为深入贯彻落实国务院“放管服”改革部署要求，规范涉税专业服务，维护国家税收利益和纳税人合法权益，依据《税收征收管理法》及其实施细则和国务院有关决定，近日，国家税务总局制定并发布了《涉税专业服务监管办法（试行）》（以下简称《办法》），自2017年9月1日起施行。
　　那么，《办法》的主要内容有哪些？对涉税专业服务机构提出了什么样的要求？采取了哪些监管措施？对行业有何意义和影响？业界对此反应如何？《财会信报》记者对前述问题进行了梳理，并采访了专业人士。
　　内容
　　全面开放涉税专业服务市场
　　《办法》全面开放涉税专业服务市场，明确涉税专业服务机构包括税务师事务所和从事涉税专业服务的会计师事务所、律师事务所、代理记账机构、税务代理公司、财税类咨询公司等机构。
　　《办法》解释了涉税专业服务的概念并指出服务的范围。涉税专业服务是指涉税专业服务机构接受委托，利用专业知识和技能，就涉税事项向委托人提供的税务代理等服务。涉税专业服务包括：纳税申报代理；一般税务咨询；专业税务顾问；税收策划；涉税鉴证；纳税情况审查；其他税务事项代理；其他涉税服务。其中，第三项至第六项，即专业税务顾问、税收策划、涉税鉴证和纳税情况审查四项业务，应当由具有税务师事务所、会计师事务所、律师事务所资质的涉税专业服务机构从事；第一项“纳税申报代理”和第七项“其他税务事项代理”涵盖《全国税务机关纳税服务规范（2.3版）》列举的所有办税事项，共6大类192项，这些由纳税人、扣缴义务人办理的税务事项均可由涉税专业服务机构代为办理，向所有涉税专业服务机构开放。
　　《办法》明确，税务机关对涉税专业服务机构采取的监管措施包括：税务机关建立行政登记、实名制管理、业务信息采集、检查和调查、信用评价、公告与推送等制度，同时加强对税务师行业协会的监督指导，建立与其他相关行业协会的工作联系制度，推动行业协会加强自律管理，形成较为完整的涉税专业服务监管制度体系。
　　《办法》指出，根据国务院第91次常务会议将“税务师事务所设立审批”调整为“具有行政登记性质的事项”的决定，税务机关应当对税务师事务所实施行政登记管理。从事涉税专业服务的会计师事务所和律师事务所，依法取得会计师事务所执业证书或律师事务所执业许可证，视同行政登记，不需要单独向税务机关办理行政登记。
　　《办法》规定，税务机关对涉税专业服务机构及其从事涉税服务人员进行实名制管理。税务机关依托金税三期应用系统，建立涉税专业服务管理信息库。综合运用从金税三期核心征管系统采集的涉税专业服务机构的基本信息、涉税专业服务机构报送的人员信息和经纳税人（扣缴义务人）确认的实名办税（自有办税人员和涉税专业服务机构代理办税人员）信息，建立对涉税专业服务机构及其从事涉税服务人员的分类管理，确立涉税专业服务机构及其从事涉税服务人员与纳税人（扣缴义务人）的代理关系，区分纳税人自有办税人员和涉税专业服务机构代理办税人员，实现对涉税专业服务机构及其从事涉税服务人员和纳税人（扣缴义务人）的全面动态实名信息管理。
　　涉税专业服务機构应当向税务机关提供机构和从事涉税服务人员的姓名、身份证号、专业资格证书编号、业务委托协议等实名信息。
　　《办法》规定，税务机关视情节轻重，对违反法律法规及相关规定的涉税专业服务机构及其涉税服务人员采取以下处理措施：责令限期改正或予以约谈；列为重点监管对象；降低信用等级或纳入信用记录；暂停受理或不予受理其所代理的涉税业务；纳入涉税服务失信名录；予以公告并向社会信用平台推送。此外，对税务师事务所还可以宣布《税务师事务所行政登记证书》无效，提请工商部门吊销其营业执照，提请全国税务师行业协会取消税务师职业资格证书登记、收回其职业资格证书并向社会公告；对其他涉税专业服务机构及其涉税服务人员还可由税务机关提请其他行业主管部门及行业协会予以相应处理。
　　《办法》还明确，从事涉税专业服务的会计师事务所、律师事务所、代理记账机构可按照自愿原则，加入税务师行业协会税务代理人分会；鼓励其他没有加入任何行业协会的涉税专业服务机构自愿加入税务师行业协会税务代理人分会。加入税务师行业协会的涉税专业服务机构，应当接受税务师行业协会的自律管理，享有税务师行业协会提供的相关服务。
　　意义
　　为涉税专业服务机构提供制度保障
