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在构建惩治和预防腐败体系的进程中，按照省委书记李源潮提出的“以制度建设为重点。加快推进惩治和预防腐败体系建设”的要求，江苏省坚持改革、攻坚、创新，强调更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度减少不和谐因素，努力通过制度建设保障社会公平正义，探索形成了反腐倡廉建设的“制度群”，为完善社会主义市场经济体制、建设社会主义和谐社会，发挥着加速器和稳定器的作用。
一、重视民生问题，率先形成教育、医疗、拆迁等反腐倡廉创新制度
江苏省把排除民忧、解决民难、化解民怨，当作反腐倡廉制度建设的重要任务，在教育、医疗、拆迁等领域扎扎实实做了开创性制度建设工作，形成了对制度创新的实践认同和对制度探索的理解尊重。
1、加快公共卫生体制改革，推进“药房托管”和“管办分离”，切断商业贿赂的利益链条。长期以来，药品收入在医院的总体收入中举足轻重，巨额的利润使药品购销环节和医疗服务领域藏污纳垢，成为滋生回扣和其他不正当行为的温床，最核心的是“以药养医”问题。近年来，南京市在集中力量对群众反映强烈的医务人员收受“红包”、“开单提成”、开大处方等突出问题进行专项整治的同时，重点以“药房托管”改革来解决群众“看病贵”问题，在卫生系统和医务人员中引起巨大震动，也在社会各界产生了良好反响。“药房托管”的积极意义在于：第一，医院从“药品采购员”变为药品采购“监督员”，提高了医院管理服务水平；第二，约束了医生“开单提成”，促进了医生合理用药，有效降低了群众看病成本。
江苏决策者认为，医改难，难在医疗卫生领域的“三不分”：医疗机构公益性与营利性不分；医药不分；管办不分。于是，无锡将卫生局“管医院和办医院”职能一分为二，“办医院”交给代表市政府履行国有资产出资人职责的行政管理类事业单位“医院管理中心”，政府从“以办为主”向“以管为主”转变。“管办分离”砍断了卫生局与市属医院之间的利益链条，有利于公平竞争，从根本上为百姓创造了一个健康的就医环境。
2、探索“一保三放开”的教育改革，跟进监督制度，缓解“上学难”问题。教育之所以成为群众诟病的“重灾区”，主要是教育资源不均衡、教育机会不平等引发不公平感，也成为腐败易发领域。为此，江苏宿迁市对教育实行了“一保j三放开”的改革，即：保证义务教育发展，逐步放开学前教育、放开高中教育、放开职业教育，“像办义务教育那样大办民办教育”，使上学难问题逐步得到缓解。围绕“优化公办，发展民办，引进外办，鼓励联办”的总体思路，积极引进外资、民资兴办各级各类民办学校。对民办学校实行与公办学校同等对待、同样管理、同级待遇、同步发展。同时建立监督保障机制，建立党组织，加强对民办学校的监督管理：逐步在各类民办学校建立教育工会组织，不断保障教职工的合法权益；强化民办学校的年审和考评，规范民办学校招生收费行为，对不规范办学行为实行警告、限期整改、依法取缔，对办学成绩突出的民办学校进行表彰奖励；广泛引进竞争机制，促进教师队伍在公办与民办学校之间合理有序流动，实行“校长不任命搞竞争，教师不调配进市场，奖金不封顶论贡献”，对保障包括乡镇村在内的全市学生受教育质量起到很大作用。
3、推行“市场+保障”的拆迁新政，最大程度保护群众利益。在城市房屋拆迁矛盾急剧上升的背景下，南京市实施“市场+保障”的拆迁新政，顺利动迁居民11462户，未发生一例暴力冲突事件，未出现一起越级集体上访。关键是建立了为民惠民的“四机制”：(1)公开化的制度公示。政府在城镇拆迁中“问政于民”，主管部门将城市房屋拆迁管理办法及相关配套文件面向全社会进行公示，广泛征求人民群众的意见。10万多市民参与政策讨论，最终的12类意见占到修改文本的1／3以上。正式颁布新的城市房屋拆迁管理办法时，南京还配套出台了《拆迁评估管理规定》和《拆迁评估技术规范》，形成了房屋拆迁补偿政策的支撑体系。(2)多层次的拆迁保障。