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还是要设国家主席
记者：1954年宪法规定设国家主席，1975年宪法和1978年宪法取消了国家主席的职务。这次修改宪法是怎样决定恢复设国家主席职务的呢?
王汉斌：在发生林彪事件和“文化大革命”刚结束不久的大背景下，设不设国家主席是一个敏感的问题。因为当时认为设国家主席是林彪的反党纲领，所以修改宪法时，对设国家主席很有争议。秘书处在征求意见中，多数同志认为，可以参照1954年宪法的规定，设国家主席，这样不仅可以对外代表国家，便于国际交往，而且一些问题如改变1978年宪法规定的武装力量由党中央主席统帅、国务院总理由党中央提名等事项，也可以得到顺利解决。另一种意见，不赞成设国家主席，主张由全国人大常委会委员长行使国家主席的职权。
彭真同志在主持起草宪法修改草案时，就是否设国家主席问题向邓小平、胡耀邦同志并中央写了报告。报告说，1954年宪法规定的国家体制，比较适合我国的情况。现在主张设国家主席的人很多，也有主张不设的。主张设的理由是：(1)像我们这样的大国，对外需要有主席代表国家。(2)由国家主席统帅全国武装力量，可以在政权组织形式上直接体现军队属于人民，属于国家，有国家主席，解决了国家体制方面军队的统帅权问题。(3)总理由国家主席提名，避免了直接由党中央提名，也不必差额选举。(4)从新中国成立到1975年，我国一直是有国家主席的。主张不设主席的理由，主要是不赞成叠床架屋，又多一个头，还是由全国人大常委会作为集体元首。现在的草案大体是照抄1954年宪法的条文，待中央原则确定后，再仔细斟酌条文。小平同志1981年3月18日在谈到宪法修改时说，还是要恢复国家主席。我们是个大国，这样对国家有利。但当时也有中央领导同志不赞成设国家主席。
中央政治局在讨论彭真报告和宪法修改草案(讨论稿)时，确定还是设国家主席。小平同志说，我们这样大的一个国家，还是需要设国家主席。国家主席对外代表国家。但他提出国家主席的职权要规定得“虚”一点，不管具体事务，不作具体决定，不干涉政府的行政事务。根据这个精神，拟订了宪法修改草案。胡乔木同志在宪法修改委员会第二次会议上作说明时说：过去是在一种不正常的情况下，取消、剥夺了国家主席的权力，而且在修改宪法时又取消了国家主席职务。现在我国从各方面都恢复了正常。因此，从恢复国家多年的惯例着想，还是在修改宪法时恢复设国家主席比较适宜。这是表明国家的正常化、国家的稳定。国家主席有一些特别需要的地方。一种是对内，国家主席是国家的一个象征。对于国外，很多国家有国家元首，我们不设国家主席对外交往就不方便。但是，现在规定的国家主席跟1954年的规定有不同的地方，就是他是个象征性的职位，他不干涉政府工作，不承担行政责任，也不召集最高国务会议和国防委员会会议。
所以宪法规定，国家主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律，任免国务院组成人员，派遣和召回驻外全权代表等。这些都不是国家主席自行决定的。
记者：当时是不是有人提出，国家主席对通过的法律可以退回人大重新讨论决定?
王汉斌：有些国家的国家元首有权把议会通过的法律退回议会重新讨论决定。当时，我们也研究过要不要作这样的规定。根据小平同志的指示精神，最后没有作这样的规定。人大通过的决定和法律需要由国家主席颁布的，就由国家主席颁布施行，没有授权国家主席退回的权力。我记得，李先念同志当国家主席的时候，有一次他在西班牙访问，还打电话回来说，人大通过了，你就给我盖章吧。杨尚昆同志当国家主席时，图章就放在人大，交给全国人大常委会副委员长兼秘书长彭冲同志保管，让他代行盖章。他说，主席没有什么个人决定的事，都是全国人大和全国人大常委会决定的。全国人大或人大常委会通过的决定和法律，你就给我盖个章就行了。
还有一个问题：主席对外代表国家，他能不能代表国家签订条约呢?外交部起草的缔结条约程序法草案提出，国家主席可以签订条约。我找了一些宪法专家征求意见，他们都说不可以。国家主席的职权是宪法明确规定的，不能在单行法律里再增加主席的职权。当时，有人说刘少奇同志当国家主席时签订过中波领事条约，就这么一次。我说，这样的条约还要主席签吗?1950年《中苏友好同盟互助条约》是非常重要的，毛主席要周总理去签署，他自己不签，这是什么道理?
再补充一点：当时有的领导同志不赞成设国家主席，说要设国家主席的话，只能由小平同志担任，但小平同志不愿意担任，那就只好不设。小平同志说，那好办，我不当，还有别人可以担任。
国务院实行总理负责制
记者：这次修改宪法，对国务院的领导体制作了哪些改革?
