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【摘要】20世纪80年代初，随着我国现代化进程的加快，越来越多的农村富余劳动力走入城市，在广大农村也随之产生了一个特殊的未成年人群体——留守儿童。作为一个新的弱势群体，留守儿童受到了包括政府在内的社会各界的广泛关注，政府有关部门针对这一新问题也制定了相关的政策来保证留守儿童的健康成长。本文试图从留守儿童问题为例，来分析一个问题怎样上升到社会关注的问题进而成为公共政策问题。我们知道，不是每一个问题都能上升为公共政策问题，也不是每一项社会问题都能進入政策议程，本文就以留守儿童进入政策议程为例，来对公共政策的问题以及政策问题的触发机制进行研究。
【关键词】留守儿童；政策问题；政策议程
20世纪80年代初，我国越来越多的青壮年农民进入城市打工，在农村的大部分地区产生了一个特殊的群体——留守儿童。根据较权威的解释，留守儿童是指父母一方或者双方外出打工而被留在家乡，并由长辈、亲戚或者其他人代为照看，年龄在16周岁以下的孩子。由于农村人口流动的日趋频繁，留守儿童的规模也越来越大，已经成为一个数目庞大的群体。大量的留守儿童由于缺乏父母的亲情呵护与完整的家庭教育而面临着诸多安全问题。留守儿童受到意外伤害的事件时有发生，而自身的行为失范现象也越来越多，留守儿童已经成为中国社会的一大“内伤”。为了保证留守儿童得到越来越多的社会关爱，政府部门必须制定出相应的政策确保这一问题得到很好的解决。但是这一问题怎样发展成社会问题、公共问题，直至公共政策问题，是很值得我们去研究的，这对于我们怎样把握政策问题的走向以及如何促进相关社会问题进入政策议程，都具有很强的指导作用。一、留守儿童问题形成原因分析
留守儿童这一概念最早被提出是在上个世纪90年代初期，1994年上官木子在《“留守儿童”问题应该引起重视》一文中首先提出了这一概念。当时只是少数人意识到这个问题，在这一现象出现的初期也没有受到广泛的关注。但是随着留守儿童群体越来越多，这一问题便成为了社会性问题。
留守儿童的产生是具有深刻的社会根源的。简单来说，就是因为作为留守儿童父母的农村青壮年劳动力有外出打工的需求，同时他们将孩子带到打工所在地共同生活也存在着诸多困难，这就导致留守儿童这一现象的产生。但是从深层次上分析，留守儿童产生的主要原因有以下几个方面：（一）农村经济的衰落
剩余劳动力的不断增加以及城乡收入的巨大差距导致农民生活忧患意识日益加深。目前我国农村经济面临的主要问题是人地矛盾。农村经济源于土地，我国目前有13亿人口，8亿在农村，其中农村劳动力4.98亿，而目前我国耕地面积只有18亿亩，人多地少的矛盾尤为突出。加上随着城镇化进程愈演愈烈，“圈地运动”一浪高过一浪，使得农民失地现象严重。人少地多以及农业生产资料成本的不断提高，使得广大农民不可能再农业生产中发家致富。农村经济的衰退，人少地多的现实矛盾又导致了农村剩余劳动力的不断增加。据测算，在农村现有的生产力水平和生产规模的条件下，只需要1.5亿劳动力就可以满足农业生产的需要。也就是说，在农村4.98亿的劳动力中，有将近3.5亿属于剩余劳动力。与此同时，农村每年还将新增2300万适龄劳动力。在我国城乡社会二元经济结构的现实情况下，城乡收入的巨大差距是一个不容回避的问题。由于这一问题的存在，必然会导致越来越多的农村青壮年来到城市打工。
（二）我国城乡的二元户籍制度及其派生出的其他制度使得打工者无法享受到真正公平的待遇，也无法将自己的孩子带到城市
