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[摘要]市政固体废弃物处理是中国实现循环经济必须面对的一个大问题，除了市政固体废弃物处理方式等技术层面的问题，资金来源也是一道的棘手的难题。文章以英国市政固体废弃物处理设施融资的一种新方法，即私人计划融资方法为分析与研究对象，从政策走向和银行高储蓄两方面分析了在我国市政固体废弃物处理方面实施私人融资计划的可行性．并从制度、政策、法律、管理监督以及科学研究等5个层面给出了在我国市政固体废弃物处理领域实施私人融资计划的意见和建议。
[关键词]
市政废弃物；处理设施；融资；风险
[中图分类号]F205
(文献标识码]A
[文章编号]1008－2689(2011)03－0099－06
一、问题的提出
世界银行在《中国固体废弃物管理：问题和建议》的报告中指出，中国所面临的固体废弃物数量的增长如此之快是任何一个国家没有经历过的。2004年，中国仅城市地区就产生了大约1.9亿吨固体废弃物。到2030年，预计这一数字将增长到至少4.8亿吨。来自AMEC地球与环境国际公司对我国超过75万人口城市进行的市政固体废弃物预测的资料也显示未来20年市政固体废弃物呈显著上升的趋势(见表1)。
上个世纪90年代以前，由于市政固体废弃物以填埋形式为主进行处理，市政固体废弃物处理设施建设的资金需求还没有完全体现出来，市政固体废弃物处理设施的建设投资只是单一依靠政府预算内投资。自上世纪90年代末起，源于经济的快速发展和城市规模的急速扩张，越来越多的市政固体废弃物对环境的危害日益显著，城市生活垃圾处理设施建设作为第9个5年计划期间的重要投资领域得到了各级财政的重视。此后，尽管我国在市政固体废弃物处理方面迈出了巨大的步伐，但仍无法满足对废弃物处理覆盖面不断增长的需求、对垃圾安全处理系统的环境要求以及在处理运营方面对成本效益的合理化要求。来自世界银行的数据显示(见表2)，不包括投资成本，660个城市仅在市政固体废弃物处置方面的总运行费用就会从2010年的35312,560百万元上升到2020年的50,179106,853百万元。
为满足建设资金需求，1998年我国向市政固体废弃物处理等城市基础设施建设发放国债，之后几年，国债成了市政固体废弃物处理设施建设的重要资金来源之一，积极地推动了城市环境基础设施的建设，但也随之出现了国债资金投资与使用效率低的问题。
2002年12月27日，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。目前，在我国已陆续出现以委托运营、BOT(建设-运营-转移)、BOO(建设-拥有-运营)等方式投资建设和运营的市政固体废弃物处理项目。即便如此，市政固体废弃物处理设施的建设的速度和规模远不能满足日益增长的市政固体废弃物的处理需求。世界银行的报告显示，到2020年，中国城市的固体废弃物项目每年将至少需要2300亿元。而与此相对应的却是市政固体废弃物处理所需巨大的资金缺口问题，这些资金从何而来将对各级政府是一项极大的挑战。如何借鉴发达国家的先进经验，探索适合我国国情的市政固体废弃物处理项目的融资之路，对促进我国城市的可持续健康发展具有重要的现实意义。1992年起源于英国的私人融资计划模式(Private Finance Initiative)近几年在许多国家的市政固体废弃物处理领域有了日渐成熟与广泛的应用，我国应研究借鉴其融资方法，推动市政固体废弃物处理项目更好更快地发展，使得私人企业与市政固体废弃物处理在融资项目中实现“双赢”的局面。
二、英国PFI融资模式以及在市政
固体废弃物处理设施建设的应用
与欧洲其他国家不同，在市政固体废弃物处理设施建设的融资方面，英国探索建立并实行了一种新的公私合营(Public-Private Partnerships)模式，即私人融资计划模式。私人融资计划是指在没有直接向公众索取资金的情况下，提供的为资本投资项目提供资金的一种方法。即私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等方面的优势主动参与基础设施项目的开发建设与经营，以从政府方或接受服务方收取费用的方式来回收成本并获取收益。具体形式是先由政府招标，符合要求的私人财团竞标。中选的企业主要负责基础设施的建设，政府负责运营。建好后，政府主要通过收取服务费来向企业偿还先期投入的资本。这种合作形式有利于专业分工细化和将建造基础设施融资所产生的风险全部转移给私有企业——因为政府不会出面公开向社会融资，而是由企业自己自行融资。私人融资计划内容通常包含政府与私人财团签署合约，并按照合约的要求设计，建造，甚至有时候营运新的项目。合约期通常为30年左右，合约期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府…。