王汉斌：修改后的宪法明确规定，国务院实行总理负责制，各部、委员会实行部长、主任负责制。这是宪法第一次作出这样的规定，是为了加强行政机构和提高行政工作效率所采取的一项重要措施。这样规定，也吸收了西方一些国家的经验。法国、德国的行政首脑都有最后的决定权，美国的总统更是如此。在讨论宪法修改草案时，大家对实行总理负责制意见比较一致，但对实行部长、主任负责制有一些意见，认为各部、委员会的重大问题应由党组决定，党组不同意就不能做。后来还是明确了部长、主任的地位，就是部长、主任对本部、委员会的工作负全责，有最后的决定权。
这样规定，是不是不要民主集中制，所有问题都由个人说了算?不是!国务院有全体会议和常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经过国务院常务会议或者全体会议讨论决定。国务院全体会议包括各部部长、各委员会主任，加上总理、副总理、国务委员，人数比较多，不便于讨论决定问题，所以需要有个常务会议。起草宪法时，研究国务院常务会议的组成，对那些“超级”部、委的部长、主任是否参加，意见不一致，最后确定就到秘书长为止。也就是说，由总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议，实际上是内阁的核心。它的人数比较少，便于讨论决定问题。这也是国家机构运作的一项重要措施。
国务院实行行政首长负责制，相应的省、市、县、乡(镇)也都是行政首长负责制，有很重要的意义和作用。彭真同志在关于宪法修改草案的报告中指出，我们的国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关迅速有效的执行，人民的意志才能得以实现。所以，人大实行集体负责制，行政机关实行首长负责制，两者对于国家机构的合 理、高效运转都是必要的。
此外，修改宪法时，为了避免副总理职数过多，曾考虑规定“副总理二至四人”，后来鉴于其他领导机关都未规定副职人数，这个规定就删去了。自1982年修宪以来，实有副总理人数最多时6人，最少时3人，比过去大大减少了。国务院组织法规定，各部、委设副职二至四人。1982年以前，国务院51个部、委，平均每个部、委有副职领导11人，最多的冶金部有21名副部长。减少副职人数，也是为了提高工作效率。
记者：这次修宪，对国务院职权有什么新的规定?
王汉斌：新宪法规定的国务院职权更加强了。1954年宪法规定的国务院职权有17项，1975年宪法只规定了1条，1978年宪法规定了9项，这次18项。
新增加的很重要的一项规定，是国务院可以制定行政法规。过去只是规定国务院可以制定行政措施或者发布政令。1979年后，随着社会主义法制建设的发展，迫切要求把行政管理纳入法制化的轨道，而现代行政管理的多样化、复杂化，也要求强化它的职能，扩大它的权力。因此，新宪法规定国务院可以制定行政法规。在我国开始进入全面经济体制改革和对外开放的新形势下，有一系列新的问题需要及时作出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，立法条件还不成熟。这就产生了一个问题：经验不成熟的不能立法，实际工作又不能等。怎么办?彭真同志经过反复思考，研究了几个方案，最后提出一个办法，就是授权立法。1985年六届全国人大三次会议通过关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。这是从我国当时的实际情况出发加强社会主义法制建设的一项重要措施，也是全国人大根据宪法规定授予国务院的一项重要职权。
新宪法规定的国务院职权中还增加了一项新的规定，就是中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权要有具体的划分，以利于明确责任，提高工作效率。国务院可以通过制定行政法规等办法，对这种职权划分作出规定。这也是一件很重要的事，修改宪法时专门研究过这个问题。我们国家这么大，不解决中央和地方分权的问题，什么事都统到中央来，中央也管不好。毛主席说过，欧洲有那么多国家，开发得迟，比我们发展快，他们的经验值得我们研究。像瑞士就搞联邦制，州的权力很大。美国称合众国，为什么叫合众国?因为国家的联合是State，我们翻译成州，他们州的权力很大。孙中山先生是主张地方自治的，他的思想很了不起。分权最重要的是划分财权，哪些收入归中央，哪些归地方。后来制定的预算法，对中央和地方的预算收入作了划分。
还有一点，宪法修改草案中写了国务院领导和管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育等工作，对侨务工作没有用“领导和管理”，而是写了“保护华侨的正当的权利和利益”。我的一位老朋友长期在侨联工作，说什么也不同意，坚持要改为“领导和管理华侨事务”。我们研究认为，华侨事务有个涉外问题，比如东南亚一些国家就害怕我们利用华侨事务干预他们的事务，写上“领导和管理华侨事务”可能会引起一些误解，产生不必要的麻烦。我的那位朋友坚持1954年宪法中用的“管理华侨事务”的提法，一直不同意改。彭真同志亲自做工作，他说：宪法现在的写法谁也挑不了碴儿。第一，我们维护华侨的正当权利，国际上都是这么做的；第二，我们保护归侨和侨眷的合法权利，这是我们国内的事，他挑什么?华侨事务当然要管，做而不写，免得引起不必要的麻烦。
设立中央军事委员会
记者：1982年2月提交宪法修改委员会第二次会议讨论的宪法修改草案(讨论稿)规定，国家主席统帅全国的武装力量，后来又改为国家设立中央军事委员会领导全国武装力量，这是怎样考虑的?
