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摘要：公众参与在农地整理规划环境影响评价中具有重要意义，有效的公众参与可以更好地监督政府行为和维护公众利益， 可以提高农用地土地整理规划项目的运行效率。本文从公众参与的内容、方式等方面作了深入探讨，并对公众参与的实施提出政策性建议。
关键词：农地整理 公众参与 规划 环境影响评价
1 引言
农地整理规划是农地整理工作的主要依据，搞好农地整理规划，对于科学指导土地利用活动，合理安排农地整理项目，保障耕地保护目标的实现具有重要意义。农地整理需借助一系列的生物、工程措施，在此过程中必然打破一定区域内土地资源的原位状态，会对该区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素及其生态过程产生诸多直接或间接、有利或有害的影响，从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件和质量产生正向的或负面的环境效应。为了充分考虑农地整理工程规划方案的实施对公众生产、生活带来的各种影响，在编制规划的环境影响评价中必须引入公众参与机制。实践中，农地整理规划常出现难以执行的局面，在规划编制过程中缺乏有效的公众参与是重要原因之一。
2 公众参与的必要性
2.1 公众参与是环境影响评价的重要组成部分
美国《国家环境政策法》明确规定任何对人类环境产生重要影响的立法议案、政策、规划等都需要进行战略环境评价，并规定其过程中必需有公众参与[1]。在我国，《环境影响评价法》对公众参与作了明确说明，要求“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。并且，“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明”。该要求也纳入了2009年10月1日起实施的《规划环境影响评价条例》。规划环境影响评价中的公众参与已用法律的形式确定下来。
2.2 公众参与是在规划中体现民主，实现依法治国的一个重要手段
公众参与是民主社会公民的一项基本权利。政治民主化的主要特征是人民群众对政策制定过程的广泛参与。这种广泛的参与不仅是参与政策的制定，更是通过某些形式对政策的制定施加影响从而制衡权力。在社会主义市场经济下，随着土地使用权的私有化及对利润的追求，规划决策将影响到企业和个人的财产变化。公众参与对农地整理规划战略环境影响评价的监督、审查，有助于保护农民的利益，防治贪污腐败、循私舞弊现象的发生。
2.3 公众参与是确定环境资源价值的重要方法
为全面评价农地整理规划的环境影响，须进行费用效益分析，主要任务是对环境污染、生态破坏的损失和环境资源价值进行估算。然而，相当一部分费用和价值是无法用市场价格衡量的，如独特的自然景观、生物多样性价值等。这些环境资源的价值适宜于通过公众直接参与，了解公众支付意愿或选择愿望对公共资源、不可分物品和享受性资源价值估算。[2]在进行农地整理规划的战略环境影响评价时，若考虑所有的经济、政治政策上的目标，所需的基本知识十分广泛，可能超出规划者的知识范围，此时来自公众的意见可提供全方位的信息及不同于政府部门的全新观念及思维方式，这对辨析某些模糊的环境问题是非常有效的。
2.4 公众参与是保障规划顺利实施的有效途径
各国经验表明：在规划过程中实行公众参与，可减少公众对规划方案的不满情绪，获得公众的理解和支持，从而减轻此后的紧张关系，使项目得以顺利进行。[3]当农地整理规划方案影响到当地农民利益时，公众参与能对这些措施的可行性提出有益的建议。若公众不参与规划制定，很有可能增大后期实施成本，难以保证规划准确、高效完成。农地整理规划具有较强的技术性、综合性和不确定性。只有吸收公众参与农地整理规划战略环境影响评价，才能做到“代表最广大人民的根本利益”，批准的规划才能切合实际、易于实现预期效果。
3 公众参与的主要内容
在农地整理规划的环境影响评价中符合上述要求的部分一般都具有专业性不强、关系不太复杂、涉及范围较大、不便于直接研究等特点。具体来说，目前农地整理规划的环境影响评价过程中适合公众参与的内容包括：