我国实行的是严格的城乡二元户籍制度，虽然为了经济的发展，我国对人口流动的限制逐步放宽，但是根本的户籍政策并没有改变，城市户口和农村户口之间存在着难以逾越的鸿沟。城乡隔离的户籍制度不仅仅是在人口流动方面给外出打工者设置了某些限制，这种户籍制度相伴而生的其他制度同样也在某些方面导致了城乡之间的不公平。比如说，必须在原籍所在地中考、高考等制度形成的壁垒，导致了外出打工者无法将自己的孩子带到打工地区学习和生活，而农民工无法承担子女入学的高昂费用等问题也在促使留守儿童这一群体的产生。二、留守儿童问题转化为政策问题的原因
我们知道，现实中存在着各种各样不利于社会发展的现象，但是这种现象只是一种实际状态与社会期望之间的差距，也就是我们所说的问题。当这种问题涉及到社会上越来越多的人群的时候，这种问题就会转化为社会问题。社会问题有很多，但在政府决策者看来，并非所有的问题都需要政府解决。有些问题通过民间渠道就能够进行处理；有些问题可能过于复杂，政府却无力解决；有些问题已经成为历史，再无解决的必要；当然也不排除政府处于各种利益的考虑，对有些社会问题采取漠视的消极态度，所以只有一部分社会问题才能够得到政府的真正重视，进入政府议程，这部分社会问题才会转化为政策问题。在这里实际上涉及的是社会问题转化为政策问题的相关条件。某一个社会问题真正的转化为政策问题并不是某个领导者的主观意愿所能决定的，它需要符合各种现实的条件，才能够被政府的政策议程所接纳，从而成为政府有关部门所要解决的政策问题。下面我就针对留守儿童问题来谈谈社会问题转化为政策问题的条件。
（一）社会问题必须是一个关系到大多数人的问题，必须受到广泛人群的注意
如果某个社会问题只涉及到个别人或者少数人的利益，往往不能形成社会焦点，也难以引起人们的普遍重视，因而一般不会转化为政策问题。因为政府是国民的代表，应该重视关系到多数人利益的社会问题。当然，这并不等于说对少数人的事政府就可以弃之不管，而只是表明政府应该更多地关注那些引起社会普遍反响的问题。留守儿童这一问题便十分符合这一特性。由于留守儿童群体数量越来越大，它对视和会稳定造成的影响也越来越严重。由于父母亲的长久疏离和家庭监护的严重缺失，使得孩子无法得到父母在思想认识和价值观念上的引导和帮助，在情感上得不到关心，这就很容易使他们偏离主流的道德价值观，甚至走上违法犯罪的道路；而代管家长对留守儿童的教育方式也值得商榷。据调研显示，代管家长管教孩子的方法一般采取的是溺爱或打骂等极端方式，代管家长有的无力管教，有的想管不敢管，有的没有想到去管，这样的情况下，留守儿童很难从代管家长那里找到需要的情感支撑。在上述因素的影响下，农村留守儿童会产生越来越多的问题，比如说由于没有在情感上得到关心，使得他们很容易偏离主流的道德价值观，甚至走上犯罪的道路。留守儿童群体所产生的诸如安全、道德、心理健康、犯罪等一些列问题，使得社会上越来越多的人关注这一群体，更多地人抱以关心的态度，都希望“留守儿童的天空不再下雨”，社会各界都在努力帮助留守儿童摆脱这种困境。在社会如此多人关注的情况下，留守儿童自然成为政府需要解决的问题，进而进入政策议程。
（二）某些社会问题已经成为公共问题，同时政府已经感觉到有必要采取相关行动