拆迁补偿由政府定价向市场评估定价转变，拆迁户货币补偿金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估确定。实行最低单价和最低总额“两条保障线”政策，为低收入住房困难家庭提供拆迁住房保障，通过建设经济适用房、中低价商品房，建成和储备廉租房确保被拆迁群众有房住。(3)规范化的拆迁运作。拆迁行为由政府直接干预向企业和中介机构依法规范服务转变，行政干预退出拆迁一线，政府职能“归位”到加强依法监督管理，将市场化拆迁职能完全交给企业和中介机构运作。(4)全方位的拆迁监管。建立健全公示、信访接待、责任承诺、举报、监管、责任追究等“六项制度”，成立了市、区两级监管机构，由监察部门和人大代表等联合对拆迁资金、拆迁过程监管，现场受理群众投诉，及时解决存在的问题，对违规和野蛮拆迁行为予以严格处罚，确保群众利益不受损害。
4、首倡“民生新闻”，探索公众舆论监督的实现方式。江苏新闻单位在全国首创了公众参与的“舆论软监督”模式，《南京零距离》、《直播南京》等电视专栏以“民生新闻”的表达方式，为普通百姓提供平等交流的话语空间，站在百姓立场对社会生活中的非常态事件予以报道，对某些社会问题的披露，加快了事件的解决。江苏开创的“民生新闻监督模式”不但是新闻研究热点，也是反腐倡廉工作的创新阵地。
二、找准公共权力运行中腐败易发高发点，用市场机制和公开透明办法构建“拦截大坝”
近年来，江苏省始终强化体制机制制度创新，坚持从钱、权、人等易于滋生腐败的环节和部位人手，对行政审批、政府采购、部门预算制度、干部人事制度、经营性土地使用权制度、产权交易入场制度、建设工程招投标、政府投资项目公示制和代建制等进行了富有成效的改革推进工作。源头治理措施进一步强化。
1、配置资源最大限度地运用市场机制，挤压公权主体干预市场的空间。江苏各地较早探索了通过体制创新防治公共权力非正当干预市场的办法。早在1995年就在全国率先专项治理工程建设，建立“土地有形市场”和建筑工程招投标制，使得建筑市场秩序取得很大好转。随着该项制度向土地批租领域的推广，商业用地全部实现招、拍、挂，政府与市场的界限逐步明确化，土地资产价值也在市场交易中得到充分显现。针对有形市场管理者和招投标办公室合在一起易发集中腐败的问题，首推职能分离；针对串标、贿标问题，采用“有标底开标、无标底评标”两阶段评标法，将禁锢市场的政府“操作暗箱”逐一排查、打开，让市场的力量得到有序释放。近来，根据规范市场的要求，又推出了市场主体“廉政准入”制度。对经济活动中被列入“黑名单”的企业，两年内取消其市场准入资格，使之在经济上因“腐败记录”承担重大损失。2005年，把规范建筑分包市场提上日程，让用工企业直接吸纳工人，不再允许包工头承揽分包业务，从而使建筑市场 得到了进一步净化。
当前，全省上下不断拓宽公共资源市场化配置新路子，对城市公交、环卫、绿化、罚没物资处理、公有富余住房、出租车营运执照、进出口配额或许可证、公共设施特许经营权、客运货运线路配载等，都采用市场理念和经营方法运作。政府采购推出“独立监事”制，向各供应商进行调查，制约采购单位经办人与供应商恶意串通。有的地方建起综合性招投标大市场，把工程建设、医药购销、机电设备配置等集中管理，减少了人为“出错”、干部“出事”的机会。
2、实行“请人民评判”的政府效能评估制度。民主监督是防治腐败的治本之策，公开评议是提高政府公共服务水平的上善之选。省内外媒体广泛关注的“江苏省万人评议省级机关作风建设活动”，以“人民满意、人民评判”为标准。成为加强效能评估改革的示范。根据江苏省委、省政府下发的《关于切实加强省级机关作风建设的意见》，82个省级机关厅局和部分中央部门管理单位交由10457人组成的参评人员打分评议。万名参评人员包括领导干部、职工代表、离退休干部、乡镇街道干部、城市居民、农民代表、企业代表。评议结果为。广大干部群众对省级机关效能作风总体评价满意的占54．73％，基本满意占44．57％。评议活动作为一种群众监督方式，使干部知道了“反映强烈”、“意见最大”的问题何在，成为“官、民”联系的有效渠道。
