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一、林地资源开发利用的现状梳理
对于我国林地资源开发利用的现状,很多学者做了这方面的研究,归纳起来林地资源开发利用的情况主要是以下几个方面:一是林地用途非林化,非法占用增多。黄合亮认为,我国由于人多地少,人地矛盾突出,农民为了解决粮食问题将林地变为旱地。并且很多上马的工程项目征用林地,农民住宅建设、公路扩建占用林地,采矿、采土、采石乱占林地。陈永富认为人们为追求经济利益不断毁林开垦, 改变林地用途,导致林地面积不断地减少。申恒荣认为,林地逆转为其他农用地、建设用地,林业部门内部林地逆转现象严重;二是人均占用量少、林地资源贫乏。根据、第五次全国森林资源普查显示:我国森林面积居世界第5位,森林蓄积量列第7位。但我国的森林覆盖率只相当于世界森林覆盖率的61.3%,全国人均占有森林面积相当于世界人均占有量的21.3%,人均森林蓄积量只有世界人均蓄积量的1/8。我国林业用地面积26329万hm2,有林地面积15894万hm2(其中已成林人工林面积4667万hm2),森林覆盖率16.55%;活立木总蓄积量124.88亿m3,森林蓄积量112.67亿m3;全国人均有林地面积0.128hm2,约为世界人均水平的1/5;全国人均森林蓄积量9.048 m3。王飞铨、黄和亮、张晓静等认为我国林地资源绝对数量大、相对数量小,人均占有量低;三是林地利用率低。根据中国森林资源报告统计我国的林业用地利用率仅为50%左右,而一些林业发达国家一般都在80%以上,美国、德国、芬兰等国都超过90%;四是掠夺式的利用,林地地力衰退。对林地资源粗放式经营,乱砍乱伐水土流失严重、造林育苗管理差、种植树木单一生态结构简单,导致林地生产力不断地下降。林地土壤生态系统的观点认为土壤有机体长期处于"重取轻予"的状态中,土壤有机体养分 输入和输出是失衡的,导致地力严重衰退,林地生产力地下。王令超认为对林地保护性的开发不够, 造成林地地力衰退、质量下降、森林生态系统失调、受灾面积增加。林地质量的下降,导致了林地总产出的下降;五是植被破坏严重,生态环境恶化。陈火春认为我国大部分地区的林业发展,用生态换经济,盲目采伐森林,大面积的植被遭到破坏,水土流失严重,林地沙化、荒漠化的面积不断扩大;六是重耕地、轻林地。黄和亮、陈钦认为我国的林业管理一直以森林资源管理为主,忽视林地资源的管理,林地管理的法规也不健全。方尧宗认为各级政府重视耕地的保护,轻视林地,林地的补偿机制远远低于耕地。
二、林地资源开发利用的问题梳理
一是耕地与林地矛盾不可调和。罗光昕认为土地资源的有限性决定了耕地与林地的矛盾,满足人口需要与保护生态环境之间的冲突不断发生,是保证粮食产量还是保护环境也是政府部门制定计划时的矛盾。陈火春认为土地供需矛盾尖锐,农林争地现象日益严重,很多地方以毁林开荒来满足其耕种需要,林地非林化现象不断增加。罗兴云认为人多地少的矛盾造成了"越穷越垦、越垦越穷"的恶性循环;二是林地利用是边治理边破坏。王兴同认为人们只意识到林地的经济效益而忽视其生态效益,以牺牲林地资源来换取粮食增产、经济增长,一方面是植树造林另一方面是开山种地。黄和亮、陈钦认为用破坏生态环境为代价换取短期的经济利益。陷入破坏-治理-再破坏-再治理的恶性循环中;三是林地管理不善。张晓静、高贤栋认为以一些地区的林业主管部门对占用、征用林地管理力度不够;一些地方政府及有关部门违反林地管理的规定, 造成林地管理的失控。张美华认为我国目前的林地管理模式是'政企合一'。