作为公共利益的代表者和决策权力的行使者，政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件：一是属于政府职能权限范围内的事务，政府不是万能的，不能包揽一切社会问题的治理，有些社会问题需要靠市场交换机制或者社会自治机制来解决；二是属于政府能力范围内的事务，有些社会问题虽然属于政府职能范围内的事务，但政府受财力、精力等政府治理能力的限制，也可能会消极对待某些社会问题。总之，社会问题要引起政府部门的注意并且列入政策议程，必须是那些被认为是很重大的问题，值得政府给予更多的注意，并依法采取政策行动加以解决。
留守儿童问题从一开始就受到社会的广泛关注，它被称为中国社会的“内伤”。目前留守儿童群体的特性主要表现在以下几个方面：第一，留守儿童的规模越来越大，随着社会经济的发展，越来越多的青壮年到城市打工，这也就直接促使留守兒童的数量日渐增多。根据2005年中国人口抽样调查的抽样数据推断，中国农村留守儿童约5800万人，其中14周岁以下的农村留守儿童约4000多万人。和2000年相比，2005年的农村留守儿童规模增长十分迅速。第二，留守儿童的生活水平低下，受到的侵害也越来越多。大量的留守儿童由于缺失家长的看护与教育，意外伤害的事件时有发生，溺水、撞车、触电、打斗等意外伤亡事件屡见不鲜；被拐卖、强奸的现象也经常出现。第三，留守儿童的逆反心理越来越浓。逆反心理在当今中小学生中普遍存在，但在留守儿童身上却表现得更加突出。由于家庭教育缺失，他们许多各种需要诸如交往需要的实现与其他学生相比，常常不会是一帆风顺，进而使他们产生难以自解的挫折感。当他们调节不了自己的情绪，没有能力把心理冲突平息下来时，他们就有可能走向另一个极端——逆反。第四，留守儿童厌学、辍学现象严重。厌学心理在留守儿童身上表现得也较为普遍。他们往往表现出对学习毫无兴趣，缺乏上进心，经常迟到、缺席甚至旷课，即便在教室内，也是“身在曹营，心在汉”。留守儿童的这些问题与特性都在吸引着社会的关注，同时也在深深的刺痛着政府的神经。政府知道留守儿童问题是一个牵一发而动全身的社会问题，对社会的稳定具有十分重要的意义。因而政府必然会将这一问题纳入到公共政策问题当中去，进而进入政策议程，来解决这一中国的“内伤”。三、总结
公共政策制定过程中的问题界定就是对问题进行特定分析和解释的过程。其中最关键的环节是对问题进行诊断，即明晰问题所反映出的现实状态与理想状态之间的差距，并确定产生上述差距的原因，从而把复杂、混沌的问题情境总结、概括为清楚明了的实质性问题。通过对留守儿童问题所反映出的现实状态与理想状态之间的差距的分析，我们确定了这一问题的原因就是，农村父母们追求收入增加的理想与对孩子的亲自监护、教养之间的矛盾，即两者兼顾非常困难。解决这一矛盾的途径主要有以下两种：第一，改革城乡二元户籍制度，废除农村户籍制度，实行城乡一体化户籍制。但这一制度也会使得成千上万的农村人口涌入城市，会造成其他社会问题。第二，农村父母留在本地，监护教养孩子，同时实现收入增加、生活水平提高的愿望。这一途径要求加快农村社会经济发展，提高农村人口素质，从根本上改变农村贫困落后的面貌，建设社会主义新农村。通过对留守儿童问题的发展阶段进行分析，我们从一个现象中深切的体会到了一个现象、问题是怎样一步一步发展成为政策问题，进而进入政策议程的。在这个分析的过程中，我们能够体会到各种潜在政策问题的微妙变化。从中我们也知道要及时地发现问题就能及时地将政策问题转变为政策议程，并及时地进行政策规划、政策决定、政策实施，从而使政策问题及时地得到解决，因此，及时地发现政策问题是至关重要的。发现问题之后，我们就可以研究原因，进而解决问题。经过一系列的分析我们发现，虽然导致农村留守儿童问题突出的原因各种各样，但是归根结底这仍然是“三农”问题所导致的。改变这种现状不能“头疼医头，脚疼医脚”。要解决好留守儿童这一问题，必须从解决“三农”问题这一顽症入手，提高农业发展水平，让农村经济繁荣起来，那么留守儿童问题就能够从根本上得到解决。让政府和各类社会组织一起努力，让留守的天空不再下雨！
