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摘要：居委会作为城市社区的基层群众性自治组织，在城市居民日常生活中发挥了重要的作用。对上海市杨浦区居委会工作状况的调查表明，居委会建设尽管近年来有所改善，但仍然存在很多问题，具体表现为居委会人员结构不尽合理，专业化水平不高；工作时间长，工作量大，并且工作大多是政府下派的工作；居委会人员津贴比较低，工作经费少并且使用受街道严格限制。在调研的基础上，针对居委会存在问题提出的建议和措施。
关键词：居委会；社区自治；状况；调查
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1006-723X(2007)01-0060-05
随着我国计划经济体制向市场经济体制的转轨，国家和社会的职责逐步分离，特别是随着“单位体制”衰落，越来越多的单位将其承担的社会职能分化出来，“单位人”正在变成“社会人”。〔1〕社区逐渐成为中国社会的重要社会结构单位，已成为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益的交汇点。居委会作为城市社区的基层群众性自治组织，作为政府联系广大群众的中介或桥梁，作为社区建设的主要依托和主体组织之一，在城市居民日常社会生活中的地位和作用也大为提高。研究居委会的成员结构及其运作状况，对于推进社区民主和社区自治，促进和谐社区建设具有重大的意义。
本调研主要采用系统抽样方法，在上海市杨浦区12个街道、镇所辖的居委中抽取了3个街道81个居委会总计200位居委会干部作为调查样本。调查采用发放问卷和访谈两种方式进行。问卷共发放200份，回收有效问卷190份，有效回收率95%。在发放过程中有针对性的以居委书记和主任为主要调研对象，辅以其他居委会干部。在问卷的设计和访谈内容的选择上，主要围绕居委干部的工作状况、生活状况和经费使用情况进行设计安排。同时，笔者多次深入居委会，通过访谈、参与观察等方式获取了大量的感性资料。
一、调研的基本情况
（一）居委会成员构成情况
随着直选制度的实行，居委会干部的队伍结构朝着专业化、年轻化、知识化发生着转变，居委会干部队伍结构已有所改善。但整个居委会干部队伍距专业化社区工作者的要求尚有差距。
1．性别结构：女性顶起大半片天。
调查样本显示，在居委会任职的男性仅占19%，男女比例接近于1∶4。事实上，从居委会于50年代初建立至今，妇女一直在其中撑起大半边天。这种性别结构极不平衡的现象，可能源于广大居民对于居委会“婆妈型”工作性质定位的传统心理定势。
2．职业结构（主要指居委会成员原来的职业状况）：国企退休政工干部成为居委会干部的主力军。
调查中，78．8%的居委会干部对“任居委会干部前是否担任过党群、管理工作职务”给予肯定回答，这些人多来自国有企业，有一定的政工经验，在企业转制的过程中，他们或退休，或待退休离开了原来的工作岗位，加入了居委会干部的行列，这部分居委干部一般社会资本都比较丰厚，其社会网络资源的挖掘，使其能够为社区中居民提供更多、更有效的服务。同时，他们也一般在社区中有比较高的威信和奉献精神，容易为居民认同，从而有利于工作的开展。但也正是由于其原先的政工经验使他们在工作中往往唯政府马首是瞻，而且工作方法容易采用以往的政治动员，成为导致居委会“行政化”的一个重要因素。另外，为解决社区中的再就业问题，部分居委会留出了一定空位提供给社区中有就业需求的居民。目前居委会干部中有16．6%来自于“协保”人群、10．7%来自于“失业”人群，不可否认，他们中的部分人仅仅把居委会工作当作是一个赖以谋生的岗位，缺乏作为居委会干部应有的责任心、爱心和奉献精神，缺乏真正为居民服务的意识，与担任居委干部要有一定的政治要求、工作能力与自身素质的要求相去甚远。部分居委会干部对此不无忧心地说：“居委会工作处于社会最基层，居民们习惯把居委会当作是政府的替身，长期把对社会、对政府的不满全部发泄在居委会干部身上，居委会干部就像江河的堤坝，天天挡在第一线，大坝一旦决口后果不堪设想，因此建设一支高素质的，适应形势发展的居委会干部队伍是极其重要的。如果还是把居委会工作当作再就业的一个渠道将很难实现‘正面’功能。”
3．年龄结构：居委会干部普遍“白头发”的现象有所改变，但年龄仍然偏大。
调查显示：居委会干部中“51—60岁”的占60．3%，“41—50岁”的占37%，“31—40岁”的仅占2．6%，并且在居委会干部中，大多是“退休、待退休”人员（约占62．6%）。由此可见，尽管居委会成员有了年轻化的趋势，但年龄结构仍然偏大，访谈中很多居委会干部都提到要注意培养居委会工作的接班人，“面临居委会干部的老龄化，应加强对居委会干部后备力量的培训，吸引更多的有知识、有能力的年轻人参加居委会工作，以老、中、青结合改变居委会干部结构，因为老年有优良传统，中年有丰富知识，青年有朝气。”以此加强社区的管理和建设。
4．文化结构：学历有所提高，高学历人才尤其是专业化人才依然稀缺。
调查显示，居委会干部中拥有“高中、中专、职校”学历的占62．4%，占据主流，“初中或以下”14．5%，“大专、高职”19．9%“本科”3．2%。由此可见，高中以上文化程度的人员比例有所提高，但高学历人员比例依然较低。尤其是在居委会干部中没有任何社会工作专业或相关专业背景的人员，这与居委会工作专业化仍有很大差距。