　　《办法》的出台一是为贯彻落实国务院简政放权、放管结合、优化服务工作要求，税务机关将全面开放涉税专业服务市场，建立健全监管制度，优化服务措施，不断提高监管水平，《办法》出台有利于促进涉税专业服务规范发展，维护国家税收利益，保护纳税人合法权益。二是贯彻落实中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》要求，《办法》的出台将为涉税专业服务机构在优化纳税服务、提高征管效能等方面充分发挥作用，提供制度保障。三是为贯彻落实国务院行政审批制度改革要求，取消税务师事务所设立审批后，《办法》出台将在制度上明确税务师事务所行政登记制度，有利于促进税务师行业转型升级健康发展。
　　明税律师事务所高级合伙人施志群在接受《财会信报》记者采访时介绍，目前，我国涉税专业服务主要由税务师、注册会计师和律师提供，其中税务师是主力军。涉税专业服务在我国的发展，有其现实需要。
　　数据显示，截止到2016年3月，全国执业律师人数已超过29.7万人，律师事务所达2.4万多家；截至2015年12月31日，税务师从业人员102 161人，税务师事务所共5 511户；全国共有注册会计师101 376人，会计师事务所8 374家。
　　施志群表示，首先，发展涉税专业服务是我国市场经济发展的需要。随着我国市场经济的快速发展，纳税人数量随之增加。现有企业纳税人约4 500万户，年均增长18%；自然人纳税人约3 000万人，如未来将个人所得税改为综合与分类相结合税制，纳税人数量将呈几何级数增长。而税务机关现有一线税收管理员仅27.7万人，年均增长仅为1‰，人均管户超过160户，东南沿海地区近1 000户，部分地市突破8 000户。征管工作量加大和税务机关服务资源有限的矛盾日益突显，需要涉税专业服务弥补公共服务的不足。 　　此外，随着税制和税收征管体制改革的不断深化、营改增的全面推开、“构建税收共治格局”的提出，涉税专业服务的地位和作用越来越突出，纳税人对涉税专业服务的需求十分迫切。我国涉税专业服务队伍无论从人员数量、整体素质还是服务能力方面看，都显得不足。
　　其次，发展涉税专业服务是改善我国营商环境、提升国际竞争力的需要。据世界银行公布的《2016年营商环境报告》，中国大陆营商环境排名第84位。依法纳税是否便利是影响一个国家营商环境的重要因素，关键是专业性的涉税服务是否发达。
　　许多西方市场经济发达、国际竞争力强的国家，都有健全的涉税专业服务法律制度，都有强大的涉税专业服务队伍。发达国家个人和企业由涉税专业服务机构协助完成纳税申报的比例超过60%，德国更是高达90%以上，而我国仅有约11%。因此，从改善我国营商环境，提高我国经济的国际竞争力方面看，迫切需要加快发展涉税专业服务。
　　再者，发展涉税专业服务是我国扩大对外开放的需要。国家大力推进的“一带一路”战略，也需要国内涉税专业服务机构和人员走出去。由于我国涉税专业服务机构和人员的法律地位不明确，无论是在境内为外资企业提供服务，还是到国外执业，都有可能遇到法律障碍，不利于国家税收利益和税务管理主权的维护，不利于推进“一带一路”战略的保驾护航。
　　施志群还认为，《办法》的出台提供了涉税专业服务的立法保障。 涉税专业服务，特别是涉税鉴证业务，不是一般意义上的民事代理行为，与税收征管工作紧密联系，涉及国家和公共利益，应有专门法律规制。
　　我国分别于1993年和1996年颁布《注册会计师法》和《律师法》，确立了注册会计师和律师的法律地位和法定业务，但都没有针对涉税专业服务作出相关规定；《办法》的出台，为涉税专业服务提供了基本的立法上的保障，明确了涉税专业服务的法律地位。
　　同时，也有利于执业环境的改善。由于无立法保障，涉税专业服务社会组织出具的涉税鉴证报告效力、公信力不高，一些税务机关感到难以理直气壮地采信，影响了征管效能的进一步提高，也造成涉税专业服务资源浪费。而《办法》的出台有助于解决这类问题，提高了涉税专业服务的公信力和法定效力，这对于涉税服务的法治化无疑具有关键意义。
　　另一方面，仅靠国家税务总局2006年2月施行的《注册税务师管理暂行办法》这一部门规章，受行政处罚法、行政许可法的制约，税务机关对涉税专业服务市场难以实施有效的事中、事后监管，导致了涉税专业服务市场乱象：部分没有专业资质的机构和个人违法提供涉税服务、出具虚假鉴证报告，牟取不当利益，造成国家税收利益和纳税人合法权益的损害。《办法》的出台，则有助于涉税服务中介机构提升自己的执业能力，坚持正确的职业操守，控制执业风险。不断开发涉税服务的价值高地，寻找自己的利润增长点，帮助纳税人提高纳税遵从度，切实履行自己应尽的职责。
　　影响
　　业务报告机制将增加管理成本和合规成本