3、实行“党务公开”，探索扩大党内民主运行的制度。镇江率先探索了“党务六公开”模式。包括：党委重大决策的酝酿、拟定、出台：党委领导班子自身建设情况；干部考察预告、干部任前公示、竞争上岗、公务员录用、奖惩等情况；领导干部廉洁自律规定执行情况等六个方面重点内容。设在市纪委的党务公开领导小组，聘请612名党务公开监督员进行督查。中央纪委专家调研组充分肯定了镇江党务公开的明显成效。在总结“镇江经验”基础上，2005年江苏省全面推行党务公开。变“公开什么群众看什么”为“群众关注什么就公开什么”。按照区别对待、有所侧重的要求，明确了基层、县级和县以上党组织党务公开的重点，确定了法定公开、主动公开、依申请公开三种公开方法，明确了提出、审核、公开和反馈的公开程序，确立了“党委统一领导、党委办公厅(室)组织协调、部门党组织各负其责、纪委检查督促”的领导体制和工作机制。凡是群众关心的党内热点问题，容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公的事项，只要不涉及党内秘密，都最大限度地进行公开，让党员群众在明白中监督，使各级领导在公开中自律。
三、在干部个人消费与公款消费的模糊地带，探索能够产生激励和约束双重作用的廉政制度
1、积极稳妥推进职务消费货币化改革。长期以来，大吃大喝、公车私用、私客公待、公款旅游等不正之风屡禁不绝。对政府庞大的职务消费“灰箱”，也一直是纪检机关监督的难点。2004年，江苏省把领导干部职务消费改革这个备受关注的热点问题列入了反腐倡廉制度建设的任务中。
南京成为“车改”和招待费改革的样板。南京车改有“三不搞”：一是车改模式不搞“一刀切”，积极推行货币化改革时允许条件不成熟地区采取其他模式。二是货币化补贴不搞“一般粗”，用统一测算公式辅以地区差异系数按实际情况测算自定。三是实施步骤不搞“一阵风”，从镇级开始先易后难逐步向区县市机关循序推进。车改后，街道及镇一级用车成本降低32％，全年节省购置新增车辆开支1800万元，全市92个乡镇及涉农街道共630辆公车拍卖所得4892万元。
招待性消费改革的难点在于，如何增强招待者控制消费的自律性。南京市招待费货币化改革试点在秦淮区房地产局和秦虹街道实施。这两个单位每年招待费的“总盘子”被定死，安排30％—40％作为公共消费额度，实行集中管理，限额使用；60％—70％作为个人消费额度，提取其中15％作为个人包干费用以现金形式每月发放。个人包干费用的节余，按30％归公、30％滚存到下一年度、40％奖励给个人进行分配，超支个人自付。公共部分的节余，滚存到下一年度，如超支须书面解释，并从主要领导和副职个人包干额度中扣除适当比例，下年度调整方案时，提高公共部分比例，削减个人包干费用。包干经费开支情况每季度在单位通报一次，并纳入年度述廉和民主测评，纪委定期对每位领导干部职务消费情况进行审计。改革结果显示，秦虹街道和秦淮区房产局的公务接待费同比都下降了30％左右。
2、引导和规范公职人员的个人消费行为。通过利益机制引导公职人员廉洁从政、廉洁做人，是反腐倡廉制度改革的必然趋势。江苏重视反腐倡廉制度与市场经济体制下利益机制的契合性，对全省各级党政机关和财政拨款事业单位领导干部容易发生腐败行为的个人消费行为进行引导和规范，推动了一系列改革、清理和规范工作：公费住宅电话和移动电话一律折价过户；对干部公有住房进行分类清理，低价购房者按市场价补差，多占住房的腾退或补差，享受优惠购房后又委托建房的，责令停建或面向市场公开销售。此外，迎来送往的开支实行“谁接待，谁买单”。