（二）居委会的工作状况
《城市居民委员会组织法》规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它的主要职能是参与居住区公共事务的管理。但从实际情况看，它还带有政府派出机构的特征，主要协助政府实施居住区管理的各项要求和职能，承担了大量的政府性工作，逐步“行政化”；而且由于民间组织的发育不全和功能缺位，居委会还承担了大量不属于其工作范围的社会事务。全能型的工作模式和大量的其它事务不仅使居委会成员经常超负荷工作，而且使得居委会角色不清，不能承担其应有的职能。
1．工作时间：弹性大，经常无限延长。
一般而言，居委会都有自己规定的工作时间，杨浦区一般是上午8∶30—11∶30；下午1∶30—4∶30；晚上（轮流值班）7∶00—9∶00，双休日也有人值班。仅从这组数据看，居委会除了晚上和双休日需要轮流值班外，一般一天的工作时间也就6个小时，似乎颇为轻松，但事实上并非如此，由于居委会不仅要应付大量政府下派的工作，而群众的各种小事也让人应接不暇，这使得居委会的工作无限延长。调查发现，居委会干部为完成工作需占用大量休息时间，56．0%的居委会干部表示“每天有干不完的事，不能按时下班”，37．5%表示“有时会”有这种情况发生；95．2%的居委会干部因工作需占用双休日的时间；分别有82．8%和61．7%的居委会干部“对于有些工作会感到吃力”、“双休日也要忙于工作，得不到休息。”
2．工作量：居委会不仅要完成自己的本职工作，还要应付各种不属于自己职责范围的工作，尤其是政府下派的大量工作，工作量一般比较大。
访谈过程中，“累、忙”是居委会干部说得最多的两个词。尽管《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对居委会的任务、职责都作了一定的规定，但现实中居委会仍然承担了大量不属于自己职责范围的工作。一方面，政府各职能部门尤其是街道为完成工作任务，将大量工作推向居委会，使得居委会承担了大量的政府性工作，成为实质上的政府的办事机构；另一方面，由于社区内各种民间组织发育不健全，居民一旦遇到解决不了或者解决起来比较麻烦的问题，都会直接去找居委会，而不管这种问题属不属于居委会的工作范畴。在一次访谈中，居委会干部举了这么一个例子：由于最低工资线上涨，物业公司为减少开支辞退了保安，这引起社区居民的不满，尽管社区居民有自己的业主委员会，居民们还是把问题丢给了居委会。这一方面反映了居民对居委会的信任，却也使得居委会成了万能的社区居民服务组织，大大加大了居委会的工作量。
3．工作内容：政府性工作仍然占据绝大部分
几乎所有的居委会成员都认为他们承担着大量的政府性工作，笔者在几个居委会翻看了他们的工作台帐，2006年仅记录在案的政府各条线工作就达到250多条。在调查中，我们发现，来自各条各线的工作使很多居委会干部觉得不堪重负，“居委会在日常工作中遇到的最棘手的问题”中“超出职责范围的问题”高居50．9%，“你感到现在居委会工作最大的困难是什么”中“上面的工作太多，什么都要居委会做”的比例高达86．7%。居委干部们这样形容居委会的工作：“上面千条线，下面一根针”、“千条线，万条线，条条归到居委会”。居委会干部大体分为主任、副主任、民政委员、治保委员、调解委员、计划生育委员、文教委员、卫生委员（有的委员职责由副主任兼任，有的一个委员兼多项职责）。每个居委会成员的职责的背后，总是和相关的职能部门相对应的，如民政委员对应的是社保科；治保委员对应的是综治办；调解委员对应的是司法科；计划生育委员对应的是计生办；文教委员对应的是社发科；卫生委员对应的是爱卫会。每一个职能部门必定代表着此职能部门将要下派的工作。居委会干部常把自己戏称为“百管部长”，来自政府街道的工作姑且不提，警署、供水、电、煤、粮等部门也时常差居委会做工作，甚至稽查烟草等事务也落到了居委会的身上。不少居委会干部坦言，他们也很想走近居民，延续居委会“串百家门，知百家情，暖百家心”的优良工作传统，但每日繁琐的工作使他们无暇也无心再去走家串户闲话家常，这一点在“你感到现在居委会工作最大的困难是什么”的调查中也得到验证，“上面的工作太多，什么都要居委会做”的比例高达86．7%，居委会忙于应付上级工作，对居民做工作就相应减少，与居民距离的疏远又对工作的开展形成了阻力，“得不到居民的信任”“很难动员居民”以7．7%和17．4%的比例成为居委会工作中的新困难。
（三）居委会经费情况
根据《城市居民委员会组织法》，居民委员会的经费来源有以下途径:第一是政府按社区规模拨给的费用，这是政府应当承担的职能，应当列入政府的财政预算。第二是政府委托社区所办的事务，“费随事转”，“事终费结”。第三是指居民委员会兴办公益事业所需费用、经居民会议决定，可以根据自愿的原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。第四是居民委员会还可以接受募捐和馈赠。〔2〕但由于居委会经费主要来源于政府拨款，其他途径的收入比较少且不好统计。在这里，居委会经费主要是指由上级财政下拨、本级财政配套的用于居委会工作的经费。它包括居委会党组织、居委会专职干部的生活补贴，党组织、居委会的工作经费和活动经费。
