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摘要：我国财政改革与发展正处在深化之中，为了建立有利于经济社会科学发展的财权与事权相匹配的地方财税体制，本文以防范地方政府融资平台债务风险为视角，分析了当前地方财政面临的主要困难及存在问题，并在此基础上提出了优化地方政府财政职能配置，防范地方债务风险的几点建议。
关键词：地方财政职能；地方政府融资平台；债务风险
一、地方财政职能配置的基本理论
（一）地方财政存在的必要性
地方财政存在的依据在于国家管理的层级性，公共产品的层次性以及居民偏好的差异性。
国家管理的层级性是在不同层级的政府间进行不同种类的权力划分，赋予各个层级的区域单位以相应的管理公共事务的权限。政府分级管理可以改善公共物品的质量，更加贴近民众的需要。可以使行政管理成本最小化。清晰的权责分工能增强政府的责任感。政府分级管理也有利于更多地提供政策实验和创新的机会。
公共物品是为满足公共需求，由政府财政活动集中提供或由具有政府性质的社会管理机构提供的产品。如，社会公共秩序，国防安全等。公共物品具有收益的空间性和层次性的特点。根据收益范围或效用溢出程度可分为：（1）全国性公共物品。指受益范围覆盖全国，可供全体国民无差别享用的公共物品。（2）准全国性公共物品。主要包括跨区域的公共设施、基础建设以及高等教育等。（3）区域性公共物品。效率原则和公共物品层次性的特点决定了政府间财政的分工。其一，受益范围覆盖全国的，适宜由中央提供。其二，收益范围仅限于某一行政辖区的，适宜有地方政府提供。
由于历史积淀、民族习性、文化积淀等因素，公众对公共物品质与量方面的需求偏好千差万别。居民偏好的差异揭示了多层政府提供公共物品的必要性。
（二）中央和地方政府间财政职能分工的理论
1、斯蒂格勒的地方自治理论
乔治.斯蒂格勒从实现资源配置的有效性和分配的公正性角度论证了地方政府更适宜行使资源配置职能。他认为：第一，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，更了解他所辖公民的效用和需求。第二，一国国内不同的人们有权对不同种类和数量的公共产品进行投票表决，以实现资源的有效配置，进而实现社会福利的最大化。因此，他主张决策应该在最低行政层级的政府部门进行。但他也没有否定中央的重要性，他认为行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性和分配的公平性也是必要的。
2、奥茨的地方供应有效理论
美国经济学家奥茨在1972年出版的《财政联邦主义》一书中运用福利经济学的观点，通过一系列假定，将社会福利化表达为一个线性规划，并求解出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。他在分析这个模型的附加条件时发现:在对所有的人口子集等量提供公共物品这个限制条件下，某种公共物品由地方政府提供要比由中央政府提供更有效。
关于地方财政职能配置、财政分权的理论还有很多，但在经济学著作中同样常见的观点还有：地方分权会增加大笔费用，理论往往在实践上因体制限制而不能实现，地方政府管理能力相对差等。事实上，过度的集权和过度的分权都可能造成效率、平等、宏观调控等方面的问题，真正有意义的问题是如何分权和在多大程度上分权最优。否则，若分权不科学，中央与地方之间财政职能配置不合理，就如我国现阶段地方政府财权与事权不匹配，便会产生地方政府融资平台这样的特殊事物。由于平台的产生是为了绕开了现行体制与政策障碍，因此，法律通常对其没有完善、有效的规制。平台在缺乏科学监管的情况下长期运行，容易形成各种乱象，甚至导致地方债务危机。
二、当前地方政府融资平台的现状
分税制改革后，地方经济和社会发展除了依靠中央专项转移支付外，主要靠地方政府通过各种途径借债来解决。其中，融资平台贷款是主要融资方式之一。地方政府融资平台,是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。其主要存在形式为城市建设投资公司、城建开发公司等。这些公司融入资金的主要用途是进行地方市政、公用事业等项目的建设。
客观地说，在我国大力发展城市化、工业化的历史背景下，地方政府融资平台很大程度上解决了地方政府财力不足、筹资受限的问题，为地方经济发展做出了贡献。但其中存在的问题和风险因素也不容忽视。在2012年1月6日召开的金融工作会议上，温家宝总理一方面肯定了"当前我国政府债务总体安全可控"另一方面提出了"要进一步防范化解地方政府性债务风险，避免财政金融风险相互传递。"当前，地方政府融资平台存在的主要问题和风险有：