3、试行廉政保证金等激励制度。约束机制和激励机制应高度关联匹配，才能在制度变迁过程中发挥促进作用。最近。江苏省纪委试行了廉政保证金制度：每月从公务员收入中按比提存“廉政保证金账户”，单位补贴一定配套资金作奖励。如果公务员廉洁奉公，到退休时一并返还。以“明码实价”的收入调节方式量化廉政价值，凸现出良好激励实效。此前，全省纪检系统还建立了创新奖，推出了勤廉公示、审理助辩、干部下访、工程代建等一批创新成果，有利于打造“思想端正靠得住、业务精通拿得起、公正廉明立得牢”的纪检干部队伍。
4、健全涉案财物追究追缴制度。针对腐败分子把公共资财变成个人资财时往往要进行成本与收益比较的特点，江苏省与腐败分子细算“经济账”，“治贪必夺其财”，决不让腐败分子占半点便宜。在依法剥夺腐败分子的政治权利和人身自由的同时，依法使用财产刑罚或其他经济处罚措施，健全对涉案财物的追缴机制，做到涉案资产处理不好的，不结案：能追回资产没追回的，不了结；资产一时追不回的，记录在案日后追缴。经济剥夺手段的运用，增强了查办案件对腐败分子的“杀伤力”，增大了其腐败成本。
四、江苏反腐倡廉制度的设计理念
在反腐倡廉制度建设中，江苏本着“突出群众利益、积极促进和谐、重视民主参与、重在权力制衡、强调执行有效”的设计理念，并把这些理念贯穿于反腐倡廉制度建设的全过程中。
1、以“民生为本”，从解决群众身边的腐败问题人手加强制度建设，维护社会稳定和谐。在制度建设中，江苏以“民生为本”，党员干部深入城乡基层，充分倾听和了解群众上学难、看病贵、拆迁烦、欠薪苦等切身利益问题，在建章立法时，关键看群众的想法，看是否减少了社会不和谐因素，把维护群众切身利益当作反 腐倡廉制度文化之本源，从而具体实践着立党为公、执政为民的宗旨，有效推动了社会的和谐稳定。
2、制度创新从“少数人定制度”向“多数人定制度”转变，并秉持“阳光作业”的制度精神。江苏的制度建设，走“阳光立法”道路，尤其注意保障广大党员和干部群众的选举权、知情权、参与权、监督权，凡涉及群众利益的重大事项，能公开的都要依法依规公开，在最大限度的民主参与和民主监督中，使制度建设成为保护人民利益的安全带。
3、针对可能产生的部门利益和认识局限，实行制度设计适度分权制衡的原则。制度是针对人、约束人和解放人的。针对操作制度的有关部门干部可能具有维护部门和自身利益的认识局限性，江苏在制度设计中采用适度分工分权的方法加以制衡。省委明确，考察和推荐干部的工作，由纪检监察机关和组织部门同时参与、分工合成；在执罚与执收岗位之间，公安、工商、税务、质监等行政执法部门普遍建立了分权制衡制度：为防止企业盲目投资，国资委对企业重大投资项目建立了后评价制度，实行备案管理，聘请有关专家进行“二次论证”，也体现出分权控权精神。
4、把执行力当作制度的生命线，坚持制定制度与执行制度的“知行合一”。江苏省委纪委领导同志一再强调，“制度的生命在执行”，坚决不打“制度白条”，让执行力成为检验制度是否管用的标准，千方百计提高制度的执行力和公信力。由于江苏推行的“阳光立法”、“阳光作业”，党员干部和群众在参与制度的制定过程中，也在逐渐培育实践自觉和文化理性，使制度成为共同遵守的行为准则，制度执行也就逐步内化为一种制度文化。
五、反腐倡廉制度建设已经成为江苏经济社会发展的“环境工程”
江苏在构建与社会主义市场经济体制相适应的反腐倡廉制度体系中，用发展的思路、改革的办法和制度的保障，解决深层次腐败问题，不断完善了社会主义制度体系，遏制了腐败的滋生蔓延。实现着社会的稳定和谐发展。
在完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的新形势下，江苏进入到人均GDP3000-5000美元的发展新阶段。走率先发展、科学发展、和谐发展之路，努力建设不含水分的、人民得实惠的、老百姓认可的全面小康，是江苏追求的发展目标。作为经济先发地区，2006年，江苏GDP突破2万亿元，已占全国总额1／10。江苏较好体现了共同发展、共同富裕要求，全省城乡生活水平差距为全国最低。外商评价江苏：“基础设施好，劳动力素质高，干部风气正”。
