻，2008年5月汶川特大地震，山西省崩溃事件溃坝事件，河北省三鹿奶粉事件等等。当前我国面临着多种类、全方位的风险挑战，政府整合内外部资源，协调应对公共危机，建立公共危机管理的协调联动机制显得尤为重要。
2003年SARS事件之前，我国对突发事件的应急管理实行的是分部门管理的模式，即在一个非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应对突发事件。SARS事件后我国政府意识到建立健全应急管理机制的紧迫性和重要性，初步形成了一套预防和处置各种突发事件的有效方法和程序。2006年1月 ，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《总体应急预案》），标志着我国应急预案框架体系初步形成。《总体应急预案》明确要求“加强以属地管理为主的应急处置队伍教案设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”各级地方政府遵照《总体应急预案》的精神，相续着手建设协调联动机制，成立应急联动指挥中心。一些企事业单位也制定出符合自身特点的应急管理预案，形成了一道覆盖全国、全社会严密的政府危机管理网络。虽然国家和各级政府在预案中。规定了建立协调联动机制，成立应急指挥中心，但这些预案大同小异，缺乏操作性和实用性。2007年11月，我国已经颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，从立法角度宏观规制了我国突发公共事件应急管理基本的法律规则和法律程序。但由于《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问问题。尤其是各级政府职能部门和社会联动单位在应急反应体系中的地位作用、权责分配、运作规则、处置各类突发事件程序、经费保障等都需要通过立法来加以具体规范。在不少地方各级政府和社会各应急联动单位之间的联动协调只是原则性发生的暂行约定，缺乏以法律形式明确各自具体的职责、权限等。因此，在一些大规模、复杂的突发公共事件的实际处置过程中，往往难以发挥出其核心作用，结果往往是政府各部门职责不明晰，多头指挥，政府各部门、社会各单位之间尚无法构建统一协调的合作模式。
目前我国的应急管理机制基本上还是以职能部门为基本单位分别展开的，应急管理在本部门、本系统内部基本上可以作到畅通无阻的。但是随着社会的日益发展，各种突发事件的诱发因素日益多元化、影响领域日益广泛化，对快速反应的要求越来越高。
在紧急事态管理实践中，对于涉及多个行政区域的突发性事件，建立区域应急联动机制非常迫切。在国外不少大城市的危机治理过程中，区域应急联动机制已经逐渐建立和发展起来，从而极大地提高了政府应对危机的能力。中国是个自然灾害等突发事件发生频繁的国家，尤其需要加强区域应急。
中国已开始探索区域应急联动机制的实质性行动，但是却存在不少问题与困境，如法律制度不健全、组织体系欠整合、体制运行不规范。因此亟需完善符合中国国情的区域应急联动机制，应从体系构成、运行机制、技术水平等方面予以建构。
在应急管理的过程中，权力和责任如何明确？各个相关的职能部门之间如何配合以避免推诿扯皮、贻误战机、耽误大局？如何建设一个功能齐全、设施完善、平战结合、便于组织指挥的应急联动机制，有效整合和发挥各方面社会资源，是适应新形势的迫切需要？
2. 国内外的研究现状
2.1 国外研究现状
应急联运这一概念最早出现于20世纪60年代，当时世界上许多国家都建立起城市应急联运系统，其原因是，城市居民希望在人身或财务受到侵害时，能够得到政府及时、高效的救助服务；政府也希望提供紧急先斩后奏方式架起政府的桥梁，更好地为市民服务，稳定社会；另外，利用这个系统，政府可以对重大突事件衽统一指挥，以减轻各种灾害带来的损失。目前具体可以从以下几个方面总结：
2.1.1 从危机信息和沟通的视角研究危机管理的协调联运。加拿大的GUY Michael corriveau从危机管理中的信息流出发，对危机管理协调联运的决策和信息进行了研究，Tavida kamolvej对信息和沟通在台发挥的作用进行了分析，并以泰国为便建立了国家、省以及地方政府间的协调联运模型。
2.1.2 从决策视角的研究。美国的J.F.Annell提出联邦、州以及其它地方政府的危机指挥决策系统是协调联运模型的基石，并设计了危机管理的协调联运模型，该模型主要包括五个部分：一是国家联运协调小组；二是紧急处理中心；三是以地工联运协调小组；四月地区危机指挥中心；五是危机处置队伍。David Menkonca建立了以计算机为基础的系统模型来支持危机管理协调联运中的群体决策。