(一)英国私人融资计划的融资方式
目前，在私人融资计划模式下的融资渠道大致来源于三方面，即商业银行贷款、承包企业发行债券和所有者权益投资。根据来源情况，可以分别称其为银行融资、债券融资和所有者权益融资。
1．银行融资
银行融资是指由商业银行提供贷款的融资方式。在私人融资计划模式下，银行贷款称为优先债务，它是只有在建筑过程中有资金使用需求时才能动用，并且在合同期中优先偿还，优先于其他融通的资金。这种融资方式的风险率最低，所以回报率也最低。如果在偿还贷款期间，风险形成，银行可以优先于合同而要求贷款的安全性，甚至如果企业不能还款，银行可以强制获得企业和政府签订的合同。优先债务具有灵活性，区别于很多其他形式的资金，它可以重新调整结构，还可以提前还款。
2．债券融资
债券融资是指运用私人融资计划模式，由企业发行债券。该债券被资本市场的投资者(如退休基金和保险公司)购买。在公开发行时，为规避风险，债券必须有至少一家评级公司评估。不像银行贷款可以在整个建筑工程期间按需提取，通过债券融资的资金在第一天会被融资方全部提取并存放于一个特殊的账户中．然后按照建筑工程的需要和其他需求(如发放债券利息)提取资金，一般地，本金和利息都是在债券期限内按照半年期发放。
3．所有者权益融资
所有者私人融资计划交易都会包含所有者权益。总体来说有两种权益最普遍，即企业内部权益投资和企业外部权益投资。所有者权益投资方式是风险最高的投资。目前常见的有以下两种权益投资方式：
a．普通股
这种权益投资方式成本最高，因为持股股东几乎是“先进后出”(即普通股股东先行购买股票却最后分得利润，并且当项目破产时，最后清偿的是普通股股东)。
b．次级债
这种权益投资形式有利于项目节税，这种投资形式的风险性最高，因此报酬率往往也最高。通常来说， 私人融资计划项目的所有者权益项目，绝大多数都是次级债，投资者一般是按照一个按比例的权益和次级债的投资组合来获利。
(二)英国私人融资计划在市政固体废弃物处理设施建设的案例介绍
目前，英国大多数的市政废弃物处理设施都为专业的废弃物管理公司所有。自1997年起，至少有21个地方当局成功获得了私人融资计划的贷款。各级政府常常借由私人融资计划来鼓励长期的城市废弃物管理合同。比如欧洲最大的废物循环利用的合同——将废物利用来发电的价值38亿英镑的合同(Greater Manchester Waste PFI deal completed with Treasury cash)，就是在英国国库介入提供资金后通过融资和贷款两种形式顺利签署的。这份合同中的资金有20亿英镑来自英国财政部门的基础建设融资资金、5.295亿英镑是来自社会公众、1.20亿英镑来自政府贷款、1亿英镑来自欧洲投资银行(European Investment Bank)、1.245亿英镑来自私人融资计划补助(PFI credit)，同时当地政府(client Greater Manchester Waste Disposal Authority)提供0.68亿英镑的投资和0.35亿英镑的贷款、私有银行提供2.45亿英镑的贷款。总资产中，有0.9亿英镑是所有者权益。目前该项目正在建设之中，预计由废物循环承包商和基础建设责任人共同组成的合资企业将会在未来的25年内为曼切斯特的市政废弃物废物循环利用做出较大的贡献。
三、我国市政固体废弃物处理设施进行
私人融资计划模式融资可行性分析
(一)从政策走向层面看
在废弃物综合治理领域，我国现有的政策已逐步消除了民间资本进入的障碍。从2001年开始，随着加入世界贸易组织，我国基础设施投融资体制改革逐步走向深入，市场化进程的步伐开始加快。2001年我国原国家计划委员会出台了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与经营性的城市基础设施和公益事业项目建设。2002年国务院出台了《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽包括城市公用事业在内的市场准入。2002年9月国家发展改革委员会、建设部和国家环保总局发布《关于推进城市污水处理、垃圾处理产业发展的意见》，发出了吸引私营和国外投资进入城市污水和垃圾处理行业的重要信号。2005年2月国务院在《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中又提出允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域以及社会事业领域，指出“支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。”2009年6月国务院常务会议强调“重视引导和扩大民间投资，破除垄断和限制”。因此，从政策走向来看，国家一直在引导更多的民间资本走人市政废弃物处理等市政公用事业和基础设施建设领域。