陈小青认为林地管理规章制度不完善,管理责任不明确,管理人员业务素质参差不齐。陈永富、 周伯煌 、朱国华认为很多地区各省、 市 、县级林业主管部门权责归属不清,无专门人员,对有关林地管理的政策、法规和工作程序不够熟悉;四是林地资源配置不合理。戴兴安, 胡曰利认为林地资源配置由经营者、林地、经营目标和经营措施等要素构成,要素的特殊性决定了林地资源配置的特征。林地资源配置过程中,由于政府部门的促动、政策导向和制度保障,使得林地利用方式呈现出多形式及多层次性,这种利用方式是不利于林地规模效益的实现,使森林整体功能下降。黄和亮认为林地使用突出问题是弱市场配置;五是林地产权制度存在缺陷。曾华锋认为林地所有权主体模糊、所有权与使用权之间边界不清晰、林地使用权主体组织程度低,规模分散。程云行、 张春霞认为林地产权制度最主要的缺陷是林地产权的稳定性得不到有效的保障。集体不能充分地行使林地的权利、农户的林地承包权不稳定、法人财产权重视不够。林地资源法制法规不完善。罗兴云认为林业法规体制不健全,林地保护利用缺乏系统的宏观调控力度和严厉有效的约束机制,管理缺乏系统性、权威性。地方土地管理部门不经林业部门的审核而单方面征占土地。黄和亮认为目前的林地管理仅依赖于一些零碎的法律条文和一些不完善的林地管理政策,造成林地管理执法困难重重。陈永富认为法规的相关条款存在着矛盾,导致土地管理部门和林业管理部门工作之间有矛盾,使林地管理的审批程序成了法律、法规的"真空带"。
三、林地资源开发利用的对策梳理
一是加建立有林地保护的制约和奖惩机制。我国林业用地的数量宜控制在什么水平,由经过国家批准的林业区划来确定。并且理顺林地产权关系, 对林地实行资产化管理。以林地清查数据为基础, 重点编制林地保护规划;对基础设施、立地条件较好的林地实施永久性保护;实施林地转用许可制度;建立有林地保护的制约机制与司法机制。张晓静认为凡征用、占用林地的单位, 除必须履行《土地管理法》有关报批规定外, 还要按规定支付林地和林木补偿费、森林植被恢复费以及安置补助费; 凡临时使用林地的单位, 按《土地复垦规定》支付林地损失补偿费;林地应逐步实行资产化管理和有偿使用制度;二是建立林地资源优化配置机制。王令超认为正确认识市场经济与林地资源保护的关系, 就是要使市场在国家宏观调控下对林地资源配置起基础性指导作用。外部经济内部化,通过补贴、贷款、减税、免税等形式把林地向社会提供的公益效能补偿给林地经营者。陈永富、周伯煌、朱国华认为合理配置林地资源, 理顺林地与农业用地、建设用地的利用关系。在林地利用规划中考虑: 坚持"开源与节流"并举;坚持总量控制与结构合理兼顾;坚持利用与保护相协调的原则; 坚持林地规划与土地利用、林业发展等规划相衔接四项原则;三是加快造林绿化步伐、提高林地利用率。陈火春认为因地制宜的制定出造林绿化规划,并采取有力措施,改造四荒山,扩大有林地面积,提高林地利用率和森林附覆盖率。有的认为要动员组织全社会参与生态系统的建设,扩大林业社会职责,提高森林资源总量。在国家林业发展的总体规划下,联系实际,积极发展乡村林业、城市林业、旅游林业、环境林业、农用林业等;四是改变经营方式,提高林地的生产力。陈火春认为提高林地经营水平,调整不合理的林种和树种结构,科学造林,提高造林质量,并加强造林后的经营管理,提高林地单位面积产量。罗兴云认为大力提倡"近自然林业"的复合经营模式,科学规范造林营林技术,改进造林整地方式,合理进行采伐。陈钦认为改变掠夺式的土地利用方式,林地的利用与培育相结合,利用的强度不能超出承载部分;五是完善林地监督管理体系。