2.1.3 根据各国的实践，从实证的角度进行个案研究。Chaya R.Jain通过对美国弗吉尼亚州政府官员的调整，分析了2005年卡特里娜飓同处理中各级政府的协调联运状况，研究发现后911时代美国在国土安全管理中的协调联运得到显著提升。Janet Hutchinson对加拿大1997年Post_Red River Basin Flood中联邦、省和市级政府的协调联运进行了分析。 2.1.4 其他研究。Lsaac Brewer基于地理信息系统的视角对危机管理的协调联动进行了探索析。Louis N.Molino提出了危机管理的5C策略，即指挥（Command）、控制（Control）、沟通（commmmunications）、协调（coordination）和合作（cooperation），并指出协调联动是危机管理的基石。危机管理系统的正常运转离不开多层次协调联动的运行。此外，有学者着眼于社会力量的参与，指出形成全社会处理危机事件协调互相的良好氛围对提高危机效能的重要性。
2.2 国内研究现状
协调联动机制在我国还是一个全新的研究领域，目前这方面的专门研究很少，政府公开的有关危机协调方面的数据和资料也极为有限。协调联动机制的研究成果只是分散的国内有关公共危机管理的研究成果里，主要有以下观点。
2.2.1 城市应急联动系统的研究与实践。1998年，国家部署社会服务联合行动工作。众多城市都在探索如何有效地整合现有资源，以图实现高效快速的城市应急救助服务，在这一方面，南宁、西宁走在了前列。1999年4月，朱镕基总理参观了美国芝加哥911应急中心，他希望能将这一现代化的设施介绍到中国，帮助中国建立类似的具有国际现代化水平的中心。2001年11月11日，南宁市投资1、6亿元的中国第一套城市应急联动中心投入试运行。此外，在上海、广州等城市应急联动机制的实践推动了理论的研究和实践的开展。很多学者基于GIS、数字集网络等技术在城市应急协调联动中的运用进行了研究。
2.2.2 从多元主体参与的应对网络进行研究。薛澜和张成福等强调建立一个从政府、军队、媒体到民间组织等完备的全方位、主体化、多层次、综合性的危机应对网络，建立全面整合的危机管理模式。
2.2.3 对个别灾种协调联动的研究。朱新艳、罗帆等对我国民航灾害应急联动机制优化进行了研究。针对我国现行的民航灾害应急联动救援体系所存在着多头指挥、组织形式不明确、责任关系不协调、信息沟通不顺畅、资源调度不合理硕士论文公共危机管理的协调联动机制研究等问题，提出了优化思路，并对民航灾害应急联动虚拟网络组织形式进行了设计。2006年10月26日，辽宁、河北、天津、山东四家交通部直属海事局在天津滨海新区签订了《渤海海域船舶污染应急联动协作备忘录》，这是我国首次建立海洋防污染领域的应急联动机制。2007年12月，中南地区六省建立了危险化学品应急联动机制，并签署了框架协议。规定当中南及邻近地区发生重大危化品事故时，启动联合救援应急预案，按事故的等级，派出应急救援人员及装备，对事故发生地实施联合救援。
2.2.4 应急联动的模式的研究。有学者总结了我国城市应急联动系统的四种模式，即分布接警、分布处警、大警协同”模式；“统一接警、分布处警”模式；“统一接警、分布处警、大警协同、资源共享”模式和“统一接警、统一处警”模式。凌学武、杨超等是国内首先提出公共危机协调联动机制的模型构架的学者。他认为协调联动机制模型可以有四个小系统构成：危机决策系统、危机指挥调度系统、危机专业处置系统、危机现场指挥系统。
綜上所述，国内学者虽然己经开始对公共危机协调联动机制做了相关的理论，但是研究比较零散，研究范围主要集中于城市这种小范围的协调联动，缺乏整体的思考和重要主题的深入研究。
3.指导我国公共危机管理的实践，提升政府危机管理能力
自2003年的“非典”到2008年的南方雪灾，再到“5.12”汶川大地震“，每次危机事件的应对，都在考验着政府协调联动的能力。因此，研究我国政府协调联动的特点，探求协调联动建设路径，不仅有助于提高政府抵御和承担风险的能力，而且有利于政府管理体制改革和政府机构的精简，能否在逆境中制定危机决策，并能迅速调集资源，组织实施，控制局面，无疑是对现有管理体制和各项管理水平的全面考验。
公共危机管理体系是否完善决定着政府危机管理的效能，协调联动机制作为公共危机管理体系的组成部分，对其进行理论研究有助于丰富和完善危机管理体系。本文归纳总结了国内外应急联动机制的研究成果，以期对我国应急管理工作提供一些理论参考和实践指导。
参考文献：
[1] 凌学武.公共危机管理中的协调联动机制研究[J].前沿. 2007年
[2] 凌学武，廖敏.政府危机管理中的协调联动机制建设研究.政治文明，2007年
[3] 孙元明.国内城市突发事件应急联动机制与平台建设研究.重庆邮电大学学报，2007年