(二)从资金供给方面看
由于我国的资本市场发展还很不完善，投资渠道狭窄，闲置资本投资增值的机会较少，大量的民间闲置资金未能得到有效的利用，导致大部分闲置资金以储蓄方式潜伏。中国人民银行发布的《2009年末中国金融市场发展报告》和《2010年中国金融市场发展报告》显示，2009年末，金融机构人民币各项存款余额为59.77万亿元，同比增长28.21％，全年人民币各项存款增加13.13万亿元。其中，居民户存款增加4.28万亿元，非金融性公司存款增加8.08万亿元，财政存款增加4368亿元。非金融性公司存款中，企业存款增加6.56万亿元。
储蓄率相当于国内生产总值的49％，占2009年全球储蓄的28％。2010年年末，金融机构人民币各项存款继续增长，金融机构人民币各项存款余额为71.82万亿元，同比增长20.2％。全年人民币存款增加12.05万亿元。其中，住户存款增加4.37万亿元，非金融企业存款增加5.31万亿元，财政存款增加3045亿元。其中企业定活期存款和储蓄存款占全部存款比例高达79％。图1是自世界银行的从1999-2008年中国、美国和英国毛储蓄率占国内生产总值的百分比的对比图，该图不仅显示了近十年来美国毛储蓄率稳中有降、英国毛储蓄率基本持平、中国毛储蓄率不断上升的趋势，而且显示了中国与美国和英国之间毛储蓄率的显著差异。说明我国闲散资本供给存在着巨大的空间，亟需新的投资渠道。
产生于英国的私人融资计划这种利用民间资本参与市政基础设施建设的模式不仅能够有效改变我国政府财政资金不足、国债负担过重、市政固体废弃物处理设施不足、建设资金匮乏这一现状，而且有助于将大量处于闲置状态的民间资金用于解决公共项目的融资问题，加速资本的流动和周转，促进城市固体废弃物处理设施的建设，进而促进民营经济以及国民经济的发展。
四、英国私人融资计划模式在我国
市政固体废弃物处理领域
推广的思考与建议
私人融资计划实施的涉及范围很广，从英国的经验来看，在我国市政固体废弃物处理领域推行私人融资计划必须进行专业的管理。目前，由于我国无论是在政府的机构的设置还是政策、法律法规以及监督体系的建设方面，均处于空白状态，在这一领域私营部门的商业参与规则和成本核算方法不明确，私营部门在市政固体废弃物服务领域的参与的目标受到阻碍。
研究与借鉴英国等发达国家的经验来构建我国私人融资计划在市政固体废弃物处理基础设施实施的相关体系，可以少走弯路，提高融资与建设的效率。在以下层面上提出建议：
(一)制度层面
政府是制度创新的主导者，政府在实施融资的过程中，应积极推动市政固体废弃物处理基础领域的制度创新和制度体系的建设，打破这一领域的制度障碍。英国的私人融资计划是制度创新的产物，在我国，成功地实施这项计划必须在制度上平衡政府和市场的关系，从而界定政府的职能范围和基本职责，平衡公共服务和效率的关系，尽可能以较低的财政支出成本获得高水平的废弃物处理效果，寻求更好的经济效益、社会效益和环境效益。
(二)政策层面
目前，在城市环境基础设施建设方面进行市场化改革是大势所趋，国家必须为市场化的发展建立良好的政策，在私人融资计划的实施过程中，政府是融资项目的最终所有者，承担着确立项目的任务以及颁布支持项目的政策，通过招标选择项目发起人，批准成立、签订项目协议，对项目宏观管理。2002年2月7日，国家计委正式公布了《促进和引导民间投资的若 干意见》，其中规定，今后除了国家特殊规定以外，凡是外商进人的领域，民间投资者均可进人。可是就目前来说，市政基础设施领域对内开放还缺乏专门的政策法规。
在城市固体废弃物处理这一垄断性较强的行业，政府应提出相应的政策，提高价格管制效率，维护市场秩序，创造平等的竞争环境。在引导民间资本投资的过程中，政府应积极为民营企业提供各种担保，为民营企业的融资在政策上给予扶持。比如制定清晰的行业政策，通过税收、财政政策等引导有资质、有能力的企业作为实施主体以私人融资计划模式投资于市政固体废弃物等领域基础设施的建设，促进循环经济的快速发展。通过政策优惠、财政补贴或税费减免等方式给予私人融资计划投资人以经济回报，提高私人融资的积极性。同时，地方政府还应根据实际情况提供相应的政策保护和有效的激励措施，为政府与私人企业合作提供指导。