王汉斌：1954年宪法规定国家主席统帅全国武装力量，担任国防委员会主席。1975年宪法和1978年宪法取消了国家主席职务，规定党中央主席统帅全国武装力量。这就发生一个问题：没有明确军队和国家的关系。这次修改宪法，要不要规定国家主席统帅全国武装力量呢?我们研究了许多国家宪法的有关规定。在英国，英王是虚设的，不兼军队统帅。美国就有所不同，总统就是总司令，法国也是这样。邓小平同志提出，国家主席和中央军委主席还是分开比较灵活，可以是国家主席兼任中央军委主席，也可以不兼任。
当时确定国家主席和中央军委主席由两位同志担任，不是由一个人兼任。那么，宪法条文怎么写?大家经过研究，在“国家机构”一章中增加一节，对中央军委作出规定。我们起草了条文草稿，经过彭真同志修改后报小平同志审阅。据王瑞林同志说，小平同志把稿子放在办公桌上，考虑了整整两天，到了第三天，他把有关同志找去，有彭真同志和杨尚昆同志。小平同志的意见，就写两条：一条是中央军委领导全国武装力量，军委实行主席负责制；另一条是规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责。宪法中这一节是小平同志亲自拟订的。
记者：这和你们报上去的条文草稿区别大吗?
王汉斌：我记得我们起草的条文更多一些，比如还提到中央军委的组织和职权另行规定。小平同志的语言很简洁，他改过的条文给军委的工作留下较大的空间，灵活性比较大。关于中央军委的名称，最初有一个方案是叫国家军事委员会。我专门找了尚昆同志，他说，最好还是和中共中央的军事委员会名称一致起来，也称中央军事委员会。宪法规定国家设立中央军事委员会领导全国武装力量，并规定军事委员会主席由全国人大选举，军事委员会其他组成人员由全国人大和全国人大常委会恨据中央军事委员会主席提名决症任命，军委主席向全国人大及其常委会负责，这就从法律上明确了军队是国家的军队。
起草宪法时，有的同志还提出，要写上“野战部队、地方部队和民兵三结合”。我们考虑，把这个形式固定下来可能会有问题，特别是地方军，战争年代地方军发挥了很大作用，和平时期地方军干什么?有公安武警部队嘛。所以，没有写上。现在看来，没有写上是对的。武警也不是地方军，是公安部队。
还有，中央军委主席要不要授衔?我们考虑，实行军衔制后，小平同志担任军委主席，他不要授衔，所以未写。后来又有些军队同志提出中央军委主席是最高统帅，他们找我，要加上这一条规定。我说，条文是小平同志起草的，他没有用“最高统帅”这样的话，用的是“领导全国武装力量”，是中央军事委员会领导全国武装力量，不是军委主席一个人领导全国武装力量。
记者：中央军委领导全国武装力量和党对军队的领导是什么关系?
王汉斌：我们的军队是党领导的军队，这是肯定的，不可动摇的。宪法规定全国人大选举、任命中央军委组成人员，中央军委主席对全国人大及其常委会负责，军委既是国家的军委，又是党的军委，实际上是一套人马两块牌子。所以，不会影响党对军队的领导，而且明确了军队同国 家的关系，用国家的中央军委名义进行工作对军队的工作是有好处的。起草条文时，军队有些同志就担心设立国家的中央军委以后会影响党对军队的领导，而且这个意见还比较多。为了解除这个担心，大家建议配合宪法修改由党中央专门发一个通知，说明为什么宪法规定要设立中央军委以及宪法规定国家设立中央军委不会影响党对军队的领导，杨尚昆同志表示同意。我问：“是否由军委代党中央起草这个通知?”尚昆同志说：不用了，就由你们起草吧。这个通知就由我起草了。
还有的同志一再提出，要专门写一条党对军队的领导。我们就这个问题请示了小平同志。小平同志说，不必再写了，“序言”中已写了党的领导，当然包括军队在内。所以没写。这可是大事，只有小平同志才能拍板。
前些年，在起草一些单行法律过程中，有人要求写上党的领导条文，我们根据宪法的精神没有写。实际上各个国家机构和各方面的工作都是在党的领导下进行的，都是依据党的基本路线进行的，不必——在法律中作规定，免得挂一漏万，反而引起不必要的误解。
记者：宪法中关于中央军委的规定是不是太简单了?规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责，包不包括报告工作?
