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【摘要】由于历史原因，我国城乡基本公共服务供给严重失衡，以西安市为例，农村居民在义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共服务的保障方面问题较多。政府应正确认识，提高自身服务供给能力；立足现实，合理利用农村已有资源；自身考核与群众评价相结合，建立科学的公共服务绩效评价体系，提高公众满意度。
【关键词】基本公共服务 均等化 社会保障 政府 绩效评价体系
西安市基本公共服务均等化的必要性分析
经过近30年的发展，西安市正由生存型社会向发展型社会过渡，社会“生存性”压力减弱，“发展性”压力凸显，西安市社会公共服务需求快速增长，农村基本公共服务需求全面释放。尽管西安市各级政府近几年加大了对农村公共服务供给的投入力度，且成效明显，但由于城乡居民长期以来存在的社会地位差异和社会资源分配的不平等，城乡基本公共服务供给失衡的状况并未改观。城乡公共服务供给的严重失衡导致农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，甚至最基本的生存权和发展权都得不到保障，义务教育、公共医疗、最低保障等方面的问题尤为突出。
西安市城乡基本公共服务现状
义务教育办学现状。义务教育是基本公共服务均等化的主要领域之一，是整个教育体系的重要基础，它的公平体现着个人成长的起点和未来发展机会的公平。但近几年，西安市义务教育的财政性支出却一直是一块短板，义务教育经费支出占全年一般预算支出比重持续下降。加之城乡之间义务教育的投入水平、教育质量等方面仍有较大差距，使得西安市义务教育呈现出明显的城乡义务教育办学条件非均等化。以2009年为例，农村义务教育阶段师生比为7：100；城市义务教育阶段师生比为5:100。虽然教师数量上没有太大差异，但城乡义务教育阶段教师学历结构、职称结构等方面却存在较大差异（见表1）：
从表1不难看出，西安市农村教师研究生学历仅占教师研究生总数的8.9%；本科学历占7.56%；专科学历占63.74%；高中学历占81.67%，高中以下学历占94.79%。农村师资学历普遍偏低。
除了城乡师资方面的差异，城乡义务教育办学条件的差距还体现在校舍、教学仪器设备、图书、建网等教学硬件上；农村学校面临着规模小、校舍分散的问题。因为条件差很难留住优秀的教师，这使得大部分本地学生都转向教学质量更高的城市学校。于是，一方面农村个别学校规模越来越萎缩，另一方面农村学生求学成本加大，而城市教育资源愈发紧张。
基本医疗卫生服务发展现状。基本医疗卫生服务均等化至少包含两个方面：一是居民享受基本医疗与公共卫生服务的机会均等，这是基本公平的前提。二是居民通过享受基本医疗卫生服务，能够获得均等的健康保障。据此，西安市政府2009年11月2日出台了《西安市深化医药卫生体制改革近期工作方案》，2010年7月14日下发了《西安市深化医药卫生体制改革2010年重点任务》的通知，对于健全基层医疗卫生服务体系，进一步扩大基本医疗保险覆盖面，提高保障水平，促进基本公共卫生服务均等化发挥了积极的作用，其中在城乡基层医疗卫生机构普遍落实居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理等9类国家基本公共卫生服务。城市居民健康档案规范化建档率达到60%左右，农村居民健康档案规范化建档率超过50%。基本实现了全市新农合门诊统筹补偿全覆盖，扩大了乡村两级医疗机构的定点范围，可提供医疗服务的乡镇卫生院和村卫生室门诊统筹工作开展率分别达到100%和60%以上。
西安市农村基本医疗卫生服务能力显著提高，农村缺医少药的局面基本得到改善。但城乡差距依然巨大，农村在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面仍显短缺：一是农村医疗卫生基礎设施条件亟待改善。长期以来，由于农村卫生事业投入相对不足，基础设施建设滞后严重，全市县乡村三级卫生服务网络可用业务房面积不足，多数基层卫生机构存在基本医疗设备缺乏和床位不足现象。许多村没有卫生室，医生无执业证书，医疗设备简陋。二是农村卫生人员急需技能和学历培训。基础设施建设薄弱、工作环境差，有关待遇无法落实，大量农村优秀卫生技术人才流失，农村医疗机构本科以上学历医生相对较少，普遍存在“有机构缺人员，有人员缺技术”的现象。三是农村医疗卫生体制为了配合经济体制改革而进行被动性变革，导致公共医疗卫生事业费用投入严重不足，效率低下，农民看病难、看病贵问题突出，“重医轻防”、“以医补防”现象仍然存在。由于公共医疗卫生服务的可及性降低，使得不同社会成员医疗卫生需求的实际满足程度因收入差距而严重地两极分化。