（一）地方政府违规担保且超越自身还款能力举债
我国《预算法》第 28 条明文规定"：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。"《担保法》第 8 条规定"国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外"。但融资平台贷款还款来源通常列入当地政府财政预算，并通过人大决议。据此，财政出具还款承诺函，实质是以未来财政收入作为担保，属政府违规担保。2008年以来，借中央实施扩内需、保民生战略，部分地区地方政府超出地方财力大量盲目立项，通过政府融资平台筹集配套资金，使得融资平台公司债务在短期内迅速增加，个别地区政府偿债率高达100%以上。根据国际惯例，一般情况下政府偿债率的警戒线为20%。此种超越自身还款能力举债状况若不根本改变，最终地方政府债务风险或将难以控制。
（二）融资平台负债过分依赖银行信贷，还债过度依赖地方财政
据央行2009 年第四季度披露的数据，截至 2009 年年底，我国银行业人民币各项贷款余额约 40 万亿元，融资平台银行贷款余额约 7.8 万亿元，占整个贷款比重约 18.3%。地方政府融资平台融资渠道单一，以银行贷款为主，风险集中度高。银行业对地方政府融资平台贷款规模占整个银行业贷款比重偏高，增加了银行业的经营风险。
目前，大多数平台仅仅充当政府借款机构的角色，其自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。有些基本不参与项目的规划与建设，只在项目建成后移交给政府，或仅仅作为资产登记单位。多数融资平台的债务偿还主要依靠财政性资金和借新还旧的办法，很容易形成举债的恶性循环，给地方带来债务危机。 （三）融资平台缺乏外部监督，投资运作不规范
政府融资平台都有地方政府背景，债务偿还通常有地方政府的担保，使融资平台缺乏承担风险的职责。养成了融资平台在规范经营方面的惰性，加上现行制度对融资平台缺乏整体负债规模、投资方向的规制与监督，导致投资规模、投资领域与民生需求领域不一致等错误经营决策。
三、融资平台乱像的制度原因探析
首先，中央和地方财政职能配置不合理。1994 年的分税制改革后，总的来说，地方政府事权多，财权少。使得地方财政常常入不敷出。而根据我国《预算法》第 28 条规定："地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。"这就要求地方政府既要实现收支平衡，又不能通过发行地方债券募集资金。在巨大的融资需求下，地方政府独辟蹊径，绕开了现行体制与政策障碍，成立了集融资、建设和经营、债务偿还为一体的地方政府融资平台，实现了地方政府市场化融资的目的。可以说，地方政府融资平台是我国特定背景下,财政体制、金融体制和投融资体制等多方面制度变迁的共同产物。
其次，融资平台的设立、运作制度不健全。我国地方政府平台存在政企不分、经营效率低下等问题。投资、融资、决策、管理等功能分散于政府各个行政部门之中，缺乏规范、完整、统一的投融资决策管理机制，导致决策不科学且缺乏制度保障，造成超前发展、过度负债和风险失控的现象。财政风险和投融资责任机制尚未建立，部分项目效率不高，容易导致债务风险，责任却难以追究。
再次，地方政府行为也有不合规、不合理之处。一些地方政府部门以各种方式违规为所属企业的经营活动提供担保，增加自身的隐形风险。政府职能越位现象时有发生，即使在地方财力不足的形势下，各级政府将举债所得资金用于竞争性领域的情况仍然频频出现。此外，地方政府盲目追求发展经济总量，大搞形象工程，过度举债倾向严重，为地方政府增加债务负担的同时，也为当地经济的发展埋下了隐患。
四、优化地方财政职能配置，防范地方债务风险
（一）各级政府财政职能配置应以法律为基础
建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府职能的实行，使其制度化、法律化，使这种制度和法律不受个人意志的影响。法治比较成熟的国家在财政职能配置上都有立法明确的规定，为分级财政的运行提供制度保障，从而使其国家生活、社会生活的基本方面都纳入法律的轨道，接受法律的调控和处理，为政府的高效运转提供了法律保证。现行法律不允许地方政府负债运行, 地方政府为了满足各方面开支的资金需求, 不得不以隐性担保或土地抵押的方式通过搭建融资平台向银行进行借贷。因此, 从根本上说, 地方政府融资平台是由于中央政府与地方政府财政职能配置的缺陷造成的。解决融资平台问题就是要完善现行财税法律制度，合理配置中央与地方财政职能。
（二）稳定并足够的收入是地方政府职能实现的前提，是减少当前地方政府债务的必然要求