王汉斌：这个问题，在五届全国人大五次会议上也有代表提出过。一般说，世界上各种类型的国家的宪法，对于军事制度规定得都很简单。以法国宪法为例，它只规定了两条，一条是总统为军队最高统帅，总统主持最高国防会议和国防委员会会议，至于具体如何主持，没有规定；还有一条是政府掌管武装力量。军队和它的职能有特殊性，一般不宜在宪法中规定得过于详细。彭真同志说：军委是领导军队的，打起仗来怎么搞，谁做统帅，还说不定。规定太细了，到时候不变吧，不适合情况；变吧，又有规定。打起仗来，不可能开全国人大会议，全国人大常委会也不能改变宪法。
还有代表提出中央军委要向全国人大常委会报告工作，对军委也可以质询。当时，我们专门研究过这个问题，认为不作这样的规定比较好。因为军事工作涉及国防机密，质询起来，可能会造成泄密，对国家不利。所以，宪法上没有写中央军委向人大报告工作和接受质询。那么，是不是中央军委的所有工作都不能向人大报告呢?我不这么看。六届全国人大期间，有人大常委提出中央军委向人大常委会报告工作，我向杨尚昆同志汇报了。尚昆同志认为可以考虑。这件事后来没有再提。
废除国家领导职务终身制
记者：这次修改宪法，规定国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，连续任职不得超过两届，废除了实际存在的国家领导职务终身制。您能谈谈起草这个条文的具体情况吗?
王汉斌：1980年2月召开的党的十一届五中全会讨论党章草案时，就提出废除领导干部职务终身制问题。小平同志在1980年8月所作的《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中，系统地讲了这个问题。他说：领导干部职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。这是一个失策。现在看来，小平同志强调废除领导干部职务终身制、领袖终身制，确实是解决过去政治体制弊端的一个重大问题。毛主席到了晚年连画圈都画不了，什么事都还要经过他决定，这正常吗?
大家认为，小平同志的意见非常重要，必须写进宪法。开始起草宪法草案时，写的是：国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长等可以连选连任，但连任不得超过三届。讨论时，许多同志建议改为两届。当时，秘书处研究认为，国务院总理、副总理连续任职不得超过三届，其他领导人连续任职改为不得超过两届。因为国家主席、人大常委会委员长当选时的年龄一般都较大一些，而国务院总理、副总理是国家最高行政领导人员，他们的年龄相对比较小，连任三届，可以积累经验，保持政策的连续性。这个方案提交宪法委员会第二次会议讨论时，不少同志都主张，国务院总理、副总理的任期应同国家主席、副主席和人大常委会委员长、副委员长一致起来。方毅同志说：国务院总理、副总理的任期也以不超过两届为好。废除终身制，这是从十年内乱的惨痛教训中得出的，连任三届就是半终身制。任期15年，人民不敢向他提意见，怕给小鞋穿。法国总统一届任期7年，可连任一届，与我们不一样，他们有反对党，天天找茬，很难连任三届。我们是执政党，任期越长越容易出问题。如果说要显示政绩，不能服人。要显示政绩，任职30年更好，干脆变为终身制算了。大家相信中国是有人才的，赞成到了年龄就退休。
根据宪法修改委员会第二次会议提出的意见，国家领导人的任期一律改为“不得超过两届”。这一规定具有深远的历史意义，对于健全国家领导体制，建设社会主义民主政治，发挥了重要的作用。当时，对中央军委主席、副主席没有作这样的规定，是因为考虑到军委可能会有些特殊情况，不作规定，可以有灵活的余地。
记者：当时还提出过部长、省长以及人大常委会委员的连续任职也不得超过两届，为什么没有作规定?
王汉斌：从实际情况看，部长、省长连续任职超过两届的极少，作这样的规定实际意义不大。更为重要的是，当时小平同志已经提出建立干部离退休制度，明确了部长、省长到65岁就退休，副部长、副省长到60岁就退休。所以，对他们可以不作规定。
宪法修改委员会讨论时，也有同志提出，对人大常委会委员的任期也应作规定。杨秀峰同志说，人大代表特别是人大常委会委员，不是荣誉职务。有的年纪很大了，甚至连会都不能开，该退休就退休，像现在这样不行。宪法对代表的年龄和人大常委会委员的任期不作规定，就同政治体制改革、提高工作效率和干部退休制度不相适应了。他讲的是有道理的，人大常委会委员也应逐步年轻化。对这个意见，当时作了研究，一是考虑到选举法规定，年满18周岁的公民除依法被剥夺政治权利的人外，都有选举权和被选举权，对代表的年龄没有限制；二是觉得外国宪法对议员的年龄、任期都未作规定，因此，我国也可以不作规定。(待续)
(责任编辑 刘荣刚)
记者：1954年宪法规定设国家主席，1975年宪法和1978年宪法取消了国家主席的职务。这次修改宪法是怎样决定恢复设国家主席职务的呢?