2005年江苏的民意调查中，群众认为腐败现象“得到有效遏制”或“在一定范围内得到遏制”占80．25％：对党风廉政建设“满意”和“较满意”占70．09％，分别比2002年上升5．35和18．19个百分点。两组数据说明，江苏正在收获着廉政制度建设带来的“红利”。
(作者：李秋芳系中央纪委驻中国社会科学院纪检组组长；高波系中央纪委驻中国社会科学院纪检组干部)
责任编辑：丁和平
一、重视民生问题，率先形成教育、医疗、拆迁等反腐倡廉创新制度
江苏省把排除民忧、解决民难、化解民怨，当作反腐倡廉制度建设的重要任务，在教育、医疗、拆迁等领域扎扎实实做了开创性制度建设工作，形成了对制度创新的实践认同和对制度探索的理解尊重。
1、加快公共卫生体制改革，推进“药房托管”和“管办分离”，切断商业贿赂的利益链条。长期以来，药品收入在医院的总体收入中举足轻重，巨额的利润使药品购销环节和医疗服务领域藏污纳垢，成为滋生回扣和其他不正当行为的温床，最核心的是“以药养医”问题。近年来，南京市在集中力量对群众反映强烈的医务人员收受“红包”、“开单提成”、开大处方等突出问题进行专项整治的同时，重点以“药房托管”改革来解决群众“看病贵”问题，在卫生系统和医务人员中引起巨大震动，也在社会各界产生了良好反响。“药房托管”的积极意义在于：第一，医院从“药品采购员”变为药品采购“监督员”，提高了医院管理服务水平；第二，约束了医生“开单提成”，促进了医生合理用药，有效降低了群众看病成本。
江苏决策者认为，医改难，难在医疗卫生领域的“三不分”：医疗机构公益性与营利性不分；医药不分；管办不分。于是，无锡将卫生局“管医院和办医院”职能一分为二，“办医院”交给代表市政府履行国有资产出资人职责的行政管理类事业单位“医院管理中心”，政府从“以办为主”向“以管为主”转变。“管办分离”砍断了卫生局与市属医院之间的利益链条，有利于公平竞争，从根本上为百姓创造了一个健康的就医环境。
2、探索“一保三放开”的教育改革，跟进监督制度，缓解“上学难”问题。教育之所以成为群众诟病的“重灾区”，主要是教育资源不均衡、教育机会不平等引发不公平感，也成为腐败易发领域。为此，江苏宿迁市对教育实行了“一保j三放开”的改革，即：保证义务教育发展，逐步放开学前教育、放开高中教育、放开职业教育，“像办义务教育那样大办民办教育”，使上学难问题逐步得到缓解。围绕“优化公办，发展民办，引进外办，鼓励联办”的总体思路，积极引进外资、民资兴办各级各类民办学校。对民办学校实行与公办学校同等对待、同样管理、同级待遇、同步发展。同时建立监督保障机制，建立党组织，加强对民办学校的监督管理：逐步在各类民办学校建立教育工会组织，不断保障教职工的合法权益；强化民办学校的年审和考评，规范民办学校招生收费行为，对不规范办学行为实行警告、限期整改、依法取缔，对办学成绩突出的民办学校进行表彰奖励；广泛引进竞争机制，促进教师队伍在公办与民办学校之间合理有序流动，实行“校长不任命搞竞争，教师不调配进市场，奖金不封顶论贡献”，对保障包括乡镇村在内的全市学生受教育质量起到很大作用。
3、推行“市场+保障”的拆迁新政，最大程度保护群众利益。在城市房屋拆迁矛盾急剧上升的背景下，南京市实施“市场+保障”的拆迁新政，顺利动迁居民11462户，未发生一例暴力冲突事件，未出现一起越级集体上访。关键是建立了为民惠民的“四机制”：(1)公开化的制度公示。政府在城镇拆迁中“问政于民”，主管部门将城市房屋拆迁管理办法及相关配套文件面向全社会进行公示，广泛征求人民群众的意见。10万多市民参与政策讨论，最终的12类意见占到修改文本的1／3以上。正式颁布新的城市房屋拆迁管理办法时，南京还配套出台了《拆迁评估管理规定》和《拆迁评估技术规范》，形成了房屋拆迁补偿政策的支撑体系。(2)多层次的拆迁保障。拆迁补偿由政府定价向市场评估定价转变，拆迁户货币补偿金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估确定。实行最低单价和最低总额“两条保障线”政策，为低收入住房困难家庭提供拆迁住房保障，通过建设经济适用房、中低价商品房，建成和储备廉租房确保被拆迁群众有房住。