政府运转和职能行使需要资金，地方政府的支出责任需要相应的收入来源予以支持。同时，政府的主要收入来源应该是稳定的、可靠的、可预测的。充足稳定的收入是政府提供有数量有质量公共物品的前提条件。美国各级政府有规范的财权，德国财力较弱的州能通过横向转移支付获得财力较强州的资金援助，法国承担大部分事权的中央和大区也有很强的经济实力。我国也应赋予地方政府更多有效的融资渠道如，发行地方债务等进而保证其充足的财政收入来源。只有这样才能从根本上减少地方政府融资平台所产生的债务，防范债务风险的发生。
（三）地方政府财政收支应公开透明，接受民主监督
据有关数据显示，在地方政府债务支出的投向类别中，市政建设、交通运输、土地收储等"硬件"支出占 67%，而教科文卫和保障性住房等基础民生支出只占总支出的 22%左右。由此可见，地方政府组建融资平台，其资金投向主要为了满足生产型政府职能。对教育、卫生、文化、等非生产职能则不太热衷。最近遭舆论一致声讨的"有钱造麻城白宫，无钱为学生买课桌"的事件，这些无不反映了地方政府财政职能配置上的不合理。地方财政缺乏合理规划分配，没将钱花在最该花的地方。这与财政不透明，财政收支缺乏民主监督有直接关系。地方财政收入怎么用，用在哪里，一般民众无从知晓，更无发言权。因此，建立完善的政府财政信息公开制度具有非常重要的意义, 有关信息不仅要向有关部门公开, 更要采取适当形式向社会公开, 接受公众的评估与监督。
参考文献：
[1]杨舜娥.地方财政理论与实践[M].中国财政经济出版社,2010.
[2]王建丰,郭佳良.论地方政府融资平台与地方官员经济激励[J].中南大学学报:社会科学版,2012,(8).
[3]张立勇.规范地方政府融资平台发展[J].中国金融,2012,(4).
[4]杨燕英,刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析[J].中央财经大学学报,2011,(1).
[5]史朝阳,潘明韬.经济学视角下的我国地方政府融资平台发展[J].当代经济,2012,(3)..
[6]周备,徐瑜.我国地方政府融资平台相关问题分析[J].地方财政, 2012,(6).
[7]叶裴荣.我国地方政府融资体系研究[J].理论探讨,2012,(1).
[8]付忠财,刘成玉.地方政府融资平台信贷风险形成机理与化解对策[J].理论探讨,2012,(1).
作者简介：冯健（1985-），女，江苏泰州人，华东政法大学2010级经济法专业硕士研究生，主要研究经济法、商法。
关键词：地方财政职能；地方政府融资平台；债务风险
一、地方财政职能配置的基本理论
（一）地方财政存在的必要性
地方财政存在的依据在于国家管理的层级性，公共产品的层次性以及居民偏好的差异性。
国家管理的层级性是在不同层级的政府间进行不同种类的权力划分，赋予各个层级的区域单位以相应的管理公共事务的权限。政府分级管理可以改善公共物品的质量，更加贴近民众的需要。可以使行政管理成本最小化。清晰的权责分工能增强政府的责任感。政府分级管理也有利于更多地提供政策实验和创新的机会。
公共物品是为满足公共需求，由政府财政活动集中提供或由具有政府性质的社会管理机构提供的产品。如，社会公共秩序，国防安全等。公共物品具有收益的空间性和层次性的特点。根据收益范围或效用溢出程度可分为：（1）全国性公共物品。指受益范围覆盖全国，可供全体国民无差别享用的公共物品。（2）准全国性公共物品。主要包括跨区域的公共设施、基础建设以及高等教育等。（3）区域性公共物品。效率原则和公共物品层次性的特点决定了政府间财政的分工。其一，受益范围覆盖全国的，适宜由中央提供。其二，收益范围仅限于某一行政辖区的，适宜有地方政府提供。
由于历史积淀、民族习性、文化积淀等因素，公众对公共物品质与量方面的需求偏好千差万别。居民偏好的差异揭示了多层政府提供公共物品的必要性。
（二）中央和地方政府间财政职能分工的理论
1、斯蒂格勒的地方自治理论
乔治.斯蒂格勒从实现资源配置的有效性和分配的公正性角度论证了地方政府更适宜行使资源配置职能。他认为：第一，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，更了解他所辖公民的效用和需求。第二，一国国内不同的人们有权对不同种类和数量的公共产品进行投票表决，以实现资源的有效配置，进而实现社会福利的最大化。因此，他主张决策应该在最低行政层级的政府部门进行。但他也没有否定中央的重要性，他认为行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性和分配的公平性也是必要的。
2、奥茨的地方供应有效理论