3.1 环境背景调查
对农地整理规划中环境决策的正确与否，环境质量的好坏，公众都有最直接的感受，最能提供公正评价，对各类环境背景资料最有知情权、发言权。通过公众参与，既能全面了解土地生态环境情况，又能掌握重要的、且为当地人们所关心的环境问题。
3.2 环境资源价值估算
在缺乏市场价格数据的情况下可以通过公众参与来确定环境资源价值价格。通过了解公众消费的支付意愿或其对商品或劳务数量的选择愿望来确定环境资源价值，尤其是那些公共资源或不可分物品（如空气、水质）和具有美学、文化、生态、历史价值或稀有特性的享受性资源等没有市场价格的物品价值估算。
3.3 确定规划方案各要素与环境要素的关系
农地整理规划方案的环境影响是多方面的，而同一个环境问题的产生可能同时受到多个规划目标不同程度上的影响；并且同一规划目标又由多个要素构成，每一个要素的环境影响也各异。这样一个复杂的、纵横交错的规划目标—环境影响输入响应关系也可以通过公众参与，尤其请专家参与来确定。在规划中经常用到的特爾斐法就是其中一例。
4 公众参与的方式
4.1 意愿调查
调查是一种可以收集到大量信息而费用较少的公众参与方法。可通过事先设计好民意调查表，以实地采访或信函等形式向公众进行调查。调查所收集到的信息能反映一定数量的公众意愿和观点，同时，通过调查也使规划人员能了解到那些不常参与社会活动的居民的想法。
4.2 会议式参与 在受影响区域，按一定比例选择出能代表不同年龄、职业、性别、信仰、收入水平以及不同知识层次的公众，以会议形式参与土地整理规划的环境影响评价工作。特别是对于那些影响范围广、延续时间长的规划，通过会议式的参与，便于决策者或评价者与公众进行直接的双向交流，易于达成一致意见。
4.3 舆论式参与
评价者或决策者通过报纸、广播、电视、开通热线电话及网络等传媒发动公众参与环境影响评价。通过大众传播媒体发布信息，建立环境信息咨询中心或专门的网站，加强环境知识教育，保障公众的环境信息知情权，提高公众的环境意识，促进公众参与。舆论式的参与是范围最为广泛的公众参与，可以收获到社会各阶层的信息反馈。
5 政策建议
5.1 建立和完善公众参与机制
我国农地整理规划有着计划经济体制下国家“高度指令+强烈干预”的痕迹，公众参与程度低下。不同利益代表者应有均等机会和发言权，参与规划的制定、编制及监督等过程，这需要有一个可行的制度来保证规划部门并不仅仅根据领导、上级决定来制定规划，还要使公众对决策具有合法的参与权利，并依靠专业知识对矛盾进行协调，形成有广泛公众参与的规划。要有具体的机构、组织来负责组织、引导公众参与农地整理规划。要建立一种制度化的渠道，引导公众进入具体的规划、管理及监督过程，以增强他们的理性程度和责任感。
5.2 建立良好的信息沟通途径
里约宣言第十条强调，环境问题必须在公众的参与下才能得到最有效地处理。在国家水平上，每个人都应能通过适当渠道获得公共权利当局掌握的有关环境方面的信息以及有机会参与决策过程。国家必须通过广泛地提供信息来促进公众意识的提高，鼓励公众参与，公众必须能够有效参与司法或行政的程序。
5.3 大力培养公眾的参与意识
公众的文化素质、环境意识、法制观念是决定公众对环境管理参与程度和质量的重要因素。通过立法确立公民环境权的地位并明确其具体内容，这是提高公众环境意识，实现公众参与的根本保证和法律基础。所谓环境权，是指人们享有的在适宜健康和舒适环境中生存以及合理利用环境资源的权利[5]。环境权是一项新型的基本人权，是每个人与生俱来的基本权利。同时还应加强和推进环境宣传教育活动，将环境危机感深深植入公众心中，激发公众的责任感和参与意识。
参考文献
1. [1]大卫·马门.规划与公众参与[J].国外城市规划.1995（1）：43～44
2. 尚金城，包存宽.战略环境评价研究 [M].北京：科学出版社，2003
3. 洪阳，栾胜基.中国环境影响评价（EIA）中的公众参与[J].重庆环境科学.1999，21（1）：28～29
4. Carson James E. On the Preparation of Environmental Impact in the United States of American. Atmosphere Environment. 1992，26A（15）：2759—2768。