最低生活保障现状。最低生活保障制度是社会保障体系的最后一道安全线，是社会安全网络之中最重要的一个组成部分。从2005年6月开始，西安市居民最低生活保障制度在全市全面推行，最低生活保障的对象是特困家庭，即共同生活家庭成员年人均收入低于当地最低生活标准、无法维持基本生活的居民家庭。西安市通过几年来的努力，已经较为成功地建立起了最低生活保障制度，在维护社会安全、保障人民生活过程中发挥着非常重要的作用。2010年10月1日起，西安城市居民低保标准提高到每人每月330～360元；农村居民低保标准提高到每人每年1680～1800元；农村五保供养标准提高到每人每年3260～3800元。
尽管如此，西安市低保工作仍存在诸多问题：农村贫困人口相对较多，制度实施范围窄、覆盖面小，部分贫困农民得不到救济和补助；低保标准偏低，与东部差距较大，难以保障救助对象的基本生活；低保资金来源不足，难以充分保障救助金的发放。在对象的确定上，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而对下列人员是否列入低保存有争议：因农产品经营不善陷入困境的农民，因企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工，因超生罚款、赌博欠债或好吃懒做生活陷入困境的农民等。同时，对如何确定农村困难家庭外出务工人员收入，如何确定困难家庭成员的临时收入和隐性收入等，在实际操作中存在较大困难。
推进西安市城乡基本公共服务均等化政策建议
正确认识，提高政府基本公共服务意识及供给能力。提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要内容。这就要求必须提高政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制；进一步完善公共财政政策，不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，还要解决财政供给不均问题；增加部门经费开支透明度，提高服务对象的知情权、参与权，预防公共财政转移支付分配不均。在对公共服务支出进行绩效审计时，应把公共服务支出的公平性问题作为一个重要指标进行考核。
集中利用农村有限的基本公共服务资源，提高基本公共服务质量。调研过程发现：在西安市广大农村，一方面基本公共服务资源有限，另一方面，西安农村地广人稀，且近几年的计划生育卓有成效，人口数量减少，加之大量农民工涌入城市，使得农村小学生入学人数减少，卫生院就诊率下滑，农村文化等基础设施利用率低，甚至闲置。针对这种情况，政府可考虑在公共财政投入数量不改变的前提下，根据具体情况适当合并一些农村学校、农村基础设施、农村卫生院，集中利用并优化基本公共服务资源，以提高服务质量、缩小城乡基本公共服务差距。
建立科学的公共服务绩效评价体系，提高公众满意度。公共服务绩效评价体系应包括政府自身的绩效评估和公众对于政府公共服务质量的评价。目前，西安市政府自身的绩效评估相对完善，但公众对政府公共服务的评价体系尚需建立并健全。政府自身的绩效评估体系有着各种操作性较强的量化指标，但公众对政府公共服务的满意度却没有真正纳入政府绩效考核标准。建立健全公众基本公共服务评价体系在现阶段尤为重要，这不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。政府可以通过对其满意度的评价有针对性地改变公共服务方式，促进城乡基本公共服务均等化。（作者分别为陕西科技大学副教授，工程师；本文系西安市科技计划项目“推进西安市城乡基本公共服务均等化对策研究”研究成果，项目编号：SF1014（3））
注释
①西安市统计局：《西安市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2009年，第504～508页。