1．居委干部生活补贴：尽管有所提高，但相对于繁多的事务仍然较低
国家统计局2006年8月24日公布的一项调查显示，截止到今年7月，上海市城镇居民家庭平均每人月总收入为1809．84元”。〔3〕近日，上海市劳动保障部门公布了2006年全市最低工资新标准——全日制月实得收入为750元，小时工为每小时6．5元。〔4〕而2006年杨浦区居委干部工作津贴情况为：居委会主任和书记月津贴850元，副主任每月780元，委员730元。可见，与繁忙的工作相对应的是接近于全市最低水平线的收入，这种差距在一定程度上造成了部分居委干部心态的失衡。访谈中，多数居委干部认为居委工作繁重，工作量大，但报酬少，有很多优秀骨干力量因付出和实际收入不相符而缺乏工作积极性，希望对居委会人员报酬，区下拨一点，然后再根据各街道效益出一点，期望维持基数在千元以上。
2．工作和活动经费：数量少并且使用受到严格限制。
街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道财政设立社区帐户，统一做帐。社区居委会在规定金额之上（一般规定为600元/月，各街道有所区别），必须经办事处书记或主任审批同意后方可进行。大多数居委会成员认为这些钱只够基本的日常开销：如电话费、电费等，而申请活动款也很困难，根本没有余钱开展活动。
二、调研结论
通过以上的调查和分析，我们可以得出如下结论。
（一）居委会成员是城市社区建设的重要力量，建设一支职业化、高素质的居委会成员队伍对推动城市社区建设具有尤为重要的意义。随着社区建设的快速推进，社区工作专业化、社会化的要求越来越紧迫，而现在居委会人员结构不合理，专业知识水平需要大力提升。
（二）居委会的“全能化”不仅使得居委会负担过重，更使得居委会角色错位。这一方面是由于政府的“越位”，当前的居委会建设仍然是政府主导下的，而基层政府由于其自利性趋向及其传统的惯性思维，往往把本应作为自治组织的居委会仍当成自己的下属机构，将大量工作下压给居委会，大大加大了居委会的负担，且造成居委会的“行政化”；另一方面，社区内非政府组织的发育不全及其功能“缺位”，则成为居委会负担加重的又一原因。因此，要理清政府与居委会的关系，大力发展社区民间组织，使三者各就其位，相互协调，减轻居委会负担，使得居委会“角色复归”、“功能回位”。
（三）财产权是一切权利的最根本权利，是事物发展的瓶颈。目前居委会不具备独立的财产权，在很大程度上制约着社区居委会各项工作的开展，影响着社区居民自治的进程。居委会财政困难且财务不独立成为制约居委会发展的瓶颈。
三、对策建议
针对居委会目前存在的问题，笔者从建设专业化社区工作者队伍；理清政府与居委会关系；发展社区民间组织；增强居委会财务独立四个方面提出一些粗浅的建议。
（一）提高社区居委会成员水平，建设一支适应社区发展需要的年轻化、知识化、专业化的社区工作者队伍。
社区建设发展到今天，过去那种以家庭妇女、退休职工为主体的“老大妈”式的居委会队伍已不适应新形势下的发展需要，迫切需要建设一支年轻化、知识化的工作者队伍。
首先，要积极拓宽居委会成员来源渠道，通过采取“公开招聘、定岗竞争、择优推荐”等办法，面向社会招聘居委会工作者，依照法律程序充实到居委会队伍中。使居委会工作者队伍达到年龄轻、素质高、能力强的要求，优化居委会工作者队伍的年龄、知识结构，全面推进知识化、年轻化、专业化的居委会工作者队伍的建设进程。
其次，落实监督机制是建设高素质居委会工作者队伍的重要环节。社区居委会是居民参与社区事务，建立和维护自身利益的组织载体，居委会工作人员是社区居民利益的代表，是居民通过直选选出的维护社区居民权益的代言人。他们的工作是实现居民的集体利益，工作完成的好与坏，只有社区居民可以评定，因此要落实群众监督机制，促进居委会成员改进工作方法，提高工作绩效。
第三，上海市作为国际化大都市，社会工作专业教育和职业化走在全国的前列。但是，一方面，众多高校培养社会工作专业学生，另一方面，很多社会工作专业毕业生却学无所用，不能进入到合适的岗位。笔者认为，可以实行社区与高校联合的办法，一方面让在校学生有实习基地，另一方面可以促使他们用专业化的视角为社区建设提出合理的建议。可以将高校教师、专家请进社区，让社区和高校联合共同研究社区建设的相关课题。可以实行全职或兼职的用人方式，方便人才进入社区工作者队伍。
第四，社区工作是一项具有专业性的、综合性的社会工作，要进一步提高居委会成员的理论水平和实际工作能力，适应社区建设快速发展的需求，定期对居委会成员进行岗位培训和职业道德培训。通过岗位培训使居委会成员充分认识到社区建设的重要意义及社区建设的指导思想、工作原则、发展目标，系统地学习社区建设的基础理论和专业知识，了解社区工作的基本原理，掌握社区工作的方法和技能，拥有更多的敬业奉献精神和更高的职业技能水平，以全面提高社区专职工作者的综合素质，培育自治意识，增强其自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治能力和水平。
（二）理清政府与居委会的关系，减少政府对居委会的过度干预，完善居委会的自治职能，使居委会“应有的功能复归”。
随着市场经济体制改革的深化，“小政府，大社会”逐渐被确立为新的社会管理体制的目标模式。在这种情况下，要真正推动社区居民自治，政府就要改变观念，简政放权，使社区的自治发展有一个自主发展的空间，把应属社区管辖的事务交给社区，而不应对居委会过多干预。