5. 世界观察研究所，1996世界环境报告 [M]，济南：山东人民出版社，1999
关键词：农地整理 公众参与 规划 环境影响评价
1 引言
农地整理规划是农地整理工作的主要依据，搞好农地整理规划，对于科学指导土地利用活动，合理安排农地整理项目，保障耕地保护目标的实现具有重要意义。农地整理需借助一系列的生物、工程措施，在此过程中必然打破一定区域内土地资源的原位状态，会对该区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素及其生态过程产生诸多直接或间接、有利或有害的影响，从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件和质量产生正向的或负面的环境效应。为了充分考虑农地整理工程规划方案的实施对公众生产、生活带来的各种影响，在编制规划的环境影响评价中必须引入公众参与机制。实践中，农地整理规划常出现难以执行的局面，在规划编制过程中缺乏有效的公众参与是重要原因之一。
2 公众参与的必要性
2.1 公众参与是环境影响评价的重要组成部分
美国《国家环境政策法》明确规定任何对人类环境产生重要影响的立法议案、政策、规划等都需要进行战略环境评价，并规定其过程中必需有公众参与[1]。在我国，《环境影响评价法》对公众参与作了明确说明，要求“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。并且，“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明”。该要求也纳入了2009年10月1日起实施的《规划环境影响评价条例》。规划环境影响评价中的公众参与已用法律的形式确定下来。
2.2 公众参与是在规划中体现民主，实现依法治国的一个重要手段
公众参与是民主社会公民的一项基本权利。政治民主化的主要特征是人民群众对政策制定过程的广泛参与。这种广泛的参与不仅是参与政策的制定，更是通过某些形式对政策的制定施加影响从而制衡权力。在社会主义市场经济下，随着土地使用权的私有化及对利润的追求，规划决策将影响到企业和个人的财产变化。公众参与对农地整理规划战略环境影响评价的监督、审查，有助于保护农民的利益，防治贪污腐败、循私舞弊现象的发生。
2.3 公众参与是确定环境资源价值的重要方法
为全面评价农地整理规划的环境影响，须进行费用效益分析，主要任务是对环境污染、生态破坏的损失和环境资源价值进行估算。然而，相当一部分费用和价值是无法用市场价格衡量的，如独特的自然景观、生物多样性价值等。这些环境资源的价值适宜于通过公众直接参与，了解公众支付意愿或选择愿望对公共资源、不可分物品和享受性资源价值估算。[2]在进行农地整理规划的战略环境影响评价时，若考虑所有的经济、政治政策上的目标，所需的基本知识十分广泛，可能超出规划者的知识范围，此时来自公众的意见可提供全方位的信息及不同于政府部门的全新观念及思维方式，这对辨析某些模糊的环境问题是非常有效的。
2.4 公众参与是保障规划顺利实施的有效途径
各国经验表明：在规划过程中实行公众参与，可减少公众对规划方案的不满情绪，获得公众的理解和支持，从而减轻此后的紧张关系，使项目得以顺利进行。[3]当农地整理规划方案影响到当地农民利益时，公众参与能对这些措施的可行性提出有益的建议。若公众不参与规划制定，很有可能增大后期实施成本，难以保证规划准确、高效完成。农地整理规划具有较强的技术性、综合性和不确定性。只有吸收公众参与农地整理规划战略环境影响评价，才能做到“代表最广大人民的根本利益”，批准的规划才能切合实际、易于实现预期效果。
3 公众参与的主要内容
在农地整理规划的环境影响评价中符合上述要求的部分一般都具有专业性不强、关系不太复杂、涉及范围较大、不便于直接研究等特点。具体来说，目前农地整理规划的环境影响评价过程中适合公众参与的内容包括：
3.1 环境背景调查
对农地整理规划中环境决策的正确与否，环境质量的好坏，公众都有最直接的感受，最能提供公正评价，对各类环境背景资料最有知情权、发言权。通过公众参与，既能全面了解土地生态环境情况，又能掌握重要的、且为当地人们所关心的环境问题。