刘文燕认为要对林地资产评估、交易登记、审核、立契和有关法律法规、政策、信息咨询以及交易双方代理等各种中介服务进行监督。加强对市场源头的监管制度、对市场运作的监管制度建设、对社会中介组织机构的监管制度三方面的建设。有的学者认为首先是加强林地动植物资源的保护和管理,其次是建立征占用林地审批制度,严格控制乱征滥占林地现象,加强法制建设 ,依法必究,减少林地损失。法制管理。树立林地管理的权威性、规范性、强制性和科学性。陈小青认为要健全机构、强化管理;依据规划、严格管制;层层监督、动态监测;执法必严;六是运用市场机制开发林地。陈火春认为森林经营体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制,林业增长方式由粗放式向集约型转变和建立"两大体系" (完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系)的需要而将森林划分为商品林和公益林。根据商品林和公益林在经营上的要求不同,限制的强度不同,采取的管理制度不同。潘昌平认为林地使用要向有偿、公开和市场靠拢。陈云行、张春霞认为市场运作行为既有利于合理开发利用现有的森林资源,又有利于森林资源各要素间的合理配置, 更有利于林地资源由生产营运向资本营运的跨越, 促进林地资源的可持续利用。通过市场的运作林地资源的有效流转提高林地资源的利用率,优化林地资源的配置;七是加强林地产权制度建设。李明秋等认为产权的明晰化有助于明确交易界区;有效地约束和规范行为人的交易行为;有助于行为人在同其他人的交易中形成稳定的预期,从而最大限度地节约交易费用;有助于强化产权制度的激励和约束功能;程云行认为应该要'稳定所有权,强化使用权";张建国认为'稳定所有权,搞活使用权",建立相关的法制。
四、观点与启示
我国是一个林业大国,不是一个林业强国。人工林面积在世界上名列前茅。加强了森林管护组织管理,建立健全了各项规章制度,采取了各种措施保护森林体系的自然性和完整性,正在以科学、有效的森林经营作业方式修正森林过量采伐的后遗症,推进了保护与发展、利用、经营的协调发展,促进森林资源的恢复和总量的增长。但是,森林资源监督管理方面还有很多不足之处。全面提升林业资源经营管理水平,增加森林资源总量,提高森林质量,实现森林可持续经营,仍大有可为。如今,全国上下正在大力倡导可持续发展的理念,政府未来还将对地方各级官员实行绿色GDP考核制度,林业生态环境建设和可持续发展已经成为一项重要国策。我国应建立可持续林业。可持续林业与传统林业相比,不仅要求达到木材资源的持续利用,要应持续满足林地在食物、能源、净水和卫生保健等人类福利的需求,为此,应维护林地的生态平衡、保护生物多样性,从而达到生态持续性的目标。坚持林地的可持续开发理念,实现生态、经济、社会三大效益。合理的的开发利用林地是实现林地可持续利用的前提条件;林地资源合理配置是政府主管部门调控林地的重要手段,是加强林地管理,促进林地资源合理、高效利用的基础和保证。提高科技生产力,科研成果为林地产业服务,使林业的发展建立在先进的科学技术基础之上,是我国林地资源可持续发展的手段。运用现代人类的一切文明成果,用科学发展观统领林业工作全局,全面推进可持续林业的建设,从根本上转变林业增长方式,由粗放型增长方式转为集约型增长方式,全力构建林业三大体系目标,着力培育森林资源,着力深化林业改革,着力抓好依法治林,着力加强经营管理,着力强化基础建设,充分发挥林业的三大效益,满足社会的多样化需求,从而提升林业建设整体水平,推进林业现代化进程。可持续林业的建立是一项利在当代、功在千秋伟大的工程。