（作者单位：中国政法大学）
【关键词】留守儿童；政策问题；政策议程
20世纪80年代初，我国越来越多的青壮年农民进入城市打工，在农村的大部分地区产生了一个特殊的群体——留守儿童。根据较权威的解释，留守儿童是指父母一方或者双方外出打工而被留在家乡，并由长辈、亲戚或者其他人代为照看，年龄在16周岁以下的孩子。由于农村人口流动的日趋频繁，留守儿童的规模也越来越大，已经成为一个数目庞大的群体。大量的留守儿童由于缺乏父母的亲情呵护与完整的家庭教育而面临着诸多安全问题。留守儿童受到意外伤害的事件时有发生，而自身的行为失范现象也越来越多，留守儿童已经成为中国社会的一大“内伤”。为了保证留守儿童得到越来越多的社会关爱，政府部门必须制定出相应的政策确保这一问题得到很好的解决。但是这一问题怎样发展成社会问题、公共问题，直至公共政策问题，是很值得我们去研究的，这对于我们怎样把握政策问题的走向以及如何促进相关社会问题进入政策议程，都具有很强的指导作用。一、留守儿童问题形成原因分析
留守儿童这一概念最早被提出是在上个世纪90年代初期，1994年上官木子在《“留守儿童”问题应该引起重视》一文中首先提出了这一概念。当时只是少数人意识到这个问题，在这一现象出现的初期也没有受到广泛的关注。但是随着留守儿童群体越来越多，这一问题便成为了社会性问题。
留守儿童的产生是具有深刻的社会根源的。简单来说，就是因为作为留守儿童父母的农村青壮年劳动力有外出打工的需求，同时他们将孩子带到打工所在地共同生活也存在着诸多困难，这就导致留守儿童这一现象的产生。但是从深层次上分析，留守儿童产生的主要原因有以下几个方面：（一）农村经济的衰落
剩余劳动力的不断增加以及城乡收入的巨大差距导致农民生活忧患意识日益加深。目前我国农村经济面临的主要问题是人地矛盾。农村经济源于土地，我国目前有13亿人口，8亿在农村，其中农村劳动力4.98亿，而目前我国耕地面积只有18亿亩，人多地少的矛盾尤为突出。加上随着城镇化进程愈演愈烈，“圈地运动”一浪高过一浪，使得农民失地现象严重。人少地多以及农业生产资料成本的不断提高，使得广大农民不可能再农业生产中发家致富。农村经济的衰退，人少地多的现实矛盾又导致了农村剩余劳动力的不断增加。据测算，在农村现有的生产力水平和生产规模的条件下，只需要1.5亿劳动力就可以满足农业生产的需要。也就是说，在农村4.98亿的劳动力中，有将近3.5亿属于剩余劳动力。与此同时，农村每年还将新增2300万适龄劳动力。在我国城乡社会二元经济结构的现实情况下，城乡收入的巨大差距是一个不容回避的问题。由于这一问题的存在，必然会导致越来越多的农村青壮年来到城市打工。
（二）我国城乡的二元户籍制度及其派生出的其他制度使得打工者无法享受到真正公平的待遇，也无法将自己的孩子带到城市
我国实行的是严格的城乡二元户籍制度，虽然为了经济的发展，我国对人口流动的限制逐步放宽，但是根本的户籍政策并没有改变，城市户口和农村户口之间存在着难以逾越的鸿沟。城乡隔离的户籍制度不仅仅是在人口流动方面给外出打工者设置了某些限制，这种户籍制度相伴而生的其他制度同样也在某些方面导致了城乡之间的不公平。比如说，必须在原籍所在地中考、高考等制度形成的壁垒，导致了外出打工者无法将自己的孩子带到打工地区学习和生活，而农民工无法承担子女入学的高昂费用等问题也在促使留守儿童这一群体的产生。二、留守儿童问题转化为政策问题的原因