(3)规范化的拆迁运作。拆迁行为由政府直接干预向企业和中介机构依法规范服务转变，行政干预退出拆迁一线，政府职能“归位”到加强依法监督管理，将市场化拆迁职能完全交给企业和中介机构运作。(4)全方位的拆迁监管。建立健全公示、信访接待、责任承诺、举报、监管、责任追究等“六项制度”，成立了市、区两级监管机构，由监察部门和人大代表等联合对拆迁资金、拆迁过程监管，现场受理群众投诉，及时解决存在的问题，对违规和野蛮拆迁行为予以严格处罚，确保群众利益不受损害。
4、首倡“民生新闻”，探索公众舆论监督的实现方式。江苏新闻单位在全国首创了公众参与的“舆论软监督”模式，《南京零距离》、《直播南京》等电视专栏以“民生新闻”的表达方式，为普通百姓提供平等交流的话语空间，站在百姓立场对社会生活中的非常态事件予以报道，对某些社会问题的披露，加快了事件的解决。江苏开创的“民生新闻监督模式”不但是新闻研究热点，也是反腐倡廉工作的创新阵地。
二、找准公共权力运行中腐败易发高发点，用市场机制和公开透明办法构建“拦截大坝”
近年来，江苏省始终强化体制机制制度创新，坚持从钱、权、人等易于滋生腐败的环节和部位人手，对行政审批、政府采购、部门预算制度、干部人事制度、经营性土地使用权制度、产权交易入场制度、建设工程招投标、政府投资项目公示制和代建制等进行了富有成效的改革推进工作。源头治理措施进一步强化。
1、配置资源最大限度地运用市场机制，挤压公权主体干预市场的空间。江苏各地较早探索了通过体制创新防治公共权力非正当干预市场的办法。早在1995年就在全国率先专项治理工程建设，建立“土地有形市场”和建筑工程招投标制，使得建筑市场秩序取得很大好转。随着该项制度向土地批租领域的推广，商业用地全部实现招、拍、挂，政府与市场的界限逐步明确化，土地资产价值也在市场交易中得到充分显现。针对有形市场管理者和招投标办公室合在一起易发集中腐败的问题，首推职能分离；针对串标、贿标问题，采用“有标底开标、无标底评标”两阶段评标法，将禁锢市场的政府“操作暗箱”逐一排查、打开，让市场的力量得到有序释放。近来，根据规范市场的要求，又推出了市场主体“廉政准入”制度。对经济活动中被列入“黑名单”的企业，两年内取消其市场准入资格，使之在经济上因“腐败记录”承担重大损失。2005年，把规范建筑分包市场提上日程，让用工企业直接吸纳工人，不再允许包工头承揽分包业务，从而使建筑市场 得到了进一步净化。
当前，全省上下不断拓宽公共资源市场化配置新路子，对城市公交、环卫、绿化、罚没物资处理、公有富余住房、出租车营运执照、进出口配额或许可证、公共设施特许经营权、客运货运线路配载等，都采用市场理念和经营方法运作。政府采购推出“独立监事”制，向各供应商进行调查，制约采购单位经办人与供应商恶意串通。有的地方建起综合性招投标大市场，把工程建设、医药购销、机电设备配置等集中管理，减少了人为“出错”、干部“出事”的机会。
2、实行“请人民评判”的政府效能评估制度。民主监督是防治腐败的治本之策，公开评议是提高政府公共服务水平的上善之选。省内外媒体广泛关注的“江苏省万人评议省级机关作风建设活动”，以“人民满意、人民评判”为标准。成为加强效能评估改革的示范。根据江苏省委、省政府下发的《关于切实加强省级机关作风建设的意见》，82个省级机关厅局和部分中央部门管理单位交由10457人组成的参评人员打分评议。万名参评人员包括领导干部、职工代表、离退休干部、乡镇街道干部、城市居民、农民代表、企业代表。评议结果为。广大干部群众对省级机关效能作风总体评价满意的占54．73％，基本满意占44．57％。评议活动作为一种群众监督方式，使干部知道了“反映强烈”、“意见最大”的问题何在，成为“官、民”联系的有效渠道。