美国经济学家奥茨在1972年出版的《财政联邦主义》一书中运用福利经济学的观点，通过一系列假定，将社会福利化表达为一个线性规划，并求解出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。他在分析这个模型的附加条件时发现:在对所有的人口子集等量提供公共物品这个限制条件下，某种公共物品由地方政府提供要比由中央政府提供更有效。
关于地方财政职能配置、财政分权的理论还有很多，但在经济学著作中同样常见的观点还有：地方分权会增加大笔费用，理论往往在实践上因体制限制而不能实现，地方政府管理能力相对差等。事实上，过度的集权和过度的分权都可能造成效率、平等、宏观调控等方面的问题，真正有意义的问题是如何分权和在多大程度上分权最优。否则，若分权不科学，中央与地方之间财政职能配置不合理，就如我国现阶段地方政府财权与事权不匹配，便会产生地方政府融资平台这样的特殊事物。由于平台的产生是为了绕开了现行体制与政策障碍，因此，法律通常对其没有完善、有效的规制。平台在缺乏科学监管的情况下长期运行，容易形成各种乱象，甚至导致地方债务危机。
二、当前地方政府融资平台的现状
分税制改革后，地方经济和社会发展除了依靠中央专项转移支付外，主要靠地方政府通过各种途径借债来解决。其中，融资平台贷款是主要融资方式之一。地方政府融资平台,是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。其主要存在形式为城市建设投资公司、城建开发公司等。这些公司融入资金的主要用途是进行地方市政、公用事业等项目的建设。
客观地说，在我国大力发展城市化、工业化的历史背景下，地方政府融资平台很大程度上解决了地方政府财力不足、筹资受限的问题，为地方经济发展做出了贡献。但其中存在的问题和风险因素也不容忽视。在2012年1月6日召开的金融工作会议上，温家宝总理一方面肯定了"当前我国政府债务总体安全可控"另一方面提出了"要进一步防范化解地方政府性债务风险，避免财政金融风险相互传递。"当前，地方政府融资平台存在的主要问题和风险有：
（一）地方政府违规担保且超越自身还款能力举债
我国《预算法》第 28 条明文规定"：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。"《担保法》第 8 条规定"国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外"。但融资平台贷款还款来源通常列入当地政府财政预算，并通过人大决议。据此，财政出具还款承诺函，实质是以未来财政收入作为担保，属政府违规担保。2008年以来，借中央实施扩内需、保民生战略，部分地区地方政府超出地方财力大量盲目立项，通过政府融资平台筹集配套资金，使得融资平台公司债务在短期内迅速增加，个别地区政府偿债率高达100%以上。根据国际惯例，一般情况下政府偿债率的警戒线为20%。此种超越自身还款能力举债状况若不根本改变，最终地方政府债务风险或将难以控制。
（二）融资平台负债过分依赖银行信贷，还债过度依赖地方财政
据央行2009 年第四季度披露的数据，截至 2009 年年底，我国银行业人民币各项贷款余额约 40 万亿元，融资平台银行贷款余额约 7.8 万亿元，占整个贷款比重约 18.3%。地方政府融资平台融资渠道单一，以银行贷款为主，风险集中度高。银行业对地方政府融资平台贷款规模占整个银行业贷款比重偏高，增加了银行业的经营风险。
目前，大多数平台仅仅充当政府借款机构的角色，其自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。有些基本不参与项目的规划与建设，只在项目建成后移交给政府，或仅仅作为资产登记单位。多数融资平台的债务偿还主要依靠财政性资金和借新还旧的办法，很容易形成举债的恶性循环，给地方带来债务危机。 （三）融资平台缺乏外部监督，投资运作不规范
政府融资平台都有地方政府背景，债务偿还通常有地方政府的担保，使融资平台缺乏承担风险的职责。养成了融资平台在规范经营方面的惰性，加上现行制度对融资平台缺乏整体负债规模、投资方向的规制与监督，导致投资规模、投资领域与民生需求领域不一致等错误经营决策。
三、融资平台乱像的制度原因探析
首先，中央和地方财政职能配置不合理。1994 年的分税制改革后，总的来说，地方政府事权多，财权少。使得地方财政常常入不敷出。而根据我国《预算法》第 28 条规定："地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。"这就要求地方政府既要实现收支平衡，又不能通过发行地方债券募集资金。在巨大的融资需求下，地方政府独辟蹊径，绕开了现行体制与政策障碍，成立了集融资、建设和经营、债务偿还为一体的地方政府融资平台，实现了地方政府市场化融资的目的。可以说，地方政府融资平台是我国特定背景下,财政体制、金融体制和投融资体制等多方面制度变迁的共同产物。