3.2 环境资源价值估算
在缺乏市场价格数据的情况下可以通过公众参与来确定环境资源价值价格。通过了解公众消费的支付意愿或其对商品或劳务数量的选择愿望来确定环境资源价值，尤其是那些公共资源或不可分物品（如空气、水质）和具有美学、文化、生态、历史价值或稀有特性的享受性资源等没有市场价格的物品价值估算。
3.3 确定规划方案各要素与环境要素的关系
农地整理规划方案的环境影响是多方面的，而同一个环境问题的产生可能同时受到多个规划目标不同程度上的影响；并且同一规划目标又由多个要素构成，每一个要素的环境影响也各异。这样一个复杂的、纵横交错的规划目标—环境影响输入响应关系也可以通过公众参与，尤其请专家参与来确定。在规划中经常用到的特爾斐法就是其中一例。
4 公众参与的方式
4.1 意愿调查
调查是一种可以收集到大量信息而费用较少的公众参与方法。可通过事先设计好民意调查表，以实地采访或信函等形式向公众进行调查。调查所收集到的信息能反映一定数量的公众意愿和观点，同时，通过调查也使规划人员能了解到那些不常参与社会活动的居民的想法。
4.2 会议式参与 在受影响区域，按一定比例选择出能代表不同年龄、职业、性别、信仰、收入水平以及不同知识层次的公众，以会议形式参与土地整理规划的环境影响评价工作。特别是对于那些影响范围广、延续时间长的规划，通过会议式的参与，便于决策者或评价者与公众进行直接的双向交流，易于达成一致意见。
4.3 舆论式参与
评价者或决策者通过报纸、广播、电视、开通热线电话及网络等传媒发动公众参与环境影响评价。通过大众传播媒体发布信息，建立环境信息咨询中心或专门的网站，加强环境知识教育，保障公众的环境信息知情权，提高公众的环境意识，促进公众参与。舆论式的参与是范围最为广泛的公众参与，可以收获到社会各阶层的信息反馈。
5 政策建议
5.1 建立和完善公众参与机制
我国农地整理规划有着计划经济体制下国家“高度指令+强烈干预”的痕迹，公众参与程度低下。不同利益代表者应有均等机会和发言权，参与规划的制定、编制及监督等过程，这需要有一个可行的制度来保证规划部门并不仅仅根据领导、上级决定来制定规划，还要使公众对决策具有合法的参与权利，并依靠专业知识对矛盾进行协调，形成有广泛公众参与的规划。要有具体的机构、组织来负责组织、引导公众参与农地整理规划。要建立一种制度化的渠道，引导公众进入具体的规划、管理及监督过程，以增强他们的理性程度和责任感。
5.2 建立良好的信息沟通途径
里约宣言第十条强调，环境问题必须在公众的参与下才能得到最有效地处理。在国家水平上，每个人都应能通过适当渠道获得公共权利当局掌握的有关环境方面的信息以及有机会参与决策过程。国家必须通过广泛地提供信息来促进公众意识的提高，鼓励公众参与，公众必须能够有效参与司法或行政的程序。
5.3 大力培养公眾的参与意识
公众的文化素质、环境意识、法制观念是决定公众对环境管理参与程度和质量的重要因素。通过立法确立公民环境权的地位并明确其具体内容，这是提高公众环境意识，实现公众参与的根本保证和法律基础。所谓环境权，是指人们享有的在适宜健康和舒适环境中生存以及合理利用环境资源的权利[5]。环境权是一项新型的基本人权，是每个人与生俱来的基本权利。同时还应加强和推进环境宣传教育活动，将环境危机感深深植入公众心中，激发公众的责任感和参与意识。
参考文献
1. [1]大卫·马门.规划与公众参与[J].国外城市规划.1995（1）：43～44
2. 尚金城，包存宽.战略环境评价研究 [M].北京：科学出版社，2003
3. 洪阳，栾胜基.中国环境影响评价（EIA）中的公众参与[J].重庆环境科学.1999，21（1）：28～29
4. Carson James E. On the Preparation of Environmental Impact in the United States of American. Atmosphere Environment. 1992，26A（15）：2759—2768。
5. 世界观察研究所，1996世界环境报告 [M]，济南：山东人民出版社，1999