对于我国林地资源开发利用的现状,很多学者做了这方面的研究,归纳起来林地资源开发利用的情况主要是以下几个方面:一是林地用途非林化,非法占用增多。黄合亮认为,我国由于人多地少,人地矛盾突出,农民为了解决粮食问题将林地变为旱地。并且很多上马的工程项目征用林地,农民住宅建设、公路扩建占用林地,采矿、采土、采石乱占林地。陈永富认为人们为追求经济利益不断毁林开垦, 改变林地用途,导致林地面积不断地减少。申恒荣认为,林地逆转为其他农用地、建设用地,林业部门内部林地逆转现象严重;二是人均占用量少、林地资源贫乏。根据、第五次全国森林资源普查显示:我国森林面积居世界第5位,森林蓄积量列第7位。但我国的森林覆盖率只相当于世界森林覆盖率的61.3%,全国人均占有森林面积相当于世界人均占有量的21.3%,人均森林蓄积量只有世界人均蓄积量的1/8。我国林业用地面积26329万hm2,有林地面积15894万hm2(其中已成林人工林面积4667万hm2),森林覆盖率16.55%;活立木总蓄积量124.88亿m3,森林蓄积量112.67亿m3;全国人均有林地面积0.128hm2,约为世界人均水平的1/5;全国人均森林蓄积量9.048 m3。王飞铨、黄和亮、张晓静等认为我国林地资源绝对数量大、相对数量小,人均占有量低;三是林地利用率低。根据中国森林资源报告统计我国的林业用地利用率仅为50%左右,而一些林业发达国家一般都在80%以上,美国、德国、芬兰等国都超过90%;四是掠夺式的利用,林地地力衰退。对林地资源粗放式经营,乱砍乱伐水土流失严重、造林育苗管理差、种植树木单一生态结构简单,导致林地生产力不断地下降。林地土壤生态系统的观点认为土壤有机体长期处于"重取轻予"的状态中,土壤有机体养分 输入和输出是失衡的,导致地力严重衰退,林地生产力地下。王令超认为对林地保护性的开发不够, 造成林地地力衰退、质量下降、森林生态系统失调、受灾面积增加。林地质量的下降,导致了林地总产出的下降;五是植被破坏严重,生态环境恶化。陈火春认为我国大部分地区的林业发展,用生态换经济,盲目采伐森林,大面积的植被遭到破坏,水土流失严重,林地沙化、荒漠化的面积不断扩大;六是重耕地、轻林地。黄和亮、陈钦认为我国的林业管理一直以森林资源管理为主,忽视林地资源的管理,林地管理的法规也不健全。方尧宗认为各级政府重视耕地的保护,轻视林地,林地的补偿机制远远低于耕地。
二、林地资源开发利用的问题梳理
一是耕地与林地矛盾不可调和。罗光昕认为土地资源的有限性决定了耕地与林地的矛盾,满足人口需要与保护生态环境之间的冲突不断发生,是保证粮食产量还是保护环境也是政府部门制定计划时的矛盾。陈火春认为土地供需矛盾尖锐,农林争地现象日益严重,很多地方以毁林开荒来满足其耕种需要,林地非林化现象不断增加。罗兴云认为人多地少的矛盾造成了"越穷越垦、越垦越穷"的恶性循环;二是林地利用是边治理边破坏。王兴同认为人们只意识到林地的经济效益而忽视其生态效益,以牺牲林地资源来换取粮食增产、经济增长,一方面是植树造林另一方面是开山种地。黄和亮、陈钦认为用破坏生态环境为代价换取短期的经济利益。陷入破坏-治理-再破坏-再治理的恶性循环中;三是林地管理不善。张晓静、高贤栋认为以一些地区的林业主管部门对占用、征用林地管理力度不够;一些地方政府及有关部门违反林地管理的规定, 造成林地管理的失控。张美华认为我国目前的林地管理模式是'政企合一'。陈小青认为林地管理规章制度不完善,管理责任不明确,管理人员业务素质参差不齐。