我们知道，现实中存在着各种各样不利于社会发展的现象，但是这种现象只是一种实际状态与社会期望之间的差距，也就是我们所说的问题。当这种问题涉及到社会上越来越多的人群的时候，这种问题就会转化为社会问题。社会问题有很多，但在政府决策者看来，并非所有的问题都需要政府解决。有些问题通过民间渠道就能够进行处理；有些问题可能过于复杂，政府却无力解决；有些问题已经成为历史，再无解决的必要；当然也不排除政府处于各种利益的考虑，对有些社会问题采取漠视的消极态度，所以只有一部分社会问题才能够得到政府的真正重视，进入政府议程，这部分社会问题才会转化为政策问题。在这里实际上涉及的是社会问题转化为政策问题的相关条件。某一个社会问题真正的转化为政策问题并不是某个领导者的主观意愿所能决定的，它需要符合各种现实的条件，才能够被政府的政策议程所接纳，从而成为政府有关部门所要解决的政策问题。下面我就针对留守儿童问题来谈谈社会问题转化为政策问题的条件。
（一）社会问题必须是一个关系到大多数人的问题，必须受到广泛人群的注意
如果某个社会问题只涉及到个别人或者少数人的利益，往往不能形成社会焦点，也难以引起人们的普遍重视，因而一般不会转化为政策问题。因为政府是国民的代表，应该重视关系到多数人利益的社会问题。当然，这并不等于说对少数人的事政府就可以弃之不管，而只是表明政府应该更多地关注那些引起社会普遍反响的问题。留守儿童这一问题便十分符合这一特性。由于留守儿童群体数量越来越大，它对视和会稳定造成的影响也越来越严重。由于父母亲的长久疏离和家庭监护的严重缺失，使得孩子无法得到父母在思想认识和价值观念上的引导和帮助，在情感上得不到关心，这就很容易使他们偏离主流的道德价值观，甚至走上违法犯罪的道路；而代管家长对留守儿童的教育方式也值得商榷。据调研显示，代管家长管教孩子的方法一般采取的是溺爱或打骂等极端方式，代管家长有的无力管教，有的想管不敢管，有的没有想到去管，这样的情况下，留守儿童很难从代管家长那里找到需要的情感支撑。在上述因素的影响下，农村留守儿童会产生越来越多的问题，比如说由于没有在情感上得到关心，使得他们很容易偏离主流的道德价值观，甚至走上犯罪的道路。留守儿童群体所产生的诸如安全、道德、心理健康、犯罪等一些列问题，使得社会上越来越多的人关注这一群体，更多地人抱以关心的态度，都希望“留守儿童的天空不再下雨”，社会各界都在努力帮助留守儿童摆脱这种困境。在社会如此多人关注的情况下，留守儿童自然成为政府需要解决的问题，进而进入政策议程。
（二）某些社会问题已经成为公共问题，同时政府已经感觉到有必要采取相关行动
作为公共利益的代表者和决策权力的行使者，政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件：一是属于政府职能权限范围内的事务，政府不是万能的，不能包揽一切社会问题的治理，有些社会问题需要靠市场交换机制或者社会自治机制来解决；二是属于政府能力范围内的事务，有些社会问题虽然属于政府职能范围内的事务，但政府受财力、精力等政府治理能力的限制，也可能会消极对待某些社会问题。总之，社会问题要引起政府部门的注意并且列入政策议程，必须是那些被认为是很重大的问题，值得政府给予更多的注意，并依法采取政策行动加以解决。