王汉斌：在发生林彪事件和“文化大革命”刚结束不久的大背景下，设不设国家主席是一个敏感的问题。因为当时认为设国家主席是林彪的反党纲领，所以修改宪法时，对设国家主席很有争议。秘书处在征求意见中，多数同志认为，可以参照1954年宪法的规定，设国家主席，这样不仅可以对外代表国家，便于国际交往，而且一些问题如改变1978年宪法规定的武装力量由党中央主席统帅、国务院总理由党中央提名等事项，也可以得到顺利解决。另一种意见，不赞成设国家主席，主张由全国人大常委会委员长行使国家主席的职权。
彭真同志在主持起草宪法修改草案时，就是否设国家主席问题向邓小平、胡耀邦同志并中央写了报告。报告说，1954年宪法规定的国家体制，比较适合我国的情况。现在主张设国家主席的人很多，也有主张不设的。主张设的理由是：(1)像我们这样的大国，对外需要有主席代表国家。(2)由国家主席统帅全国武装力量，可以在政权组织形式上直接体现军队属于人民，属于国家，有国家主席，解决了国家体制方面军队的统帅权问题。(3)总理由国家主席提名，避免了直接由党中央提名，也不必差额选举。(4)从新中国成立到1975年，我国一直是有国家主席的。主张不设主席的理由，主要是不赞成叠床架屋，又多一个头，还是由全国人大常委会作为集体元首。现在的草案大体是照抄1954年宪法的条文，待中央原则确定后，再仔细斟酌条文。小平同志1981年3月18日在谈到宪法修改时说，还是要恢复国家主席。我们是个大国，这样对国家有利。但当时也有中央领导同志不赞成设国家主席。
中央政治局在讨论彭真报告和宪法修改草案(讨论稿)时，确定还是设国家主席。小平同志说，我们这样大的一个国家，还是需要设国家主席。国家主席对外代表国家。但他提出国家主席的职权要规定得“虚”一点，不管具体事务，不作具体决定，不干涉政府的行政事务。根据这个精神，拟订了宪法修改草案。胡乔木同志在宪法修改委员会第二次会议上作说明时说：过去是在一种不正常的情况下，取消、剥夺了国家主席的权力，而且在修改宪法时又取消了国家主席职务。现在我国从各方面都恢复了正常。因此，从恢复国家多年的惯例着想，还是在修改宪法时恢复设国家主席比较适宜。这是表明国家的正常化、国家的稳定。国家主席有一些特别需要的地方。一种是对内，国家主席是国家的一个象征。对于国外，很多国家有国家元首，我们不设国家主席对外交往就不方便。但是，现在规定的国家主席跟1954年的规定有不同的地方，就是他是个象征性的职位，他不干涉政府工作，不承担行政责任，也不召集最高国务会议和国防委员会会议。
所以宪法规定，国家主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律，任免国务院组成人员，派遣和召回驻外全权代表等。这些都不是国家主席自行决定的。
记者：当时是不是有人提出，国家主席对通过的法律可以退回人大重新讨论决定?
王汉斌：有些国家的国家元首有权把议会通过的法律退回议会重新讨论决定。当时，我们也研究过要不要作这样的规定。根据小平同志的指示精神，最后没有作这样的规定。人大通过的决定和法律需要由国家主席颁布的，就由国家主席颁布施行，没有授权国家主席退回的权力。我记得，李先念同志当国家主席的时候，有一次他在西班牙访问，还打电话回来说，人大通过了，你就给我盖章吧。杨尚昆同志当国家主席时，图章就放在人大，交给全国人大常委会副委员长兼秘书长彭冲同志保管，让他代行盖章。他说，主席没有什么个人决定的事，都是全国人大和全国人大常委会决定的。全国人大或人大常委会通过的决定和法律，你就给我盖个章就行了。
还有一个问题：主席对外代表国家，他能不能代表国家签订条约呢?外交部起草的缔结条约程序法草案提出，国家主席可以签订条约。我找了一些宪法专家征求意见，他们都说不可以。国家主席的职权是宪法明确规定的，不能在单行法律里再增加主席的职权。当时，有人说刘少奇同志当国家主席时签订过中波领事条约，就这么一次。我说，这样的条约还要主席签吗?1950年《中苏友好同盟互助条约》是非常重要的，毛主席要周总理去签署，他自己不签，这是什么道理?
再补充一点：当时有的领导同志不赞成设国家主席，说要设国家主席的话，只能由小平同志担任，但小平同志不愿意担任，那就只好不设。小平同志说，那好办，我不当，还有别人可以担任。
国务院实行总理负责制
记者：这次修改宪法，对国务院的领导体制作了哪些改革?
