已于一年前内部印发的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（下称《指导意见》），在4月16日由新华社全文播发，公众方得以窥其全貌。
　　这份被称为事业单位改革路线图的文件提出，五年之内，完成事业单位分类：承担行政职能的，回归行政机构序列；从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。
　　同时，今后不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。
　　据《财经》记者了解，自《指导意见》内部印发以来，各地已着手对现有事业单位的机构编制、实有人数、经费来源等情况全面调查摸底，并按照规定撤消和整合部分事业单位。
　　在《指导意见》基础上，去年7月，由国务院办公厅内部印发了《关于事业单位分类的意见》《事业单位职业年金试行办法》等九个配套文件，目前公开征求意见的《事业单位人事管理条例》，将是指导意见的第十个配套文件。
　　此前，摸索了20年的事业单位改革，主要针对事业单位本身进行裁并、减员，单兵突进而未有进展，相反事业单位越改革越多。
　　“改革要整体推进，就需要顶层设计，有这一份《指导意见》，有助于把各个部委的工作整合到一起，避免走弯路。”国家行政学院教授汪玉凯说。
　　但需要看到，事业单位改革涵盖4000万人，涉及多方利益调整。在行政职能划分、政府与公共部门、市场的关系尚未厘清的现实下，这项改革必将是一场持久战。
　　
　　分类“博弈”
　　据公共管理学者估算，中国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，900万离退休人员。其中，只有不足20％会回归行政序列和转为企业。
　　其余80％以上的事业单位将会留下来继续提供公共服务，它们分布于医疗、教育、卫生、科技、体育等各个领域。而在《指导意见》中，对这一部分事业单位加以细分，其中不能或不宜由市场配置资源的，细划为公益一类，由财政全额拨款；可部分由市场配置资源的，则划入公益二类，由财政差额拨款。
　　不同的公益属性则意味着不同程度的财政支持，公益一类与公益二类的界定，其要害就在于此。
　　在地方看来，《指导意见》太过笼统，“我们这里，按照相关标准分类，有很多套不进去，很多事业单位的职能不是那么清楚。”一位地方编制办工作人员说。
　　以妇幼保健院为例，目前属于财政差额拨款的事业单位，其内部诸如分娩等业务是市场化的，而产检、婴幼儿预防保健等业务则属于公共服务。这种设置主要是基于地方财政压力，政府试图引导事业单位通过市场化手段自行造血，来供养公共服务。
　　而在现实中，这一设置给牟利留下空间，使得部分事业单位转而追逐利益，偏离了公共服务取向。
　　据中山大学行政管理学系主任倪星介绍，目前广州就在尝试将妇幼保健院拆分，市场化的部分可成立妇幼医院，公共服务部分则划归疾控中心。
　　中央此次对事业单位分类仍然没有具体明确的指引，给地方留有一定的弹性空间。“中央之所以不对公益一类进行明确限定，可能就是考虑到地方经济发展不平衡。”但倪星担心，这样会导致与基本公共服务均等化目标相悖。
　　仍以妇幼保健院为例，北京、广州等妇幼保健院已经高度市场化，其自身已具有很强的造血能力，而甘肃、青海等贫困地区妇幼保健院则更多需要财政投入。“但按照现有的分类原则，可能出现的结果是，发达地区具备的妇幼保健院能够得到财力的保障，获得全额拨款，而贫困地区的则被推向市场，其公共服务能力被进一步削弱。”
　　因此，在倪星看来，事业单位分类必须要理清基本公共职责，“比如需要将哪些是公共卫生服务，哪些属于基础教育等问题梳理清晰”。并由中央通过财政转移支付保障基本公共服务的均等化。
　　就具体操作程序而言，在清理规范现有事业单位之后，由各省份编制部门拟订分类目录，制定分类方案，并征求中央机构编制部门意见后，报省级党委政府批准。
　　这种情况下，“中央与地方，地方政府与部门之间会有一个博弈的过程。”吴江说。虽然具体分类方案由地方制定，但中央有审批的权力。在《指导意见》原则下的博弈，将决定最终的分类结果。
　　此外，现有的事业单位都与政府行政机关有着紧密的联系，出于自身利益考虑，各个部门都偏向于将所属事业单位划入全额拨款的一类，在此现实下，如何平衡各方利益，实为难题。
　　
　　政府愿放多少权
　　此次改革，提出建立“公共服务体系”，并要强化保留下来的事业单位的“公益属性”。
　　在吴江看来，由于中国公共服务缺口巨大，政府投入远远不够，对于公益性事业单位，要提高公共服务的品种、覆盖率和质量，政府财政投入的力度应该加大。