首先，围绕强化社区居民自治这个核心，进一步明确政府、社区居委会在社区建设中的角色和职能，明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门对社区居委会给予业务指导而不是进行行政干预、提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社区居委会的组织和引导下依法进行自我管理。政府在社区建设中处于组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，是社区自治工作的组织者。社区居委会的主要职能是办理社区的公共事务和公益事业，协助政府或其派出机关做好与居民利益有关的行政工作。
其次，由政府对居委会现有的工作进行梳理。按照《城市居民委员会组织法》的规定，明确政府和居委会的职责划分，凡属于政府行政职能的工作，由各相应的职能部门收回。各职能部门的工作，凡是确需社区居委会协助才能完成的，必须按照“权随责放”原则，经过法定程序，明确赋予社区居委会相应的权力，以利于社区居委会开展工作。同时，要赋予社区居委会对政府职能部门的考核权与监督权。社区居委会有权对职能部门的不合理任务要求说“不”。南京市阅江楼街道经社区管理者协会研究讨论，拒绝了交警部门原先提出的“进社区”要求，改为交警部门自己派人到社区开展工作，就是社区自治建设一个典型的案例。〔5〕与此同时，要严格按照“费随事转”的原则，对超出社区居委会自身职责范围的行政性工作，按照《城市居民委员会组织法》的规定，社区居委会有权实行有偿服务，职能部门必须将工作经费如数下拨到社区居委会的帐户。
第三，居委会要创新体制机制，实现政事分开，推行“议行分设”，以扩大居民参与、提高自治能力，实现社区居委会自治功能的回归。要充分发挥“一个大会”（居民代表大会）“两个机构”（社区议事会、居民委员会）的作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选，实现居民自治。
（三）培育民间组织，依靠民间力量为居委会减负。
社区是一个由多种社区组织的子系统组成的大系统。各类子系统之间的相互作用和影响，构成了一个复杂的社区组织结构。这一组织机构不仅包括政府组织以及作为“准政府组织”的居委会组织，还包括各种民间组织。不同的社区事务应当由不同的社区组织来承担和提供，这正是社区内各类型组织逐步分化与形成从而承担起相应的社会管理职能的凭据和基础。政府的职能和功能事实上是有限的，社会管理与社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。以往政府包揽的或不该直接从事的社会服务职能及部分社会管理事务，剥离出去以后由谁来承接？显然，能够承接这些社会职能和事务的当是各类专业化与职业化的民间组织，尤其是专业化、职业化的社会工作机构。〔6〕
“民间组织”是指由一定的社会成员自愿组成的、具有稳定组织形式和法律地位的、区别于政府职能和企业职能而独立运作的、不以营利为目的的社会公益性组织。而政府与民间组织之间这种职能的剥离和承接，无疑就是“政府主导推动、社团自主运作、社会各方参与”的、政府和非政府的社会力量共同治理社会格局的形成过程。“政府购买服务、民间组织承担”的方式不仅有利于为居委会减负，而且有利于社区服务的专业化。
培育发展民间组织主要有三个途径：一是整合现有社区服务网点；二是与社会单位联合组建社区民间服务组织；三是引进社区民间服务组织。
（四）财务独立，增强社区居委会的自我运行活力。
社区财务资金不到位，不落实，一直是制约社区建设和社区依法民主自治的“瓶颈”。笔者认为可以借鉴南京市鼓楼区的做法，专门为社区居委会编制赋予社团法人代码，确定其具有法人性质的资格；设立居委会一级财务，开设银行账户，配备财会人员；区级财政对社区的拨款（经费、社区建设专项基金）直接拨到居委会，减去中间环节；制定并实施居委会财务公开制度，由居委会自主支配经费，定期公布财务收支状况，接受社区居民监督。财务独立不仅可以可使居委会获得财务自主权，促进居民自治，而且有利于畅通社会捐赠渠道，增加居委会经费来源，提高社区成员的社区建设积极性。〔7〕
在工资待遇方面，应该满足居委会干部的要求，尽量达到1000元的标准。同时，要解决纯居委会成员的养老保险、医疗保险等涉及其切身利益的问题，同时还要解决社区居委会干部的保险费用缺口问题，以解决社区居委会干部的后顾之忧。
〔参考文献〕
〔1〕崔运武.论当代中国城市社区建设中政府的地位及其目标［J］.学术探索，2003，（6）.
〔2〕徐永祥.社区发展论［M］.上海：华东理工大学出版社，2000.
〔3〕张艳.北京人均月收入达1822.26元，居全国首位［EB/OL］.http://xz.sxgov.cn/xzxww/gnxw/340964.shtml，2006-08-25.
〔4〕王斯东.上海最低工资标准适用领域［EB/OL］.http://www.southcn.com/edu/bystd/200608220741.htm，2006-08-22.
〔5〕徐雪琴.对社区居委会无限事务与有限职权矛盾的思考［J］.中共南京市委党校南京市行政学院学报.2006，（1）.