王汉斌：修改后的宪法明确规定，国务院实行总理负责制，各部、委员会实行部长、主任负责制。这是宪法第一次作出这样的规定，是为了加强行政机构和提高行政工作效率所采取的一项重要措施。这样规定，也吸收了西方一些国家的经验。法国、德国的行政首脑都有最后的决定权，美国的总统更是如此。在讨论宪法修改草案时，大家对实行总理负责制意见比较一致，但对实行部长、主任负责制有一些意见，认为各部、委员会的重大问题应由党组决定，党组不同意就不能做。后来还是明确了部长、主任的地位，就是部长、主任对本部、委员会的工作负全责，有最后的决定权。
这样规定，是不是不要民主集中制，所有问题都由个人说了算?不是!国务院有全体会议和常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经过国务院常务会议或者全体会议讨论决定。国务院全体会议包括各部部长、各委员会主任，加上总理、副总理、国务委员，人数比较多，不便于讨论决定问题，所以需要有个常务会议。起草宪法时，研究国务院常务会议的组成，对那些“超级”部、委的部长、主任是否参加，意见不一致，最后确定就到秘书长为止。也就是说，由总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议，实际上是内阁的核心。它的人数比较少，便于讨论决定问题。这也是国家机构运作的一项重要措施。
国务院实行行政首长负责制，相应的省、市、县、乡(镇)也都是行政首长负责制，有很重要的意义和作用。彭真同志在关于宪法修改草案的报告中指出，我们的国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关迅速有效的执行，人民的意志才能得以实现。所以，人大实行集体负责制，行政机关实行首长负责制，两者对于国家机构的合 理、高效运转都是必要的。
此外，修改宪法时，为了避免副总理职数过多，曾考虑规定“副总理二至四人”，后来鉴于其他领导机关都未规定副职人数，这个规定就删去了。自1982年修宪以来，实有副总理人数最多时6人，最少时3人，比过去大大减少了。国务院组织法规定，各部、委设副职二至四人。1982年以前，国务院51个部、委，平均每个部、委有副职领导11人，最多的冶金部有21名副部长。减少副职人数，也是为了提高工作效率。
记者：这次修宪，对国务院职权有什么新的规定?
王汉斌：新宪法规定的国务院职权更加强了。1954年宪法规定的国务院职权有17项，1975年宪法只规定了1条，1978年宪法规定了9项，这次18项。
新增加的很重要的一项规定，是国务院可以制定行政法规。过去只是规定国务院可以制定行政措施或者发布政令。1979年后，随着社会主义法制建设的发展，迫切要求把行政管理纳入法制化的轨道，而现代行政管理的多样化、复杂化，也要求强化它的职能，扩大它的权力。因此，新宪法规定国务院可以制定行政法规。在我国开始进入全面经济体制改革和对外开放的新形势下，有一系列新的问题需要及时作出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，立法条件还不成熟。这就产生了一个问题：经验不成熟的不能立法，实际工作又不能等。怎么办?彭真同志经过反复思考，研究了几个方案，最后提出一个办法，就是授权立法。1985年六届全国人大三次会议通过关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。这是从我国当时的实际情况出发加强社会主义法制建设的一项重要措施，也是全国人大根据宪法规定授予国务院的一项重要职权。
新宪法规定的国务院职权中还增加了一项新的规定，就是中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权要有具体的划分，以利于明确责任，提高工作效率。国务院可以通过制定行政法规等办法，对这种职权划分作出规定。这也是一件很重要的事，修改宪法时专门研究过这个问题。我们国家这么大，不解决中央和地方分权的问题，什么事都统到中央来，中央也管不好。毛主席说过，欧洲有那么多国家，开发得迟，比我们发展快，他们的经验值得我们研究。像瑞士就搞联邦制，州的权力很大。美国称合众国，为什么叫合众国?因为国家的联合是State，我们翻译成州，他们州的权力很大。孙中山先生是主张地方自治的，他的思想很了不起。分权最重要的是划分财权，哪些收入归中央，哪些归地方。后来制定的预算法，对中央和地方的预算收入作了划分。
还有一点，宪法修改草案中写了国务院领导和管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育等工作，对侨务工作没有用“领导和管理”，而是写了“保护华侨的正当的权利和利益”。我的一位老朋友长期在侨联工作，说什么也不同意，坚持要改为“领导和管理华侨事务”。我们研究认为，华侨事务有个涉外问题，比如东南亚一些国家就害怕我们利用华侨事务干预他们的事务，写上“领导和管理华侨事务”可能会引起一些误解，产生不必要的麻烦。我的那位朋友坚持1954年宪法中用的“管理华侨事务”的提法，一直不同意改。彭真同志亲自做工作，他说：宪法现在的写法谁也挑不了碴儿。第一，我们维护华侨的正当权利，国际上都是这么做的；第二，我们保护归侨和侨眷的合法权利，这是我们国内的事，他挑什么?华侨事务当然要管，做而不写，免得引起不必要的麻烦。
设立中央军事委员会
记者：1982年2月提交宪法修改委员会第二次会议讨论的宪法修改草案(讨论稿)规定，国家主席统帅全国的武装力量，后来又改为国家设立中央军事委员会领导全国武装力量，这是怎样考虑的?