(三)法律层面
发达国家的政府投融资改革都是通过立法手段来保证改革的顺利实施，其地方政府投融资机构之所以能够有序、规范地发展，与他们拥有较为完善的法律体系有极大的关系。产生于1992年的英国私人融资模式的迅速发展，得益于1997年该国通过的两条非常重要的法律，在这两条法律中，英国承认私人投资于公共服务领域的合法性和经济合理性。
目前，我国在市政固体废弃物处理行业还没有一个明确的或全面的法律框架，现有的法律和法规大多是由单独的主管部门发布的，没有考虑其它部门的情况，从不同角度理解起来会出现法律法规的不一致的问题。同时，我国在地方政府投融资平台建设上不仅缺少规范和实施细则，而且没有完善的相关法律法规，地方政府投融资平台的发展既无约束机制，也无激励机制，极易出现债务风险。因此，在我国实施私人融资计划，必须要创造一个良好的法律制度环境，形成一个相对规范的有组织的市场。英国地方政府投融资改革过程中的法律制度建设经验值得我们认真总结和思考。
(四)管理和监督层面
英国政府对私人融资计划实施中央集权化管理与地方和行业监督并行的管理模式。经过20余年的实践，英国政府探索出围绕政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范私人融资计划的管理和控制，构建了一个公开、透明、高效的政府管理体系。其项目融资管理的大致流程为：财政部负责制定政策和批准纲领，经项目审查小组同意提供用于政府支付的项目资金，中央政府掌控融资的最终控制权。公私合营公司(Pubhe Private Partnership ProgrammeLtd)以及合伙经营机关，协助财政部辅助地方政府推动融资项目的执行。
为保证融资的可控制性，我国可以参考借鉴英国管理体系的架构，根据融资额度的大小，采取中央政府、省、市三级政府或者省、市两级政府协同管理的模式，建立专门的监管机构，对提供城市固体废弃物处理事务的承包商、特许经营者以及获得许可的经营者在建设和运营方面进行全过程的监管。
(五)科学研究层面
所有的项目融资都是有风险的，由于私人资本具有追求高回报的特性，所以其风险也相应较大。因此，在融资之前，一定要对各种风险因素给予充分考虑，进行科学的论证，做出可行性报告。私人融资计划的实施是一个复杂的系统工程，涉及很多部门，如各级政府、行业组织、银行、保险公司、设计、建设和运营公司等等，必须全方位地考虑融资的系统性和科学性。
应该注意的是，英国的市政固体废弃物处理项目也不是完全以私营化方式实施的，对于具体的项目，需要先作一个系统客观的论证，只有通过论证，才能使用私人融资计划方式融资、建设及运营。
同时，英国政府经过长期的探索，已经发布专供私人融资计划使用的合同指南，即《PFI合同规范化》第4版，对项目合同管理做出了详尽的规定，增加了私人融资计划操作的科学性和规范性。
相对而言，我国现行的政策法规不仅在项目评估方面缺乏精细的规定，而且在操作层面也缺乏科学的定量论证方法和程序，没有任何标准为项目的选择提供科学的依据。评估体系和对项目融资适用融资类型界定的缺失会增大今后我国实施私人融资计划的不确定性。因此，针对私人融资计划的具体细节，应加大研究力度，科学地制定适合我国国情的各种量化评估标准以及融资合同等，提高融资的科学性。
五、结语
我国正处于城市化建设的飞速发展时期，构建适合地方经济特点的融资体制是地方经济健康、可持续发展的先决条件。由于长期实行统收统支计划的经济体制，地方融资发展的经验十分匮乏。因为发达国家强大的财政实力、发达的资本市场、健全的法律制度短时间内在我国是很难实现，所以发达国家在市政固体废弃物处理方面的融资经验在我国不能简单地舶来，必须立足国情不断研究、探索与创新，建立适合自己的融资模式。
目前，在废弃物处理领域，很多国家诸如美国、澳大利亚、加拿大、法国、印度、挪威、新加坡、日本等国在继英国之后，都有用私人融资计划模式融资并运营的案例。我们应对其具体的案例进行研究，探讨私人融资计划模式在我国市政固体废弃物处理领域如何实现，拓宽我国市政固体废弃物处理领域的融资渠道。
[参考文献]
[1] http：／／www．dh．gov．uk／en／Aboums／Procurementandproposals／