〔6〕徐永祥.社会体制改革与和谐社会建构［J］.学习与探索,2006，（6）.
〔7〕张小强.居委会财务独立好处多［J］.社区,2002，(1).
〔责任编辑： 阮凤平〕
关键词：居委会；社区自治；状况；调查
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1006-723X(2007)01-0060-05
随着我国计划经济体制向市场经济体制的转轨，国家和社会的职责逐步分离，特别是随着“单位体制”衰落，越来越多的单位将其承担的社会职能分化出来，“单位人”正在变成“社会人”。〔1〕社区逐渐成为中国社会的重要社会结构单位，已成为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益的交汇点。居委会作为城市社区的基层群众性自治组织，作为政府联系广大群众的中介或桥梁，作为社区建设的主要依托和主体组织之一，在城市居民日常社会生活中的地位和作用也大为提高。研究居委会的成员结构及其运作状况，对于推进社区民主和社区自治，促进和谐社区建设具有重大的意义。
本调研主要采用系统抽样方法，在上海市杨浦区12个街道、镇所辖的居委中抽取了3个街道81个居委会总计200位居委会干部作为调查样本。调查采用发放问卷和访谈两种方式进行。问卷共发放200份，回收有效问卷190份，有效回收率95%。在发放过程中有针对性的以居委书记和主任为主要调研对象，辅以其他居委会干部。在问卷的设计和访谈内容的选择上，主要围绕居委干部的工作状况、生活状况和经费使用情况进行设计安排。同时，笔者多次深入居委会，通过访谈、参与观察等方式获取了大量的感性资料。
一、调研的基本情况
（一）居委会成员构成情况
随着直选制度的实行，居委会干部的队伍结构朝着专业化、年轻化、知识化发生着转变，居委会干部队伍结构已有所改善。但整个居委会干部队伍距专业化社区工作者的要求尚有差距。
1．性别结构：女性顶起大半片天。
调查样本显示，在居委会任职的男性仅占19%，男女比例接近于1∶4。事实上，从居委会于50年代初建立至今，妇女一直在其中撑起大半边天。这种性别结构极不平衡的现象，可能源于广大居民对于居委会“婆妈型”工作性质定位的传统心理定势。
2．职业结构（主要指居委会成员原来的职业状况）：国企退休政工干部成为居委会干部的主力军。
调查中，78．8%的居委会干部对“任居委会干部前是否担任过党群、管理工作职务”给予肯定回答，这些人多来自国有企业，有一定的政工经验，在企业转制的过程中，他们或退休，或待退休离开了原来的工作岗位，加入了居委会干部的行列，这部分居委干部一般社会资本都比较丰厚，其社会网络资源的挖掘，使其能够为社区中居民提供更多、更有效的服务。同时，他们也一般在社区中有比较高的威信和奉献精神，容易为居民认同，从而有利于工作的开展。但也正是由于其原先的政工经验使他们在工作中往往唯政府马首是瞻，而且工作方法容易采用以往的政治动员，成为导致居委会“行政化”的一个重要因素。另外，为解决社区中的再就业问题，部分居委会留出了一定空位提供给社区中有就业需求的居民。目前居委会干部中有16．6%来自于“协保”人群、10．7%来自于“失业”人群，不可否认，他们中的部分人仅仅把居委会工作当作是一个赖以谋生的岗位，缺乏作为居委会干部应有的责任心、爱心和奉献精神，缺乏真正为居民服务的意识，与担任居委干部要有一定的政治要求、工作能力与自身素质的要求相去甚远。部分居委会干部对此不无忧心地说：“居委会工作处于社会最基层，居民们习惯把居委会当作是政府的替身，长期把对社会、对政府的不满全部发泄在居委会干部身上，居委会干部就像江河的堤坝，天天挡在第一线，大坝一旦决口后果不堪设想，因此建设一支高素质的，适应形势发展的居委会干部队伍是极其重要的。如果还是把居委会工作当作再就业的一个渠道将很难实现‘正面’功能。”
3．年龄结构：居委会干部普遍“白头发”的现象有所改变，但年龄仍然偏大。
调查显示：居委会干部中“51—60岁”的占60．3%，“41—50岁”的占37%，“31—40岁”的仅占2．6%，并且在居委会干部中，大多是“退休、待退休”人员（约占62．6%）。由此可见，尽管居委会成员有了年轻化的趋势，但年龄结构仍然偏大，访谈中很多居委会干部都提到要注意培养居委会工作的接班人，“面临居委会干部的老龄化，应加强对居委会干部后备力量的培训，吸引更多的有知识、有能力的年轻人参加居委会工作，以老、中、青结合改变居委会干部结构，因为老年有优良传统，中年有丰富知识，青年有朝气。”以此加强社区的管理和建设。
4．文化结构：学历有所提高，高学历人才尤其是专业化人才依然稀缺。
调查显示，居委会干部中拥有“高中、中专、职校”学历的占62．4%，占据主流，“初中或以下”14．5%，“大专、高职”19．9%“本科”3．2%。由此可见，高中以上文化程度的人员比例有所提高，但高学历人员比例依然较低。尤其是在居委会干部中没有任何社会工作专业或相关专业背景的人员，这与居委会工作专业化仍有很大差距。
（二）居委会的工作状况