陈永富、 周伯煌 、朱国华认为很多地区各省、 市 、县级林业主管部门权责归属不清,无专门人员,对有关林地管理的政策、法规和工作程序不够熟悉;四是林地资源配置不合理。戴兴安, 胡曰利认为林地资源配置由经营者、林地、经营目标和经营措施等要素构成,要素的特殊性决定了林地资源配置的特征。林地资源配置过程中,由于政府部门的促动、政策导向和制度保障,使得林地利用方式呈现出多形式及多层次性,这种利用方式是不利于林地规模效益的实现,使森林整体功能下降。黄和亮认为林地使用突出问题是弱市场配置;五是林地产权制度存在缺陷。曾华锋认为林地所有权主体模糊、所有权与使用权之间边界不清晰、林地使用权主体组织程度低,规模分散。程云行、 张春霞认为林地产权制度最主要的缺陷是林地产权的稳定性得不到有效的保障。集体不能充分地行使林地的权利、农户的林地承包权不稳定、法人财产权重视不够。林地资源法制法规不完善。罗兴云认为林业法规体制不健全,林地保护利用缺乏系统的宏观调控力度和严厉有效的约束机制,管理缺乏系统性、权威性。地方土地管理部门不经林业部门的审核而单方面征占土地。黄和亮认为目前的林地管理仅依赖于一些零碎的法律条文和一些不完善的林地管理政策,造成林地管理执法困难重重。陈永富认为法规的相关条款存在着矛盾,导致土地管理部门和林业管理部门工作之间有矛盾,使林地管理的审批程序成了法律、法规的"真空带"。
三、林地资源开发利用的对策梳理
一是加建立有林地保护的制约和奖惩机制。我国林业用地的数量宜控制在什么水平,由经过国家批准的林业区划来确定。并且理顺林地产权关系, 对林地实行资产化管理。以林地清查数据为基础, 重点编制林地保护规划;对基础设施、立地条件较好的林地实施永久性保护;实施林地转用许可制度;建立有林地保护的制约机制与司法机制。张晓静认为凡征用、占用林地的单位, 除必须履行《土地管理法》有关报批规定外, 还要按规定支付林地和林木补偿费、森林植被恢复费以及安置补助费; 凡临时使用林地的单位, 按《土地复垦规定》支付林地损失补偿费;林地应逐步实行资产化管理和有偿使用制度;二是建立林地资源优化配置机制。王令超认为正确认识市场经济与林地资源保护的关系, 就是要使市场在国家宏观调控下对林地资源配置起基础性指导作用。外部经济内部化,通过补贴、贷款、减税、免税等形式把林地向社会提供的公益效能补偿给林地经营者。陈永富、周伯煌、朱国华认为合理配置林地资源, 理顺林地与农业用地、建设用地的利用关系。在林地利用规划中考虑: 坚持"开源与节流"并举;坚持总量控制与结构合理兼顾;坚持利用与保护相协调的原则; 坚持林地规划与土地利用、林业发展等规划相衔接四项原则;三是加快造林绿化步伐、提高林地利用率。陈火春认为因地制宜的制定出造林绿化规划,并采取有力措施,改造四荒山,扩大有林地面积,提高林地利用率和森林附覆盖率。有的认为要动员组织全社会参与生态系统的建设,扩大林业社会职责,提高森林资源总量。在国家林业发展的总体规划下,联系实际,积极发展乡村林业、城市林业、旅游林业、环境林业、农用林业等;四是改变经营方式,提高林地的生产力。陈火春认为提高林地经营水平,调整不合理的林种和树种结构,科学造林,提高造林质量,并加强造林后的经营管理,提高林地单位面积产量。罗兴云认为大力提倡"近自然林业"的复合经营模式,科学规范造林营林技术,改进造林整地方式,合理进行采伐。陈钦认为改变掠夺式的土地利用方式,林地的利用与培育相结合,利用的强度不能超出承载部分;五是完善林地监督管理体系。刘文燕认为要对林地资产评估、交易登记、审核、立契和有关法律法规、政策、信息咨询以及交易双方代理等各种中介服务进行监督。