Publicprivatepartnership／Privatefinanceinitiative／index．htm．
[2]世界银行驻中国代表处，《中国固体废弃物管理：问题和
建议》，http：／／www．worldbank.org.cn／Chinese／．
[3] Rosenau，P．V．Public-Private Policy Partnerships[M]．
Cambridge，Mass：MITPress，2000：1-33，76-107．
[4]张钡，李慧明，王斌，基于循环经济理念的城市废弃物信
息化管理研究[J]．城市发展研究[J]，2009,(9)．
责任编辑 成文
[关键词]
市政废弃物；处理设施；融资；风险
[中图分类号]F205
(文献标识码]A
[文章编号]1008－2689(2011)03－0099－06
一、问题的提出
世界银行在《中国固体废弃物管理：问题和建议》的报告中指出，中国所面临的固体废弃物数量的增长如此之快是任何一个国家没有经历过的。2004年，中国仅城市地区就产生了大约1.9亿吨固体废弃物。到2030年，预计这一数字将增长到至少4.8亿吨。来自AMEC地球与环境国际公司对我国超过75万人口城市进行的市政固体废弃物预测的资料也显示未来20年市政固体废弃物呈显著上升的趋势(见表1)。
上个世纪90年代以前，由于市政固体废弃物以填埋形式为主进行处理，市政固体废弃物处理设施建设的资金需求还没有完全体现出来，市政固体废弃物处理设施的建设投资只是单一依靠政府预算内投资。自上世纪90年代末起，源于经济的快速发展和城市规模的急速扩张，越来越多的市政固体废弃物对环境的危害日益显著，城市生活垃圾处理设施建设作为第9个5年计划期间的重要投资领域得到了各级财政的重视。此后，尽管我国在市政固体废弃物处理方面迈出了巨大的步伐，但仍无法满足对废弃物处理覆盖面不断增长的需求、对垃圾安全处理系统的环境要求以及在处理运营方面对成本效益的合理化要求。来自世界银行的数据显示(见表2)，不包括投资成本，660个城市仅在市政固体废弃物处置方面的总运行费用就会从2010年的35312,560百万元上升到2020年的50,179106,853百万元。
为满足建设资金需求，1998年我国向市政固体废弃物处理等城市基础设施建设发放国债，之后几年，国债成了市政固体废弃物处理设施建设的重要资金来源之一，积极地推动了城市环境基础设施的建设，但也随之出现了国债资金投资与使用效率低的问题。
2002年12月27日，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。目前，在我国已陆续出现以委托运营、BOT(建设-运营-转移)、BOO(建设-拥有-运营)等方式投资建设和运营的市政固体废弃物处理项目。即便如此，市政固体废弃物处理设施的建设的速度和规模远不能满足日益增长的市政固体废弃物的处理需求。世界银行的报告显示，到2020年，中国城市的固体废弃物项目每年将至少需要2300亿元。而与此相对应的却是市政固体废弃物处理所需巨大的资金缺口问题，这些资金从何而来将对各级政府是一项极大的挑战。如何借鉴发达国家的先进经验，探索适合我国国情的市政固体废弃物处理项目的融资之路，对促进我国城市的可持续健康发展具有重要的现实意义。1992年起源于英国的私人融资计划模式(Private Finance Initiative)近几年在许多国家的市政固体废弃物处理领域有了日渐成熟与广泛的应用，我国应研究借鉴其融资方法，推动市政固体废弃物处理项目更好更快地发展，使得私人企业与市政固体废弃物处理在融资项目中实现“双赢”的局面。
二、英国PFI融资模式以及在市政
固体废弃物处理设施建设的应用
与欧洲其他国家不同，在市政固体废弃物处理设施建设的融资方面，英国探索建立并实行了一种新的公私合营(Public-Private Partnerships)模式，即私人融资计划模式。私人融资计划是指在没有直接向公众索取资金的情况下，提供的为资本投资项目提供资金的一种方法。即私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等方面的优势主动参与基础设施项目的开发建设与经营，以从政府方或接受服务方收取费用的方式来回收成本并获取收益。具体形式是先由政府招标，符合要求的私人财团竞标。中选的企业主要负责基础设施的建设，政府负责运营。建好后，政府主要通过收取服务费来向企业偿还先期投入的资本。这种合作形式有利于专业分工细化和将建造基础设施融资所产生的风险全部转移给私有企业——因为政府不会出面公开向社会融资，而是由企业自己自行融资。私人融资计划内容通常包含政府与私人财团签署合约，并按照合约的要求设计，建造，甚至有时候营运新的项目。合约期通常为30年左右，合约期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府…。