《城市居民委员会组织法》规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它的主要职能是参与居住区公共事务的管理。但从实际情况看，它还带有政府派出机构的特征，主要协助政府实施居住区管理的各项要求和职能，承担了大量的政府性工作，逐步“行政化”；而且由于民间组织的发育不全和功能缺位，居委会还承担了大量不属于其工作范围的社会事务。全能型的工作模式和大量的其它事务不仅使居委会成员经常超负荷工作，而且使得居委会角色不清，不能承担其应有的职能。
1．工作时间：弹性大，经常无限延长。
一般而言，居委会都有自己规定的工作时间，杨浦区一般是上午8∶30—11∶30；下午1∶30—4∶30；晚上（轮流值班）7∶00—9∶00，双休日也有人值班。仅从这组数据看，居委会除了晚上和双休日需要轮流值班外，一般一天的工作时间也就6个小时，似乎颇为轻松，但事实上并非如此，由于居委会不仅要应付大量政府下派的工作，而群众的各种小事也让人应接不暇，这使得居委会的工作无限延长。调查发现，居委会干部为完成工作需占用大量休息时间，56．0%的居委会干部表示“每天有干不完的事，不能按时下班”，37．5%表示“有时会”有这种情况发生；95．2%的居委会干部因工作需占用双休日的时间；分别有82．8%和61．7%的居委会干部“对于有些工作会感到吃力”、“双休日也要忙于工作，得不到休息。”
2．工作量：居委会不仅要完成自己的本职工作，还要应付各种不属于自己职责范围的工作，尤其是政府下派的大量工作，工作量一般比较大。
访谈过程中，“累、忙”是居委会干部说得最多的两个词。尽管《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对居委会的任务、职责都作了一定的规定，但现实中居委会仍然承担了大量不属于自己职责范围的工作。一方面，政府各职能部门尤其是街道为完成工作任务，将大量工作推向居委会，使得居委会承担了大量的政府性工作，成为实质上的政府的办事机构；另一方面，由于社区内各种民间组织发育不健全，居民一旦遇到解决不了或者解决起来比较麻烦的问题，都会直接去找居委会，而不管这种问题属不属于居委会的工作范畴。在一次访谈中，居委会干部举了这么一个例子：由于最低工资线上涨，物业公司为减少开支辞退了保安，这引起社区居民的不满，尽管社区居民有自己的业主委员会，居民们还是把问题丢给了居委会。这一方面反映了居民对居委会的信任，却也使得居委会成了万能的社区居民服务组织，大大加大了居委会的工作量。
3．工作内容：政府性工作仍然占据绝大部分
几乎所有的居委会成员都认为他们承担着大量的政府性工作，笔者在几个居委会翻看了他们的工作台帐，2006年仅记录在案的政府各条线工作就达到250多条。在调查中，我们发现，来自各条各线的工作使很多居委会干部觉得不堪重负，“居委会在日常工作中遇到的最棘手的问题”中“超出职责范围的问题”高居50．9%，“你感到现在居委会工作最大的困难是什么”中“上面的工作太多，什么都要居委会做”的比例高达86．7%。居委干部们这样形容居委会的工作：“上面千条线，下面一根针”、“千条线，万条线，条条归到居委会”。居委会干部大体分为主任、副主任、民政委员、治保委员、调解委员、计划生育委员、文教委员、卫生委员（有的委员职责由副主任兼任，有的一个委员兼多项职责）。每个居委会成员的职责的背后，总是和相关的职能部门相对应的，如民政委员对应的是社保科；治保委员对应的是综治办；调解委员对应的是司法科；计划生育委员对应的是计生办；文教委员对应的是社发科；卫生委员对应的是爱卫会。每一个职能部门必定代表着此职能部门将要下派的工作。居委会干部常把自己戏称为“百管部长”，来自政府街道的工作姑且不提，警署、供水、电、煤、粮等部门也时常差居委会做工作，甚至稽查烟草等事务也落到了居委会的身上。不少居委会干部坦言，他们也很想走近居民，延续居委会“串百家门，知百家情，暖百家心”的优良工作传统，但每日繁琐的工作使他们无暇也无心再去走家串户闲话家常，这一点在“你感到现在居委会工作最大的困难是什么”的调查中也得到验证，“上面的工作太多，什么都要居委会做”的比例高达86．7%，居委会忙于应付上级工作，对居民做工作就相应减少，与居民距离的疏远又对工作的开展形成了阻力，“得不到居民的信任”“很难动员居民”以7．7%和17．4%的比例成为居委会工作中的新困难。
（三）居委会经费情况
根据《城市居民委员会组织法》，居民委员会的经费来源有以下途径:第一是政府按社区规模拨给的费用，这是政府应当承担的职能，应当列入政府的财政预算。第二是政府委托社区所办的事务，“费随事转”，“事终费结”。第三是指居民委员会兴办公益事业所需费用、经居民会议决定，可以根据自愿的原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。第四是居民委员会还可以接受募捐和馈赠。〔2〕但由于居委会经费主要来源于政府拨款，其他途径的收入比较少且不好统计。在这里，居委会经费主要是指由上级财政下拨、本级财政配套的用于居委会工作的经费。它包括居委会党组织、居委会专职干部的生活补贴，党组织、居委会的工作经费和活动经费。
1．居委干部生活补贴：尽管有所提高，但相对于繁多的事务仍然较低