加强对市场源头的监管制度、对市场运作的监管制度建设、对社会中介组织机构的监管制度三方面的建设。有的学者认为首先是加强林地动植物资源的保护和管理,其次是建立征占用林地审批制度,严格控制乱征滥占林地现象,加强法制建设 ,依法必究,减少林地损失。法制管理。树立林地管理的权威性、规范性、强制性和科学性。陈小青认为要健全机构、强化管理;依据规划、严格管制;层层监督、动态监测;执法必严;六是运用市场机制开发林地。陈火春认为森林经营体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制,林业增长方式由粗放式向集约型转变和建立"两大体系" (完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系)的需要而将森林划分为商品林和公益林。根据商品林和公益林在经营上的要求不同,限制的强度不同,采取的管理制度不同。潘昌平认为林地使用要向有偿、公开和市场靠拢。陈云行、张春霞认为市场运作行为既有利于合理开发利用现有的森林资源,又有利于森林资源各要素间的合理配置, 更有利于林地资源由生产营运向资本营运的跨越, 促进林地资源的可持续利用。通过市场的运作林地资源的有效流转提高林地资源的利用率,优化林地资源的配置;七是加强林地产权制度建设。李明秋等认为产权的明晰化有助于明确交易界区;有效地约束和规范行为人的交易行为;有助于行为人在同其他人的交易中形成稳定的预期,从而最大限度地节约交易费用;有助于强化产权制度的激励和约束功能;程云行认为应该要'稳定所有权,强化使用权";张建国认为'稳定所有权,搞活使用权",建立相关的法制。
四、观点与启示
我国是一个林业大国,不是一个林业强国。人工林面积在世界上名列前茅。加强了森林管护组织管理,建立健全了各项规章制度,采取了各种措施保护森林体系的自然性和完整性,正在以科学、有效的森林经营作业方式修正森林过量采伐的后遗症,推进了保护与发展、利用、经营的协调发展,促进森林资源的恢复和总量的增长。但是,森林资源监督管理方面还有很多不足之处。全面提升林业资源经营管理水平,增加森林资源总量,提高森林质量,实现森林可持续经营,仍大有可为。如今,全国上下正在大力倡导可持续发展的理念,政府未来还将对地方各级官员实行绿色GDP考核制度,林业生态环境建设和可持续发展已经成为一项重要国策。我国应建立可持续林业。可持续林业与传统林业相比,不仅要求达到木材资源的持续利用,要应持续满足林地在食物、能源、净水和卫生保健等人类福利的需求,为此,应维护林地的生态平衡、保护生物多样性,从而达到生态持续性的目标。坚持林地的可持续开发理念,实现生态、经济、社会三大效益。合理的的开发利用林地是实现林地可持续利用的前提条件;林地资源合理配置是政府主管部门调控林地的重要手段,是加强林地管理,促进林地资源合理、高效利用的基础和保证。提高科技生产力,科研成果为林地产业服务,使林业的发展建立在先进的科学技术基础之上,是我国林地资源可持续发展的手段。运用现代人类的一切文明成果,用科学发展观统领林业工作全局,全面推进可持续林业的建设,从根本上转变林业增长方式,由粗放型增长方式转为集约型增长方式,全力构建林业三大体系目标,着力培育森林资源,着力深化林业改革,着力抓好依法治林,着力加强经营管理,着力强化基础建设,充分发挥林业的三大效益,满足社会的多样化需求,从而提升林业建设整体水平,推进林业现代化进程。可持续林业的建立是一项利在当代、功在千秋伟大的工程。