(一)英国私人融资计划的融资方式
目前，在私人融资计划模式下的融资渠道大致来源于三方面，即商业银行贷款、承包企业发行债券和所有者权益投资。根据来源情况，可以分别称其为银行融资、债券融资和所有者权益融资。
1．银行融资
银行融资是指由商业银行提供贷款的融资方式。在私人融资计划模式下，银行贷款称为优先债务，它是只有在建筑过程中有资金使用需求时才能动用，并且在合同期中优先偿还，优先于其他融通的资金。这种融资方式的风险率最低，所以回报率也最低。如果在偿还贷款期间，风险形成，银行可以优先于合同而要求贷款的安全性，甚至如果企业不能还款，银行可以强制获得企业和政府签订的合同。优先债务具有灵活性，区别于很多其他形式的资金，它可以重新调整结构，还可以提前还款。
2．债券融资
债券融资是指运用私人融资计划模式，由企业发行债券。该债券被资本市场的投资者(如退休基金和保险公司)购买。在公开发行时，为规避风险，债券必须有至少一家评级公司评估。不像银行贷款可以在整个建筑工程期间按需提取，通过债券融资的资金在第一天会被融资方全部提取并存放于一个特殊的账户中．然后按照建筑工程的需要和其他需求(如发放债券利息)提取资金，一般地，本金和利息都是在债券期限内按照半年期发放。
3．所有者权益融资
所有者私人融资计划交易都会包含所有者权益。总体来说有两种权益最普遍，即企业内部权益投资和企业外部权益投资。所有者权益投资方式是风险最高的投资。目前常见的有以下两种权益投资方式：
a．普通股
这种权益投资方式成本最高，因为持股股东几乎是“先进后出”(即普通股股东先行购买股票却最后分得利润，并且当项目破产时，最后清偿的是普通股股东)。
b．次级债
这种权益投资形式有利于项目节税，这种投资形式的风险性最高，因此报酬率往往也最高。通常来说， 私人融资计划项目的所有者权益项目，绝大多数都是次级债，投资者一般是按照一个按比例的权益和次级债的投资组合来获利。
(二)英国私人融资计划在市政固体废弃物处理设施建设的案例介绍
目前，英国大多数的市政废弃物处理设施都为专业的废弃物管理公司所有。自1997年起，至少有21个地方当局成功获得了私人融资计划的贷款。各级政府常常借由私人融资计划来鼓励长期的城市废弃物管理合同。比如欧洲最大的废物循环利用的合同——将废物利用来发电的价值38亿英镑的合同(Greater Manchester Waste PFI deal completed with Treasury cash)，就是在英国国库介入提供资金后通过融资和贷款两种形式顺利签署的。这份合同中的资金有20亿英镑来自英国财政部门的基础建设融资资金、5.295亿英镑是来自社会公众、1.20亿英镑来自政府贷款、1亿英镑来自欧洲投资银行(European Investment Bank)、1.245亿英镑来自私人融资计划补助(PFI credit)，同时当地政府(client Greater Manchester Waste Disposal Authority)提供0.68亿英镑的投资和0.35亿英镑的贷款、私有银行提供2.45亿英镑的贷款。总资产中，有0.9亿英镑是所有者权益。目前该项目正在建设之中，预计由废物循环承包商和基础建设责任人共同组成的合资企业将会在未来的25年内为曼切斯特的市政废弃物废物循环利用做出较大的贡献。
三、我国市政固体废弃物处理设施进行
私人融资计划模式融资可行性分析
(一)从政策走向层面看
在废弃物综合治理领域，我国现有的政策已逐步消除了民间资本进入的障碍。从2001年开始，随着加入世界贸易组织，我国基础设施投融资体制改革逐步走向深入，市场化进程的步伐开始加快。2001年我国原国家计划委员会出台了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与经营性的城市基础设施和公益事业项目建设。2002年国务院出台了《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽包括城市公用事业在内的市场准入。2002年9月国家发展改革委员会、建设部和国家环保总局发布《关于推进城市污水处理、垃圾处理产业发展的意见》，发出了吸引私营和国外投资进入城市污水和垃圾处理行业的重要信号。