　　但是这也带来新的问题，如何处理好未来政府与事业单位的关系。
　　《指导意见》提出政事分开，理顺政府与事业单位的关系思路。并要求行政主管部门减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化规范和监管职责。对面向社会提供公共服务的事业单位，探索管办分离，逐步取消行政级别。
　　在汪玉凯看来，上述原则要真正落地，难度很大。据他介绍，目前大部分事业单位都依附于党政机关存在，甚至有一些成为上级部门安排退休人员的场所。“未来，事业单位要逐步和党政机关脱钩，建立独立法人治理结构，包括对机构负责人的任命权、人员招聘的自主权。其中关键在于党政机关究竟愿不愿意放权。”汪玉凯说，“政府愿意退到哪里，事业单位改革就能前进到哪里。”
　　一个典型的例子是，近年来，在公立医疗机构“管办分离”的呼声下，多个地方于卫生局之外都成立了医管局，实现形式上的监督权和资产所有权的分离，但在实际上却依旧“管办合一”，比如北京等多地的医管局局长仍由卫生局负责人兼任。
　　打破这一僵局的路径之一是引入更多的社会力量，通过形成竞争，从而倒逼事业单位内部改革。
　　此次出台的《指导意见》提出，要放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域，并对其设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，给予与事业单位公平对待。
　　但在上百万个公益性事业单位的巨大存量面前，社会组织要获得一席之地谈何容易。“民营企业获得承认用了20年的时间，要培养社会组织，进行社会改革，可能更难。”倪星说。
　　而要通过引入新的社会力量，来促进公益性事业单位内部改革，将是一个更漫长的过程。
　　
　　养老“双轨”挑战
　　在与行政部门艰难脱钩的过程中，涉及事业单位人员自身利益的收入分配、社保等问题无法绕开。
　　中国的养老保险制度自上世纪90年代建立，在企业职工中建立了城镇职工基本养老保险制度，形成企业、个人、国家三者分担的缴费模式。但改革未触碰机关、事业单位人员，仍保留着个人无需缴费、财政拨付退休金的旧模式，自此形成中國养老保险“双轨制”，因身份与机构性质而导致的养老金差距成为一个客观事实。
　　根据清华大学教授杨燕绥的研究，目前公务员、事业单位职工，平均每月退休金约为4000元－5000元，达到其退休前个人工资的80％，而企业退休人员工资平均每月仅1400元，而这个差距还在呈扩大之势。
　　根据《指导意见》对事业单位的三种分类，未来事业单位回归行政序列的，继续享受财政拨款退休金，系改革受益者，不存在阻力；经营性的事业单位，其本身多为自收自支型事业单位，已多年不享受财政拨款，职工多已按企业职工养老保险，进入现有社会化养老制度，改革难度也不大。
　　对于占大多数的公益性事业单位，《指导意见》给出的改革方向是：实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，基本养老金实行社会化发放。这意味着，公益性事业单位也将参照企业职工建立基本养老保险制度。
　　既有经验已证明了改革的难度，2009年1月，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市已先期展开事业单位养老保险制度改革试点，其主要方向便是参照企业职工基本养老保险制度展开。但由于企业养老金和事业单位退休金间的巨大差距，改革甫一出台即遭激烈抗议，“事业单位退休金腰斩”之说不绝于耳。有媒体报道，广东等地一度掀起教职工提前退休潮，以求退休待遇不降低。鉴于此，目前，五试点省市改革均无实质进展。
　　究竟如何保持相关待遇水平不降低，《指导意见》给出的解决方案是，建立事业单位工作人员职业年金制度。
　　汪玉凯认为，事业单位养老保险改革，应当和公务员养老保障制度改革捆绑在一起，否则难以推进。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文也建议，将公务员、事业单位职工一起纳入改革，并参照企业年金制度，提供全国统一的运营方式、投资工具、缴费方案。
　　深圳的经验或可参照。2010年6月，该市在聘任制公务员中建立职业年金制度，作为补充养老保障。职业年金实行不同的缴费比例：月工资总额在上年度社会平均工资3倍以内的，缴费比例为8％；月工资总额达到或超过上年度社会平均工资3倍的，缴费比例为9％，采用个人账户方式进行管理，由受托人管理职业年金，委托专业机构投资运营。
　　这是目前国内唯一的公务员养老保障改革试点，但这一改革更多的是增量改革，针对现有聘任制公务员和未来新进人员，并未涉及改革之前的人员。