3、实行“党务公开”，探索扩大党内民主运行的制度。镇江率先探索了“党务六公开”模式。包括：党委重大决策的酝酿、拟定、出台：党委领导班子自身建设情况；干部考察预告、干部任前公示、竞争上岗、公务员录用、奖惩等情况；领导干部廉洁自律规定执行情况等六个方面重点内容。设在市纪委的党务公开领导小组，聘请612名党务公开监督员进行督查。中央纪委专家调研组充分肯定了镇江党务公开的明显成效。在总结“镇江经验”基础上，2005年江苏省全面推行党务公开。变“公开什么群众看什么”为“群众关注什么就公开什么”。按照区别对待、有所侧重的要求，明确了基层、县级和县以上党组织党务公开的重点，确定了法定公开、主动公开、依申请公开三种公开方法，明确了提出、审核、公开和反馈的公开程序，确立了“党委统一领导、党委办公厅(室)组织协调、部门党组织各负其责、纪委检查督促”的领导体制和工作机制。凡是群众关心的党内热点问题，容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公的事项，只要不涉及党内秘密，都最大限度地进行公开，让党员群众在明白中监督，使各级领导在公开中自律。
三、在干部个人消费与公款消费的模糊地带，探索能够产生激励和约束双重作用的廉政制度
1、积极稳妥推进职务消费货币化改革。长期以来，大吃大喝、公车私用、私客公待、公款旅游等不正之风屡禁不绝。对政府庞大的职务消费“灰箱”，也一直是纪检机关监督的难点。2004年，江苏省把领导干部职务消费改革这个备受关注的热点问题列入了反腐倡廉制度建设的任务中。
南京成为“车改”和招待费改革的样板。南京车改有“三不搞”：一是车改模式不搞“一刀切”，积极推行货币化改革时允许条件不成熟地区采取其他模式。二是货币化补贴不搞“一般粗”，用统一测算公式辅以地区差异系数按实际情况测算自定。三是实施步骤不搞“一阵风”，从镇级开始先易后难逐步向区县市机关循序推进。车改后，街道及镇一级用车成本降低32％，全年节省购置新增车辆开支1800万元，全市92个乡镇及涉农街道共630辆公车拍卖所得4892万元。
招待性消费改革的难点在于，如何增强招待者控制消费的自律性。南京市招待费货币化改革试点在秦淮区房地产局和秦虹街道实施。这两个单位每年招待费的“总盘子”被定死，安排30％—40％作为公共消费额度，实行集中管理，限额使用；60％—70％作为个人消费额度，提取其中15％作为个人包干费用以现金形式每月发放。个人包干费用的节余，按30％归公、30％滚存到下一年度、40％奖励给个人进行分配，超支个人自付。公共部分的节余，滚存到下一年度，如超支须书面解释，并从主要领导和副职个人包干额度中扣除适当比例，下年度调整方案时，提高公共部分比例，削减个人包干费用。包干经费开支情况每季度在单位通报一次，并纳入年度述廉和民主测评，纪委定期对每位领导干部职务消费情况进行审计。改革结果显示，秦虹街道和秦淮区房产局的公务接待费同比都下降了30％左右。
2、引导和规范公职人员的个人消费行为。通过利益机制引导公职人员廉洁从政、廉洁做人，是反腐倡廉制度改革的必然趋势。江苏重视反腐倡廉制度与市场经济体制下利益机制的契合性，对全省各级党政机关和财政拨款事业单位领导干部容易发生腐败行为的个人消费行为进行引导和规范，推动了一系列改革、清理和规范工作：公费住宅电话和移动电话一律折价过户；对干部公有住房进行分类清理，低价购房者按市场价补差，多占住房的腾退或补差，享受优惠购房后又委托建房的，责令停建或面向市场公开销售。此外，迎来送往的开支实行“谁接待，谁买单”。
3、试行廉政保证金等激励制度。约束机制和激励机制应高度关联匹配，才能在制度变迁过程中发挥促进作用。最近。江苏省纪委试行了廉政保证金制度：每月从公务员收入中按比提存“廉政保证金账户”，单位补贴一定配套资金作奖励。如果公务员廉洁奉公，到退休时一并返还。以“明码实价”的收入调节方式量化廉政价值，凸现出良好激励实效。此前，全省纪检系统还建立了创新奖，推出了勤廉公示、审理助辩、干部下访、工程代建等一批创新成果，有利于打造“思想端正靠得住、业务精通拿得起、公正廉明立得牢”的纪检干部队伍。