2005年2月国务院在《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中又提出允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域以及社会事业领域，指出“支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。”2009年6月国务院常务会议强调“重视引导和扩大民间投资，破除垄断和限制”。因此，从政策走向来看，国家一直在引导更多的民间资本走人市政废弃物处理等市政公用事业和基础设施建设领域。
(二)从资金供给方面看
由于我国的资本市场发展还很不完善，投资渠道狭窄，闲置资本投资增值的机会较少，大量的民间闲置资金未能得到有效的利用，导致大部分闲置资金以储蓄方式潜伏。中国人民银行发布的《2009年末中国金融市场发展报告》和《2010年中国金融市场发展报告》显示，2009年末，金融机构人民币各项存款余额为59.77万亿元，同比增长28.21％，全年人民币各项存款增加13.13万亿元。其中，居民户存款增加4.28万亿元，非金融性公司存款增加8.08万亿元，财政存款增加4368亿元。非金融性公司存款中，企业存款增加6.56万亿元。
储蓄率相当于国内生产总值的49％，占2009年全球储蓄的28％。2010年年末，金融机构人民币各项存款继续增长，金融机构人民币各项存款余额为71.82万亿元，同比增长20.2％。全年人民币存款增加12.05万亿元。其中，住户存款增加4.37万亿元，非金融企业存款增加5.31万亿元，财政存款增加3045亿元。其中企业定活期存款和储蓄存款占全部存款比例高达79％。图1是自世界银行的从1999-2008年中国、美国和英国毛储蓄率占国内生产总值的百分比的对比图，该图不仅显示了近十年来美国毛储蓄率稳中有降、英国毛储蓄率基本持平、中国毛储蓄率不断上升的趋势，而且显示了中国与美国和英国之间毛储蓄率的显著差异。说明我国闲散资本供给存在着巨大的空间，亟需新的投资渠道。
产生于英国的私人融资计划这种利用民间资本参与市政基础设施建设的模式不仅能够有效改变我国政府财政资金不足、国债负担过重、市政固体废弃物处理设施不足、建设资金匮乏这一现状，而且有助于将大量处于闲置状态的民间资金用于解决公共项目的融资问题，加速资本的流动和周转，促进城市固体废弃物处理设施的建设，进而促进民营经济以及国民经济的发展。
四、英国私人融资计划模式在我国
市政固体废弃物处理领域
推广的思考与建议
私人融资计划实施的涉及范围很广，从英国的经验来看，在我国市政固体废弃物处理领域推行私人融资计划必须进行专业的管理。目前，由于我国无论是在政府的机构的设置还是政策、法律法规以及监督体系的建设方面，均处于空白状态，在这一领域私营部门的商业参与规则和成本核算方法不明确，私营部门在市政固体废弃物服务领域的参与的目标受到阻碍。
研究与借鉴英国等发达国家的经验来构建我国私人融资计划在市政固体废弃物处理基础设施实施的相关体系，可以少走弯路，提高融资与建设的效率。在以下层面上提出建议：
(一)制度层面
政府是制度创新的主导者，政府在实施融资的过程中，应积极推动市政固体废弃物处理基础领域的制度创新和制度体系的建设，打破这一领域的制度障碍。英国的私人融资计划是制度创新的产物，在我国，成功地实施这项计划必须在制度上平衡政府和市场的关系，从而界定政府的职能范围和基本职责，平衡公共服务和效率的关系，尽可能以较低的财政支出成本获得高水平的废弃物处理效果，寻求更好的经济效益、社会效益和环境效益。
(二)政策层面
目前，在城市环境基础设施建设方面进行市场化改革是大势所趋，国家必须为市场化的发展建立良好的政策，在私人融资计划的实施过程中，政府是融资项目的最终所有者，承担着确立项目的任务以及颁布支持项目的政策，通过招标选择项目发起人，批准成立、签订项目协议，对项目宏观管理。2002年2月7日，国家计委正式公布了《促进和引导民间投资的若 干意见》，其中规定，今后除了国家特殊规定以外，凡是外商进人的领域，民间投资者均可进人。可是就目前来说，市政基础设施领域对内开放还缺乏专门的政策法规。