国家统计局2006年8月24日公布的一项调查显示，截止到今年7月，上海市城镇居民家庭平均每人月总收入为1809．84元”。〔3〕近日，上海市劳动保障部门公布了2006年全市最低工资新标准——全日制月实得收入为750元，小时工为每小时6．5元。〔4〕而2006年杨浦区居委干部工作津贴情况为：居委会主任和书记月津贴850元，副主任每月780元，委员730元。可见，与繁忙的工作相对应的是接近于全市最低水平线的收入，这种差距在一定程度上造成了部分居委干部心态的失衡。访谈中，多数居委干部认为居委工作繁重，工作量大，但报酬少，有很多优秀骨干力量因付出和实际收入不相符而缺乏工作积极性，希望对居委会人员报酬，区下拨一点，然后再根据各街道效益出一点，期望维持基数在千元以上。
2．工作和活动经费：数量少并且使用受到严格限制。
街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道财政设立社区帐户，统一做帐。社区居委会在规定金额之上（一般规定为600元/月，各街道有所区别），必须经办事处书记或主任审批同意后方可进行。大多数居委会成员认为这些钱只够基本的日常开销：如电话费、电费等，而申请活动款也很困难，根本没有余钱开展活动。
二、调研结论
通过以上的调查和分析，我们可以得出如下结论。
（一）居委会成员是城市社区建设的重要力量，建设一支职业化、高素质的居委会成员队伍对推动城市社区建设具有尤为重要的意义。随着社区建设的快速推进，社区工作专业化、社会化的要求越来越紧迫，而现在居委会人员结构不合理，专业知识水平需要大力提升。
（二）居委会的“全能化”不仅使得居委会负担过重，更使得居委会角色错位。这一方面是由于政府的“越位”，当前的居委会建设仍然是政府主导下的，而基层政府由于其自利性趋向及其传统的惯性思维，往往把本应作为自治组织的居委会仍当成自己的下属机构，将大量工作下压给居委会，大大加大了居委会的负担，且造成居委会的“行政化”；另一方面，社区内非政府组织的发育不全及其功能“缺位”，则成为居委会负担加重的又一原因。因此，要理清政府与居委会的关系，大力发展社区民间组织，使三者各就其位，相互协调，减轻居委会负担，使得居委会“角色复归”、“功能回位”。
（三）财产权是一切权利的最根本权利，是事物发展的瓶颈。目前居委会不具备独立的财产权，在很大程度上制约着社区居委会各项工作的开展，影响着社区居民自治的进程。居委会财政困难且财务不独立成为制约居委会发展的瓶颈。
三、对策建议
针对居委会目前存在的问题，笔者从建设专业化社区工作者队伍；理清政府与居委会关系；发展社区民间组织；增强居委会财务独立四个方面提出一些粗浅的建议。
（一）提高社区居委会成员水平，建设一支适应社区发展需要的年轻化、知识化、专业化的社区工作者队伍。
社区建设发展到今天，过去那种以家庭妇女、退休职工为主体的“老大妈”式的居委会队伍已不适应新形势下的发展需要，迫切需要建设一支年轻化、知识化的工作者队伍。
首先，要积极拓宽居委会成员来源渠道，通过采取“公开招聘、定岗竞争、择优推荐”等办法，面向社会招聘居委会工作者，依照法律程序充实到居委会队伍中。使居委会工作者队伍达到年龄轻、素质高、能力强的要求，优化居委会工作者队伍的年龄、知识结构，全面推进知识化、年轻化、专业化的居委会工作者队伍的建设进程。
其次，落实监督机制是建设高素质居委会工作者队伍的重要环节。社区居委会是居民参与社区事务，建立和维护自身利益的组织载体，居委会工作人员是社区居民利益的代表，是居民通过直选选出的维护社区居民权益的代言人。他们的工作是实现居民的集体利益，工作完成的好与坏，只有社区居民可以评定，因此要落实群众监督机制，促进居委会成员改进工作方法，提高工作绩效。
第三，上海市作为国际化大都市，社会工作专业教育和职业化走在全国的前列。但是，一方面，众多高校培养社会工作专业学生，另一方面，很多社会工作专业毕业生却学无所用，不能进入到合适的岗位。笔者认为，可以实行社区与高校联合的办法，一方面让在校学生有实习基地，另一方面可以促使他们用专业化的视角为社区建设提出合理的建议。可以将高校教师、专家请进社区，让社区和高校联合共同研究社区建设的相关课题。可以实行全职或兼职的用人方式，方便人才进入社区工作者队伍。
第四，社区工作是一项具有专业性的、综合性的社会工作，要进一步提高居委会成员的理论水平和实际工作能力，适应社区建设快速发展的需求，定期对居委会成员进行岗位培训和职业道德培训。通过岗位培训使居委会成员充分认识到社区建设的重要意义及社区建设的指导思想、工作原则、发展目标，系统地学习社区建设的基础理论和专业知识，了解社区工作的基本原理，掌握社区工作的方法和技能，拥有更多的敬业奉献精神和更高的职业技能水平，以全面提高社区专职工作者的综合素质，培育自治意识，增强其自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治能力和水平。
（二）理清政府与居委会的关系，减少政府对居委会的过度干预，完善居委会的自治职能，使居委会“应有的功能复归”。
随着市场经济体制改革的深化，“小政府，大社会”逐渐被确立为新的社会管理体制的目标模式。在这种情况下，要真正推动社区居民自治，政府就要改变观念，简政放权，使社区的自治发展有一个自主发展的空间，把应属社区管辖的事务交给社区，而不应对居委会过多干预。