王汉斌：1954年宪法规定国家主席统帅全国武装力量，担任国防委员会主席。1975年宪法和1978年宪法取消了国家主席职务，规定党中央主席统帅全国武装力量。这就发生一个问题：没有明确军队和国家的关系。这次修改宪法，要不要规定国家主席统帅全国武装力量呢?我们研究了许多国家宪法的有关规定。在英国，英王是虚设的，不兼军队统帅。美国就有所不同，总统就是总司令，法国也是这样。邓小平同志提出，国家主席和中央军委主席还是分开比较灵活，可以是国家主席兼任中央军委主席，也可以不兼任。
当时确定国家主席和中央军委主席由两位同志担任，不是由一个人兼任。那么，宪法条文怎么写?大家经过研究，在“国家机构”一章中增加一节，对中央军委作出规定。我们起草了条文草稿，经过彭真同志修改后报小平同志审阅。据王瑞林同志说，小平同志把稿子放在办公桌上，考虑了整整两天，到了第三天，他把有关同志找去，有彭真同志和杨尚昆同志。小平同志的意见，就写两条：一条是中央军委领导全国武装力量，军委实行主席负责制；另一条是规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责。宪法中这一节是小平同志亲自拟订的。
记者：这和你们报上去的条文草稿区别大吗?
王汉斌：我记得我们起草的条文更多一些，比如还提到中央军委的组织和职权另行规定。小平同志的语言很简洁，他改过的条文给军委的工作留下较大的空间，灵活性比较大。关于中央军委的名称，最初有一个方案是叫国家军事委员会。我专门找了尚昆同志，他说，最好还是和中共中央的军事委员会名称一致起来，也称中央军事委员会。宪法规定国家设立中央军事委员会领导全国武装力量，并规定军事委员会主席由全国人大选举，军事委员会其他组成人员由全国人大和全国人大常委会恨据中央军事委员会主席提名决症任命，军委主席向全国人大及其常委会负责，这就从法律上明确了军队是国家的军队。
起草宪法时，有的同志还提出，要写上“野战部队、地方部队和民兵三结合”。我们考虑，把这个形式固定下来可能会有问题，特别是地方军，战争年代地方军发挥了很大作用，和平时期地方军干什么?有公安武警部队嘛。所以，没有写上。现在看来，没有写上是对的。武警也不是地方军，是公安部队。
还有，中央军委主席要不要授衔?我们考虑，实行军衔制后，小平同志担任军委主席，他不要授衔，所以未写。后来又有些军队同志提出中央军委主席是最高统帅，他们找我，要加上这一条规定。我说，条文是小平同志起草的，他没有用“最高统帅”这样的话，用的是“领导全国武装力量”，是中央军事委员会领导全国武装力量，不是军委主席一个人领导全国武装力量。
记者：中央军委领导全国武装力量和党对军队的领导是什么关系?
王汉斌：我们的军队是党领导的军队，这是肯定的，不可动摇的。宪法规定全国人大选举、任命中央军委组成人员，中央军委主席对全国人大及其常委会负责，军委既是国家的军委，又是党的军委，实际上是一套人马两块牌子。所以，不会影响党对军队的领导，而且明确了军队同国 家的关系，用国家的中央军委名义进行工作对军队的工作是有好处的。起草条文时，军队有些同志就担心设立国家的中央军委以后会影响党对军队的领导，而且这个意见还比较多。为了解除这个担心，大家建议配合宪法修改由党中央专门发一个通知，说明为什么宪法规定要设立中央军委以及宪法规定国家设立中央军委不会影响党对军队的领导，杨尚昆同志表示同意。我问：“是否由军委代党中央起草这个通知?”尚昆同志说：不用了，就由你们起草吧。这个通知就由我起草了。
还有的同志一再提出，要专门写一条党对军队的领导。我们就这个问题请示了小平同志。小平同志说，不必再写了，“序言”中已写了党的领导，当然包括军队在内。所以没写。这可是大事，只有小平同志才能拍板。
前些年，在起草一些单行法律过程中，有人要求写上党的领导条文，我们根据宪法的精神没有写。实际上各个国家机构和各方面的工作都是在党的领导下进行的，都是依据党的基本路线进行的，不必——在法律中作规定，免得挂一漏万，反而引起不必要的误解。
记者：宪法中关于中央军委的规定是不是太简单了?规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责，包不包括报告工作?