②西安市统计局：《西安市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2010年，第457～459页。
③陈昌盛：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第11、327页。
【关键词】基本公共服务 均等化 社会保障 政府 绩效评价体系
西安市基本公共服务均等化的必要性分析
经过近30年的发展，西安市正由生存型社会向发展型社会过渡，社会“生存性”压力减弱，“发展性”压力凸显，西安市社会公共服务需求快速增长，农村基本公共服务需求全面释放。尽管西安市各级政府近几年加大了对农村公共服务供给的投入力度，且成效明显，但由于城乡居民长期以来存在的社会地位差异和社会资源分配的不平等，城乡基本公共服务供给失衡的状况并未改观。城乡公共服务供给的严重失衡导致农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，甚至最基本的生存权和发展权都得不到保障，义务教育、公共医疗、最低保障等方面的问题尤为突出。
西安市城乡基本公共服务现状
义务教育办学现状。义务教育是基本公共服务均等化的主要领域之一，是整个教育体系的重要基础，它的公平体现着个人成长的起点和未来发展机会的公平。但近几年，西安市义务教育的财政性支出却一直是一块短板，义务教育经费支出占全年一般预算支出比重持续下降。加之城乡之间义务教育的投入水平、教育质量等方面仍有较大差距，使得西安市义务教育呈现出明显的城乡义务教育办学条件非均等化。以2009年为例，农村义务教育阶段师生比为7：100；城市义务教育阶段师生比为5:100。虽然教师数量上没有太大差异，但城乡义务教育阶段教师学历结构、职称结构等方面却存在较大差异（见表1）：
从表1不难看出，西安市农村教师研究生学历仅占教师研究生总数的8.9%；本科学历占7.56%；专科学历占63.74%；高中学历占81.67%，高中以下学历占94.79%。农村师资学历普遍偏低。
除了城乡师资方面的差异，城乡义务教育办学条件的差距还体现在校舍、教学仪器设备、图书、建网等教学硬件上；农村学校面临着规模小、校舍分散的问题。因为条件差很难留住优秀的教师，这使得大部分本地学生都转向教学质量更高的城市学校。于是，一方面农村个别学校规模越来越萎缩，另一方面农村学生求学成本加大，而城市教育资源愈发紧张。
基本医疗卫生服务发展现状。基本医疗卫生服务均等化至少包含两个方面：一是居民享受基本医疗与公共卫生服务的机会均等，这是基本公平的前提。二是居民通过享受基本医疗卫生服务，能够获得均等的健康保障。据此，西安市政府2009年11月2日出台了《西安市深化医药卫生体制改革近期工作方案》，2010年7月14日下发了《西安市深化医药卫生体制改革2010年重点任务》的通知，对于健全基层医疗卫生服务体系，进一步扩大基本医疗保险覆盖面，提高保障水平，促进基本公共卫生服务均等化发挥了积极的作用，其中在城乡基层医疗卫生机构普遍落实居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理等9类国家基本公共卫生服务。城市居民健康档案规范化建档率达到60%左右，农村居民健康档案规范化建档率超过50%。基本实现了全市新农合门诊统筹补偿全覆盖，扩大了乡村两级医疗机构的定点范围，可提供医疗服务的乡镇卫生院和村卫生室门诊统筹工作开展率分别达到100%和60%以上。
西安市农村基本医疗卫生服务能力显著提高，农村缺医少药的局面基本得到改善。但城乡差距依然巨大，农村在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面仍显短缺：一是农村医疗卫生基礎设施条件亟待改善。长期以来，由于农村卫生事业投入相对不足，基础设施建设滞后严重，全市县乡村三级卫生服务网络可用业务房面积不足，多数基层卫生机构存在基本医疗设备缺乏和床位不足现象。许多村没有卫生室，医生无执业证书，医疗设备简陋。二是农村卫生人员急需技能和学历培训。基础设施建设薄弱、工作环境差，有关待遇无法落实，大量农村优秀卫生技术人才流失，农村医疗机构本科以上学历医生相对较少，普遍存在“有机构缺人员，有人员缺技术”的现象。三是农村医疗卫生体制为了配合经济体制改革而进行被动性变革，导致公共医疗卫生事业费用投入严重不足，效率低下，农民看病难、看病贵问题突出，“重医轻防”、“以医补防”现象仍然存在。由于公共医疗卫生服务的可及性降低，使得不同社会成员医疗卫生需求的实际满足程度因收入差距而严重地两极分化。