留守儿童问题从一开始就受到社会的广泛关注，它被称为中国社会的“内伤”。目前留守儿童群体的特性主要表现在以下几个方面：第一，留守儿童的规模越来越大，随着社会经济的发展，越来越多的青壮年到城市打工，这也就直接促使留守兒童的数量日渐增多。根据2005年中国人口抽样调查的抽样数据推断，中国农村留守儿童约5800万人，其中14周岁以下的农村留守儿童约4000多万人。和2000年相比，2005年的农村留守儿童规模增长十分迅速。第二，留守儿童的生活水平低下，受到的侵害也越来越多。大量的留守儿童由于缺失家长的看护与教育，意外伤害的事件时有发生，溺水、撞车、触电、打斗等意外伤亡事件屡见不鲜；被拐卖、强奸的现象也经常出现。第三，留守儿童的逆反心理越来越浓。逆反心理在当今中小学生中普遍存在，但在留守儿童身上却表现得更加突出。由于家庭教育缺失，他们许多各种需要诸如交往需要的实现与其他学生相比，常常不会是一帆风顺，进而使他们产生难以自解的挫折感。当他们调节不了自己的情绪，没有能力把心理冲突平息下来时，他们就有可能走向另一个极端——逆反。第四，留守儿童厌学、辍学现象严重。厌学心理在留守儿童身上表现得也较为普遍。他们往往表现出对学习毫无兴趣，缺乏上进心，经常迟到、缺席甚至旷课，即便在教室内，也是“身在曹营，心在汉”。留守儿童的这些问题与特性都在吸引着社会的关注，同时也在深深的刺痛着政府的神经。政府知道留守儿童问题是一个牵一发而动全身的社会问题，对社会的稳定具有十分重要的意义。因而政府必然会将这一问题纳入到公共政策问题当中去，进而进入政策议程，来解决这一中国的“内伤”。三、总结
公共政策制定过程中的问题界定就是对问题进行特定分析和解释的过程。其中最关键的环节是对问题进行诊断，即明晰问题所反映出的现实状态与理想状态之间的差距，并确定产生上述差距的原因，从而把复杂、混沌的问题情境总结、概括为清楚明了的实质性问题。通过对留守儿童问题所反映出的现实状态与理想状态之间的差距的分析，我们确定了这一问题的原因就是，农村父母们追求收入增加的理想与对孩子的亲自监护、教养之间的矛盾，即两者兼顾非常困难。解决这一矛盾的途径主要有以下两种：第一，改革城乡二元户籍制度，废除农村户籍制度，实行城乡一体化户籍制。但这一制度也会使得成千上万的农村人口涌入城市，会造成其他社会问题。第二，农村父母留在本地，监护教养孩子，同时实现收入增加、生活水平提高的愿望。这一途径要求加快农村社会经济发展，提高农村人口素质，从根本上改变农村贫困落后的面貌，建设社会主义新农村。通过对留守儿童问题的发展阶段进行分析，我们从一个现象中深切的体会到了一个现象、问题是怎样一步一步发展成为政策问题，进而进入政策议程的。在这个分析的过程中，我们能够体会到各种潜在政策问题的微妙变化。从中我们也知道要及时地发现问题就能及时地将政策问题转变为政策议程，并及时地进行政策规划、政策决定、政策实施，从而使政策问题及时地得到解决，因此，及时地发现政策问题是至关重要的。发现问题之后，我们就可以研究原因，进而解决问题。经过一系列的分析我们发现，虽然导致农村留守儿童问题突出的原因各种各样，但是归根结底这仍然是“三农”问题所导致的。改变这种现状不能“头疼医头，脚疼医脚”。要解决好留守儿童这一问题，必须从解决“三农”问题这一顽症入手，提高农业发展水平，让农村经济繁荣起来，那么留守儿童问题就能够从根本上得到解决。让政府和各类社会组织一起努力，让留守的天空不再下雨！
（作者单位：中国政法大学）