王汉斌：这个问题，在五届全国人大五次会议上也有代表提出过。一般说，世界上各种类型的国家的宪法，对于军事制度规定得都很简单。以法国宪法为例，它只规定了两条，一条是总统为军队最高统帅，总统主持最高国防会议和国防委员会会议，至于具体如何主持，没有规定；还有一条是政府掌管武装力量。军队和它的职能有特殊性，一般不宜在宪法中规定得过于详细。彭真同志说：军委是领导军队的，打起仗来怎么搞，谁做统帅，还说不定。规定太细了，到时候不变吧，不适合情况；变吧，又有规定。打起仗来，不可能开全国人大会议，全国人大常委会也不能改变宪法。
还有代表提出中央军委要向全国人大常委会报告工作，对军委也可以质询。当时，我们专门研究过这个问题，认为不作这样的规定比较好。因为军事工作涉及国防机密，质询起来，可能会造成泄密，对国家不利。所以，宪法上没有写中央军委向人大报告工作和接受质询。那么，是不是中央军委的所有工作都不能向人大报告呢?我不这么看。六届全国人大期间，有人大常委提出中央军委向人大常委会报告工作，我向杨尚昆同志汇报了。尚昆同志认为可以考虑。这件事后来没有再提。
废除国家领导职务终身制
记者：这次修改宪法，规定国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，连续任职不得超过两届，废除了实际存在的国家领导职务终身制。您能谈谈起草这个条文的具体情况吗?
王汉斌：1980年2月召开的党的十一届五中全会讨论党章草案时，就提出废除领导干部职务终身制问题。小平同志在1980年8月所作的《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中，系统地讲了这个问题。他说：领导干部职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。这是一个失策。现在看来，小平同志强调废除领导干部职务终身制、领袖终身制，确实是解决过去政治体制弊端的一个重大问题。毛主席到了晚年连画圈都画不了，什么事都还要经过他决定，这正常吗?
大家认为，小平同志的意见非常重要，必须写进宪法。开始起草宪法草案时，写的是：国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长等可以连选连任，但连任不得超过三届。讨论时，许多同志建议改为两届。当时，秘书处研究认为，国务院总理、副总理连续任职不得超过三届，其他领导人连续任职改为不得超过两届。因为国家主席、人大常委会委员长当选时的年龄一般都较大一些，而国务院总理、副总理是国家最高行政领导人员，他们的年龄相对比较小，连任三届，可以积累经验，保持政策的连续性。这个方案提交宪法委员会第二次会议讨论时，不少同志都主张，国务院总理、副总理的任期应同国家主席、副主席和人大常委会委员长、副委员长一致起来。方毅同志说：国务院总理、副总理的任期也以不超过两届为好。废除终身制，这是从十年内乱的惨痛教训中得出的，连任三届就是半终身制。任期15年，人民不敢向他提意见，怕给小鞋穿。法国总统一届任期7年，可连任一届，与我们不一样，他们有反对党，天天找茬，很难连任三届。我们是执政党，任期越长越容易出问题。如果说要显示政绩，不能服人。要显示政绩，任职30年更好，干脆变为终身制算了。大家相信中国是有人才的，赞成到了年龄就退休。
根据宪法修改委员会第二次会议提出的意见，国家领导人的任期一律改为“不得超过两届”。这一规定具有深远的历史意义，对于健全国家领导体制，建设社会主义民主政治，发挥了重要的作用。当时，对中央军委主席、副主席没有作这样的规定，是因为考虑到军委可能会有些特殊情况，不作规定，可以有灵活的余地。
记者：当时还提出过部长、省长以及人大常委会委员的连续任职也不得超过两届，为什么没有作规定?
王汉斌：从实际情况看，部长、省长连续任职超过两届的极少，作这样的规定实际意义不大。更为重要的是，当时小平同志已经提出建立干部离退休制度，明确了部长、省长到65岁就退休，副部长、副省长到60岁就退休。所以，对他们可以不作规定。
宪法修改委员会讨论时，也有同志提出，对人大常委会委员的任期也应作规定。杨秀峰同志说，人大代表特别是人大常委会委员，不是荣誉职务。有的年纪很大了，甚至连会都不能开，该退休就退休，像现在这样不行。宪法对代表的年龄和人大常委会委员的任期不作规定，就同政治体制改革、提高工作效率和干部退休制度不相适应了。他讲的是有道理的，人大常委会委员也应逐步年轻化。对这个意见，当时作了研究，一是考虑到选举法规定，年满18周岁的公民除依法被剥夺政治权利的人外，都有选举权和被选举权，对代表的年龄没有限制；二是觉得外国宪法对议员的年龄、任期都未作规定，因此，我国也可以不作规定。(待续)
(责任编辑 刘荣刚)