首先，围绕强化社区居民自治这个核心，进一步明确政府、社区居委会在社区建设中的角色和职能，明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门对社区居委会给予业务指导而不是进行行政干预、提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社区居委会的组织和引导下依法进行自我管理。政府在社区建设中处于组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，是社区自治工作的组织者。社区居委会的主要职能是办理社区的公共事务和公益事业，协助政府或其派出机关做好与居民利益有关的行政工作。
其次，由政府对居委会现有的工作进行梳理。按照《城市居民委员会组织法》的规定，明确政府和居委会的职责划分，凡属于政府行政职能的工作，由各相应的职能部门收回。各职能部门的工作，凡是确需社区居委会协助才能完成的，必须按照“权随责放”原则，经过法定程序，明确赋予社区居委会相应的权力，以利于社区居委会开展工作。同时，要赋予社区居委会对政府职能部门的考核权与监督权。社区居委会有权对职能部门的不合理任务要求说“不”。南京市阅江楼街道经社区管理者协会研究讨论，拒绝了交警部门原先提出的“进社区”要求，改为交警部门自己派人到社区开展工作，就是社区自治建设一个典型的案例。〔5〕与此同时，要严格按照“费随事转”的原则，对超出社区居委会自身职责范围的行政性工作，按照《城市居民委员会组织法》的规定，社区居委会有权实行有偿服务，职能部门必须将工作经费如数下拨到社区居委会的帐户。
第三，居委会要创新体制机制，实现政事分开，推行“议行分设”，以扩大居民参与、提高自治能力，实现社区居委会自治功能的回归。要充分发挥“一个大会”（居民代表大会）“两个机构”（社区议事会、居民委员会）的作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选，实现居民自治。
（三）培育民间组织，依靠民间力量为居委会减负。
社区是一个由多种社区组织的子系统组成的大系统。各类子系统之间的相互作用和影响，构成了一个复杂的社区组织结构。这一组织机构不仅包括政府组织以及作为“准政府组织”的居委会组织，还包括各种民间组织。不同的社区事务应当由不同的社区组织来承担和提供，这正是社区内各类型组织逐步分化与形成从而承担起相应的社会管理职能的凭据和基础。政府的职能和功能事实上是有限的，社会管理与社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。以往政府包揽的或不该直接从事的社会服务职能及部分社会管理事务，剥离出去以后由谁来承接？显然，能够承接这些社会职能和事务的当是各类专业化与职业化的民间组织，尤其是专业化、职业化的社会工作机构。〔6〕
“民间组织”是指由一定的社会成员自愿组成的、具有稳定组织形式和法律地位的、区别于政府职能和企业职能而独立运作的、不以营利为目的的社会公益性组织。而政府与民间组织之间这种职能的剥离和承接，无疑就是“政府主导推动、社团自主运作、社会各方参与”的、政府和非政府的社会力量共同治理社会格局的形成过程。“政府购买服务、民间组织承担”的方式不仅有利于为居委会减负，而且有利于社区服务的专业化。
培育发展民间组织主要有三个途径：一是整合现有社区服务网点；二是与社会单位联合组建社区民间服务组织；三是引进社区民间服务组织。
（四）财务独立，增强社区居委会的自我运行活力。
社区财务资金不到位，不落实，一直是制约社区建设和社区依法民主自治的“瓶颈”。笔者认为可以借鉴南京市鼓楼区的做法，专门为社区居委会编制赋予社团法人代码，确定其具有法人性质的资格；设立居委会一级财务，开设银行账户，配备财会人员；区级财政对社区的拨款（经费、社区建设专项基金）直接拨到居委会，减去中间环节；制定并实施居委会财务公开制度，由居委会自主支配经费，定期公布财务收支状况，接受社区居民监督。财务独立不仅可以可使居委会获得财务自主权，促进居民自治，而且有利于畅通社会捐赠渠道，增加居委会经费来源，提高社区成员的社区建设积极性。〔7〕
在工资待遇方面，应该满足居委会干部的要求，尽量达到1000元的标准。同时，要解决纯居委会成员的养老保险、医疗保险等涉及其切身利益的问题，同时还要解决社区居委会干部的保险费用缺口问题，以解决社区居委会干部的后顾之忧。
〔参考文献〕
〔1〕崔运武.论当代中国城市社区建设中政府的地位及其目标［J］.学术探索，2003，（6）.
〔2〕徐永祥.社区发展论［M］.上海：华东理工大学出版社，2000.
〔3〕张艳.北京人均月收入达1822.26元，居全国首位［EB/OL］.http://xz.sxgov.cn/xzxww/gnxw/340964.shtml，2006-08-25.
〔4〕王斯东.上海最低工资标准适用领域［EB/OL］.http://www.southcn.com/edu/bystd/200608220741.htm，2006-08-22.
〔5〕徐雪琴.对社区居委会无限事务与有限职权矛盾的思考［J］.中共南京市委党校南京市行政学院学报.2006，（1）.
〔6〕徐永祥.社会体制改革与和谐社会建构［J］.学习与探索,2006，（6）.
〔7〕张小强.居委会财务独立好处多［J］.社区,2002，(1).
〔责任编辑： 阮凤平〕