在城市固体废弃物处理这一垄断性较强的行业，政府应提出相应的政策，提高价格管制效率，维护市场秩序，创造平等的竞争环境。在引导民间资本投资的过程中，政府应积极为民营企业提供各种担保，为民营企业的融资在政策上给予扶持。比如制定清晰的行业政策，通过税收、财政政策等引导有资质、有能力的企业作为实施主体以私人融资计划模式投资于市政固体废弃物等领域基础设施的建设，促进循环经济的快速发展。通过政策优惠、财政补贴或税费减免等方式给予私人融资计划投资人以经济回报，提高私人融资的积极性。同时，地方政府还应根据实际情况提供相应的政策保护和有效的激励措施，为政府与私人企业合作提供指导。
(三)法律层面
发达国家的政府投融资改革都是通过立法手段来保证改革的顺利实施，其地方政府投融资机构之所以能够有序、规范地发展，与他们拥有较为完善的法律体系有极大的关系。产生于1992年的英国私人融资模式的迅速发展，得益于1997年该国通过的两条非常重要的法律，在这两条法律中，英国承认私人投资于公共服务领域的合法性和经济合理性。
目前，我国在市政固体废弃物处理行业还没有一个明确的或全面的法律框架，现有的法律和法规大多是由单独的主管部门发布的，没有考虑其它部门的情况，从不同角度理解起来会出现法律法规的不一致的问题。同时，我国在地方政府投融资平台建设上不仅缺少规范和实施细则，而且没有完善的相关法律法规，地方政府投融资平台的发展既无约束机制，也无激励机制，极易出现债务风险。因此，在我国实施私人融资计划，必须要创造一个良好的法律制度环境，形成一个相对规范的有组织的市场。英国地方政府投融资改革过程中的法律制度建设经验值得我们认真总结和思考。
(四)管理和监督层面
英国政府对私人融资计划实施中央集权化管理与地方和行业监督并行的管理模式。经过20余年的实践，英国政府探索出围绕政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范私人融资计划的管理和控制，构建了一个公开、透明、高效的政府管理体系。其项目融资管理的大致流程为：财政部负责制定政策和批准纲领，经项目审查小组同意提供用于政府支付的项目资金，中央政府掌控融资的最终控制权。公私合营公司(Pubhe Private Partnership ProgrammeLtd)以及合伙经营机关，协助财政部辅助地方政府推动融资项目的执行。
为保证融资的可控制性，我国可以参考借鉴英国管理体系的架构，根据融资额度的大小，采取中央政府、省、市三级政府或者省、市两级政府协同管理的模式，建立专门的监管机构，对提供城市固体废弃物处理事务的承包商、特许经营者以及获得许可的经营者在建设和运营方面进行全过程的监管。
(五)科学研究层面
所有的项目融资都是有风险的，由于私人资本具有追求高回报的特性，所以其风险也相应较大。因此，在融资之前，一定要对各种风险因素给予充分考虑，进行科学的论证，做出可行性报告。私人融资计划的实施是一个复杂的系统工程，涉及很多部门，如各级政府、行业组织、银行、保险公司、设计、建设和运营公司等等，必须全方位地考虑融资的系统性和科学性。
应该注意的是，英国的市政固体废弃物处理项目也不是完全以私营化方式实施的，对于具体的项目，需要先作一个系统客观的论证，只有通过论证，才能使用私人融资计划方式融资、建设及运营。
同时，英国政府经过长期的探索，已经发布专供私人融资计划使用的合同指南，即《PFI合同规范化》第4版，对项目合同管理做出了详尽的规定，增加了私人融资计划操作的科学性和规范性。
相对而言，我国现行的政策法规不仅在项目评估方面缺乏精细的规定，而且在操作层面也缺乏科学的定量论证方法和程序，没有任何标准为项目的选择提供科学的依据。评估体系和对项目融资适用融资类型界定的缺失会增大今后我国实施私人融资计划的不确定性。因此，针对私人融资计划的具体细节，应加大研究力度，科学地制定适合我国国情的各种量化评估标准以及融资合同等，提高融资的科学性。
五、结语
我国正处于城市化建设的飞速发展时期，构建适合地方经济特点的融资体制是地方经济健康、可持续发展的先决条件。由于长期实行统收统支计划的经济体制，地方融资发展的经验十分匮乏。因为发达国家强大的财政实力、发达的资本市场、健全的法律制度短时间内在我国是很难实现，所以发达国家在市政固体废弃物处理方面的融资经验在我国不能简单地舶来，必须立足国情不断研究、探索与创新，建立适合自己的融资模式。
目前，在废弃物处理领域，很多国家诸如美国、澳大利亚、加拿大、法国、印度、挪威、新加坡、日本等国在继英国之后，都有用私人融资计划模式融资并运营的案例。我们应对其具体的案例进行研究，探讨私人融资计划模式在我国市政固体废弃物处理领域如何实现，拓宽我国市政固体废弃物处理领域的融资渠道。
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责任编辑 成文