　　注册会计师、注册税务师、重庆立信（睿捷）税务师事务所技术总监王敏向记者透露，据了解，《办法》公布后，有几家会计师事务所（包括全国性大所）随即招聘有税务师事务所工作经验的人员，提前做规划准备。可以想像未来的涉税业务竞争会非常激烈，而首当其冲的是鉴证业务，特别是所得税汇算业务。“税务师事务所该怎么办”？王敏对此不无担忧。他提出，业务的开放应该是相互的，既然涉税业务对会计师事务所所放开，为什么不能开放审计市场让税务师事务所也进入？可能有人会说税务师知识窄，应付不了审计业务。但王敏认为这是可以培训提高的，税务师本来就有会计基础。假如未来的趋势是业务不断融合，也许两师（注册会计师、税务师）合一也是一种选择。
　　北京市京师（武汉）律师事务所合伙人、律师阮志勇表示，律师办理涉税业务与税务师、会计师相比，擅长对税收法律、法规、规章以及税收规范性文件进行法理分析。税法从一定角度上讲是结果法，税收是建立在商事行为之上的，律师对相关民商法的理解也比会计师、税务师更深刻，这些都有助于律师准确掌握税收立法者的意图，能准确认定税收法律事实适用税收法律，以上属于优势方面。但税收也是一个专业性很强的领域，每一项税收业务的处理都与财务会计制度息息相关，这对于法律出身的律师们来说又是弱项。同时，税收也是一个实操性很强的业务，每年财政部、国家税务总局都会颁布数以百计的税收规范性文件，各省级税务局也会配套出台一些解释和适用办法等。国家实行税收法定原则还只是在路上，这些都给律师办理涉税业务带来了挑战，需要律师加强相关专业的学习，加强在实践中与纳税人、税务机关的沟通与磨合，从而不断提高自己的涉税专业技能。
　　河南嘉汇税务师事务所有限公司总经理陶英在通读办法后，感觉税务总局以实名认证和信用评价为抓手对行业监管更严格了，税务师行业协会自律管理也在加强，税务师行业发展有希望、有挑战、有压力。
　　陶英具体指出，涉税专业服务机构承担的压力，关键在从事专业审查业务后报送的工作压力。压力不但来源于制度安排，还来源于合同法中委托代理合同，委托人对被委托人保密责任的要求。专业税务顾问、税收策划、涉税鉴证、纳税情况审查这些限定业务涵盖了涉税专业服务机构所有重大业务。
　　施志群同样指出，报告义务过于严苛。业务报告机制对于从事相关业务的专业机构而言，无疑是十分严苛甚至是缺乏可操作性的。年度报告和次月报告机制将会在极大程度上增加税务机关的管理成本和涉税服务机构的合规成本。而对律师事务所等专业服务机构来说，本身已存在向其原业务主管机构报送相关资料的义务，如此重复叠加申报，无疑会给涉税服务行业的市场化发展造成一定影响。
　　陶英还表示，税务师协会将成立税务代理人分会，管理从事涉税服务的注册会计师与律师。同时，协会负责拟制涉税专业服务业务规范，根据税务机关委托对涉税专业服务机构进行评价。非税务师协会会员，可能造成从事限定涉税业务的后知后觉，加上与协会信息沟通不及时，造成无法进入税务机关公告名单，即便进入名单，由于执业规范不同，造成质量评价不高，丧失竞争机遇。
　　税务师事务所合伙人或者股东可以由税务师、注册会计师、律师担任，税务师占比应高于百分之五十，这一规定便于税务师事务所引进及稳定人才。另外，税务机关依托信息化平台为信用等级高的涉税专业服务机构开展批量纳税申报、信息报送等业务提供便利化服务。“这样，有利于信用等级高的事务所做大做强，但另一方面也容易产生潜在业务垄断。”陶英对此认为。
　　此外，自9月1日之后，作为税务师行业比较专业的专业税务顾问、税收策划、涉税鉴证和纳税情况审查四项业务，税务师事务所和从事涉税专业服务的会计师事务所、律师事务所都可以从事，统称为涉税专业服务机构。陶英表示，对于税务师事务所来说，这些挑战原本也存在，只不过原来是潜水現在是正面竞争，有竞争就有失败和胜利，保持税务师竞争优势，靠的是专业的力量，归根结底还是人才的竞争。
　　面对这样的制度安排，对于机构而言，要看后续的《涉税专业服务机构信用评价管理制度》和《税务师事务所行政登记流程（规范）》是怎么规定的，上述公告又是如何落实的。
　　对于纳税人而言，选择的范围更广了，选择的风险也加大。任何人花钱买服务，求的是越专业越好，价值大于价格。否则是花冤枉钱没有达到目的，也是枉然。
　　陶英认为，税收政策是陷阱和馅饼并存的政策领域，因为税收政策为行政法规、部门规章和规范性文件，规范性文件尤为大量存在。对海量的税收规范性文件的掌握，是一个涉税专业服务从业人员细节决定成败的关键。
　　信永中和税务合伙人赵卫刚在接受记者采访时表示，《办法》 中有两项制度最受涉税服务机构关注。一是信用评价管理制度，预计会主要影响鉴证和代理类业务；二是业务信息采集制度，预计对咨询类业务会产生一定影响。具体的影响程度，还要看到相关实施细则后才可以判断。