4、健全涉案财物追究追缴制度。针对腐败分子把公共资财变成个人资财时往往要进行成本与收益比较的特点，江苏省与腐败分子细算“经济账”，“治贪必夺其财”，决不让腐败分子占半点便宜。在依法剥夺腐败分子的政治权利和人身自由的同时，依法使用财产刑罚或其他经济处罚措施，健全对涉案财物的追缴机制，做到涉案资产处理不好的，不结案：能追回资产没追回的，不了结；资产一时追不回的，记录在案日后追缴。经济剥夺手段的运用，增强了查办案件对腐败分子的“杀伤力”，增大了其腐败成本。
四、江苏反腐倡廉制度的设计理念
在反腐倡廉制度建设中，江苏本着“突出群众利益、积极促进和谐、重视民主参与、重在权力制衡、强调执行有效”的设计理念，并把这些理念贯穿于反腐倡廉制度建设的全过程中。
1、以“民生为本”，从解决群众身边的腐败问题人手加强制度建设，维护社会稳定和谐。在制度建设中，江苏以“民生为本”，党员干部深入城乡基层，充分倾听和了解群众上学难、看病贵、拆迁烦、欠薪苦等切身利益问题，在建章立法时，关键看群众的想法，看是否减少了社会不和谐因素，把维护群众切身利益当作反 腐倡廉制度文化之本源，从而具体实践着立党为公、执政为民的宗旨，有效推动了社会的和谐稳定。
2、制度创新从“少数人定制度”向“多数人定制度”转变，并秉持“阳光作业”的制度精神。江苏的制度建设，走“阳光立法”道路，尤其注意保障广大党员和干部群众的选举权、知情权、参与权、监督权，凡涉及群众利益的重大事项，能公开的都要依法依规公开，在最大限度的民主参与和民主监督中，使制度建设成为保护人民利益的安全带。
3、针对可能产生的部门利益和认识局限，实行制度设计适度分权制衡的原则。制度是针对人、约束人和解放人的。针对操作制度的有关部门干部可能具有维护部门和自身利益的认识局限性，江苏在制度设计中采用适度分工分权的方法加以制衡。省委明确，考察和推荐干部的工作，由纪检监察机关和组织部门同时参与、分工合成；在执罚与执收岗位之间，公安、工商、税务、质监等行政执法部门普遍建立了分权制衡制度：为防止企业盲目投资，国资委对企业重大投资项目建立了后评价制度，实行备案管理，聘请有关专家进行“二次论证”，也体现出分权控权精神。
4、把执行力当作制度的生命线，坚持制定制度与执行制度的“知行合一”。江苏省委纪委领导同志一再强调，“制度的生命在执行”，坚决不打“制度白条”，让执行力成为检验制度是否管用的标准，千方百计提高制度的执行力和公信力。由于江苏推行的“阳光立法”、“阳光作业”，党员干部和群众在参与制度的制定过程中，也在逐渐培育实践自觉和文化理性，使制度成为共同遵守的行为准则，制度执行也就逐步内化为一种制度文化。
五、反腐倡廉制度建设已经成为江苏经济社会发展的“环境工程”
江苏在构建与社会主义市场经济体制相适应的反腐倡廉制度体系中，用发展的思路、改革的办法和制度的保障，解决深层次腐败问题，不断完善了社会主义制度体系，遏制了腐败的滋生蔓延。实现着社会的稳定和谐发展。
在完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的新形势下，江苏进入到人均GDP3000-5000美元的发展新阶段。走率先发展、科学发展、和谐发展之路，努力建设不含水分的、人民得实惠的、老百姓认可的全面小康，是江苏追求的发展目标。作为经济先发地区，2006年，江苏GDP突破2万亿元，已占全国总额1／10。江苏较好体现了共同发展、共同富裕要求，全省城乡生活水平差距为全国最低。外商评价江苏：“基础设施好，劳动力素质高，干部风气正”。
2005年江苏的民意调查中，群众认为腐败现象“得到有效遏制”或“在一定范围内得到遏制”占80．25％：对党风廉政建设“满意”和“较满意”占70．09％，分别比2002年上升5．35和18．19个百分点。两组数据说明，江苏正在收获着廉政制度建设带来的“红利”。
(作者：李秋芳系中央纪委驻中国社会科学院纪检组组长；高波系中央纪委驻中国社会科学院纪检组干部)
责任编辑：丁和平