其次，融资平台的设立、运作制度不健全。我国地方政府平台存在政企不分、经营效率低下等问题。投资、融资、决策、管理等功能分散于政府各个行政部门之中，缺乏规范、完整、统一的投融资决策管理机制，导致决策不科学且缺乏制度保障，造成超前发展、过度负债和风险失控的现象。财政风险和投融资责任机制尚未建立，部分项目效率不高，容易导致债务风险，责任却难以追究。
再次，地方政府行为也有不合规、不合理之处。一些地方政府部门以各种方式违规为所属企业的经营活动提供担保，增加自身的隐形风险。政府职能越位现象时有发生，即使在地方财力不足的形势下，各级政府将举债所得资金用于竞争性领域的情况仍然频频出现。此外，地方政府盲目追求发展经济总量，大搞形象工程，过度举债倾向严重，为地方政府增加债务负担的同时，也为当地经济的发展埋下了隐患。
四、优化地方财政职能配置，防范地方债务风险
（一）各级政府财政职能配置应以法律为基础
建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府职能的实行，使其制度化、法律化，使这种制度和法律不受个人意志的影响。法治比较成熟的国家在财政职能配置上都有立法明确的规定，为分级财政的运行提供制度保障，从而使其国家生活、社会生活的基本方面都纳入法律的轨道，接受法律的调控和处理，为政府的高效运转提供了法律保证。现行法律不允许地方政府负债运行, 地方政府为了满足各方面开支的资金需求, 不得不以隐性担保或土地抵押的方式通过搭建融资平台向银行进行借贷。因此, 从根本上说, 地方政府融资平台是由于中央政府与地方政府财政职能配置的缺陷造成的。解决融资平台问题就是要完善现行财税法律制度，合理配置中央与地方财政职能。
（二）稳定并足够的收入是地方政府职能实现的前提，是减少当前地方政府债务的必然要求
政府运转和职能行使需要资金，地方政府的支出责任需要相应的收入来源予以支持。同时，政府的主要收入来源应该是稳定的、可靠的、可预测的。充足稳定的收入是政府提供有数量有质量公共物品的前提条件。美国各级政府有规范的财权，德国财力较弱的州能通过横向转移支付获得财力较强州的资金援助，法国承担大部分事权的中央和大区也有很强的经济实力。我国也应赋予地方政府更多有效的融资渠道如，发行地方债务等进而保证其充足的财政收入来源。只有这样才能从根本上减少地方政府融资平台所产生的债务，防范债务风险的发生。
（三）地方政府财政收支应公开透明，接受民主监督
据有关数据显示，在地方政府债务支出的投向类别中，市政建设、交通运输、土地收储等"硬件"支出占 67%，而教科文卫和保障性住房等基础民生支出只占总支出的 22%左右。由此可见，地方政府组建融资平台，其资金投向主要为了满足生产型政府职能。对教育、卫生、文化、等非生产职能则不太热衷。最近遭舆论一致声讨的"有钱造麻城白宫，无钱为学生买课桌"的事件，这些无不反映了地方政府财政职能配置上的不合理。地方财政缺乏合理规划分配，没将钱花在最该花的地方。这与财政不透明，财政收支缺乏民主监督有直接关系。地方财政收入怎么用，用在哪里，一般民众无从知晓，更无发言权。因此，建立完善的政府财政信息公开制度具有非常重要的意义, 有关信息不仅要向有关部门公开, 更要采取适当形式向社会公开, 接受公众的评估与监督。
参考文献：
[1]杨舜娥.地方财政理论与实践[M].中国财政经济出版社,2010.
[2]王建丰,郭佳良.论地方政府融资平台与地方官员经济激励[J].中南大学学报:社会科学版,2012,(8).
[3]张立勇.规范地方政府融资平台发展[J].中国金融,2012,(4).
[4]杨燕英,刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析[J].中央财经大学学报,2011,(1).
[5]史朝阳,潘明韬.经济学视角下的我国地方政府融资平台发展[J].当代经济,2012,(3)..
[6]周备,徐瑜.我国地方政府融资平台相关问题分析[J].地方财政, 2012,(6).
[7]叶裴荣.我国地方政府融资体系研究[J].理论探讨,2012,(1).
[8]付忠财,刘成玉.地方政府融资平台信贷风险形成机理与化解对策[J].理论探讨,2012,(1).
作者简介：冯健（1985-），女，江苏泰州人，华东政法大学2010级经济法专业硕士研究生，主要研究经济法、商法。