最低生活保障现状。最低生活保障制度是社会保障体系的最后一道安全线，是社会安全网络之中最重要的一个组成部分。从2005年6月开始，西安市居民最低生活保障制度在全市全面推行，最低生活保障的对象是特困家庭，即共同生活家庭成员年人均收入低于当地最低生活标准、无法维持基本生活的居民家庭。西安市通过几年来的努力，已经较为成功地建立起了最低生活保障制度，在维护社会安全、保障人民生活过程中发挥着非常重要的作用。2010年10月1日起，西安城市居民低保标准提高到每人每月330～360元；农村居民低保标准提高到每人每年1680～1800元；农村五保供养标准提高到每人每年3260～3800元。
尽管如此，西安市低保工作仍存在诸多问题：农村贫困人口相对较多，制度实施范围窄、覆盖面小，部分贫困农民得不到救济和补助；低保标准偏低，与东部差距较大，难以保障救助对象的基本生活；低保资金来源不足，难以充分保障救助金的发放。在对象的确定上，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而对下列人员是否列入低保存有争议：因农产品经营不善陷入困境的农民，因企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工，因超生罚款、赌博欠债或好吃懒做生活陷入困境的农民等。同时，对如何确定农村困难家庭外出务工人员收入，如何确定困难家庭成员的临时收入和隐性收入等，在实际操作中存在较大困难。
推进西安市城乡基本公共服务均等化政策建议
正确认识，提高政府基本公共服务意识及供给能力。提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要内容。这就要求必须提高政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制；进一步完善公共财政政策，不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，还要解决财政供给不均问题；增加部门经费开支透明度，提高服务对象的知情权、参与权，预防公共财政转移支付分配不均。在对公共服务支出进行绩效审计时，应把公共服务支出的公平性问题作为一个重要指标进行考核。
集中利用农村有限的基本公共服务资源，提高基本公共服务质量。调研过程发现：在西安市广大农村，一方面基本公共服务资源有限，另一方面，西安农村地广人稀，且近几年的计划生育卓有成效，人口数量减少，加之大量农民工涌入城市，使得农村小学生入学人数减少，卫生院就诊率下滑，农村文化等基础设施利用率低，甚至闲置。针对这种情况，政府可考虑在公共财政投入数量不改变的前提下，根据具体情况适当合并一些农村学校、农村基础设施、农村卫生院，集中利用并优化基本公共服务资源，以提高服务质量、缩小城乡基本公共服务差距。
建立科学的公共服务绩效评价体系，提高公众满意度。公共服务绩效评价体系应包括政府自身的绩效评估和公众对于政府公共服务质量的评价。目前，西安市政府自身的绩效评估相对完善，但公众对政府公共服务的评价体系尚需建立并健全。政府自身的绩效评估体系有着各种操作性较强的量化指标，但公众对政府公共服务的满意度却没有真正纳入政府绩效考核标准。建立健全公众基本公共服务评价体系在现阶段尤为重要，这不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。政府可以通过对其满意度的评价有针对性地改变公共服务方式，促进城乡基本公共服务均等化。（作者分别为陕西科技大学副教授，工程师；本文系西安市科技计划项目“推进西安市城乡基本公共服务均等化对策研究”研究成果，项目编号：SF1014（3））
注释
①西安市统计局：《西安市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2009年，第504～508页。
②西安市统计局：《西安市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2010年，第457～459页。
③陈昌盛：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第11、327页。