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进入新世纪,随着收入差距扩大的趋势日益明显,收入分配问题受到关注。在继续做大社会财富这个“蛋糕”的基础上,如何通过合理的收入分配制度,把“蛋糕”分好,让全体人民共享改革发展的成果,成为中国面临的一个重大命题。我曾发表几篇文章,研讨收入分配问题,为“效率优先,兼顾公平”逐渐淡出,进一步重视社会公平鼓与呼。现在看来,我的观点和中央在这一问题上最终决策的精神是一致的。这里我想梳理一下改革开放新时期收入分配政策的演变,侧重谈谈对效率与公平关系的认识,并对今后改革收入分配制度提出一点思路。
收入分配政策的演变
改革开放新时期的分配政策,从最初打破平均主义,为按劳分配恢复名誉,到现在继续坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存,经历了一个渐进的变化过程。
1956年社会主义改造完成以后,社会主义制度建立,按劳分配成为中国最基本的收入分配制度。即使在“文化大革命”期间,1975年宪法也规定要实行按劳分配制度。但是,十一届三中全会之前,中央一些高层领导,误读了马克思关于按劳分配中等量劳动相交换的原则仍然是资产阶级式的“平等的权利”的论述,把战争环境中实行过的带有平均主义色彩的供给制度理想化了。在“文化大革命”中,张春桥等人又把这种认识推向极端,把按劳分配视为资产阶级法权进行批判,把八级工资制等社会主义政策看成是产生新的资产阶级的基础和温床。因此,平均主义盛行。这种平均主义的分配制度是对按劳分配原则的歪曲,带来的不是普遍的富裕,而是共同的贫困,这个现在大家都很清楚。
因此,粉碎“四人帮”以后,经济学界拨乱反正,最早就是从为按劳分配正名开始的。1977—1978年,由于光远同志倡议,先后召开了四次全国按劳分配理论研讨会。通过讨论,大多数同志认为,按劳分配不但不产生资本主义和资产阶级,而且是最终消灭资本主义和资产阶级的必由之路。我国不存在按劳分配贯彻过分的问题,而是贯彻不够。
从中央的政策来讲,当时也是强调坚持按劳分配的社会主义原则,我手头有几份材料,可以说明这个问题:一是1977年8月,党的十一大报告提出:“对于广大人民群众,在思想教育上大力提倡共产主义劳动态度,在经济政策上则要坚持实行各尽所能、按劳分配的社会主义原则,并且逐步扩大集体福利。”二是五届全国人大政府工作报告,也专门就这一问题进行了论述:“在整个社会主义历史阶段,必须坚持不劳动者不得食、各尽所能、按劳分配的原则……在分配上,既要避免高低悬殊,也要反对平均主义。实行多劳多得,少劳少得。”三是1978年5月5日,在邓小平鼓励和指导下,国务院政治研究室的同志撰写了《贯彻执行按劳分配的社会主义原则》一文,以“特约评论员”名义在《人民日报》发表,使按劳分配的名誉得到了正式恢复。
1978年12月13日,邓小平在十一届三中全会前夕召开的中央工作会议上,提出了允许一部分人、一部分地区先富起来的思想:“在经济政策上,我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人、农民,由于辛勤努力成绩大而收入先多一些,生活先好起来。一部分人生活先好起来,就必然产生极大的示范力量,影响左邻右舍,带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样,就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展,使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”邓小平说:“这是一个大政策,一个能够影响和带动整个国民经济的政策,建议同志们认真加以考虑和研究。”
当时,很多人有顾虑,一部分人、一部分地区先富起来,会不会导致两极分化呢?1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》里面讲了一句话:“只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来,才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用,并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕。”这句话中“依靠勤奋劳动”很重要,是避免两极分化的关键所在。邓小平也多次说,“坚持社会主义,实行按劳分配的原则,就不会产生贫富过大的差距。再过二十年、三十年,我国生产力发展起来了,也不会两极分化”。
1987年1月22日,中共中央政治局通过《把农村改革引向深入》,这是当年的中央一号文件。该文件提出,“在社会主义社会的初级阶段,在商品经济的发展中,在一个较长时期内,个体经济和少量私人企业的存在是不可避免的”。这是在中央文件中第一次肯定了发展私营经济。到1988年,宪法修正案加了一条,允许私营经济存在发展。当然,个体经济的合法地位早在1982年宪法当中就已经得到确认了。
按照马克思主义理论,分配关系是由生产关系决定的。上述生产关系的变化,必然带来分配关系的变化。因此,1987年党的十三大报告明确提出,“社会主义初级阶段的分配方式不可能是单一的。我们必须坚持的原则是,以按劳分配为主体,其他分配方式为补充”,“在共同富裕的目标下鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”。“其他的分配方式”,十三大报告中列举了好几种,包括债券利息、股份分红、企业经营者部分风险补偿、企业主因雇佣带来的部分非劳动收入。这和以前就有了很大不同,既有“诚实劳动”带来的收入分配,又有了“合法经营”带来的收入。
1997年,党的十五大报告提出“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来”,“允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来,允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。这个提法和十三大相比又有较大变化,主要是两点:一点是“多种分配方式并存”,而不再是“其他分配方式为补充”。这是在此之前,1994年十四届三中全会第一次提出来的。另一点是“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。我觉得,从一定意义上讲,经营收入、技术作为生产要素参与收益分配都可以看做是一种复杂劳动收入,应当包括在按劳分配的范围内。但资本收入作为一种财产性收入,情况就与劳动收入不一样了。由此,在收入分配中,形成了一个劳动与资本相互逐利的关系,近些年来呈现国民收入分配中劳动收入份额相对缩小、资本收入份额相对扩大的趋势。收入分配政策的变化大致就是这么一个过程。
“效率优先,兼顾公平”口号的由来
从学理上说,公平与效率这一对概念,是一个矛盾统一体。常识告诉我们,收入分配越平均,人们的积极性越削弱,效率自然会低;适当拉开收入差距,只要分配程序、规则公正,就会有助于提高效率。从另一角度说,不提高效率,“蛋糕”做不大,难以实现更多的公平措施,解决社会增多的矛盾;但是,如果不讲公平,收入差距拉得过大,特别是分配程序、规则不公,也会导致效率的下降,甚至影响社会稳定。所以,收入分配差距过大和过小都不利于提高效率。处理好这两者的关系不容易,要辩证统一地考虑。
我国改革开放前,“大锅饭”的分配体制使效率大受影响。实行市场取向的改革后,逐渐讲求效率,拉开收入差距,“让一部分人先富起来”,从农村到城市,经济活跃起来,非常见效。于是经过十多年,就把“兼顾效率与公平”作为经验总结,写进了1992年党的十四大决议。据我所知,这是中央文件中第一次明确提到效率与公平关系的问题。在此之前,无论是中央文件,还是学术界,都没怎么谈这个问题。
1993年,从十四届三中全会开始,在效率与公平关系问题的提法上有一个新的变化,即把以前的“兼顾效率与公平”,改为“效率优先,兼顾公平”,使这两者关系,由效率、公平处于同等重要地位,改为效率处于“优先”的第一位,公平虽然也很重要,但处于“兼顾”的次要地位。这两次会议的两个“兼顾”意义很不相同。所以说,这是一个很重要的变化。“效率优先,兼顾公平”的提法,从十四届三中全会决议开始,一直到2003年十六届三中全会,每次中央重要会议的文件都这么提。所以,在相当长的时间里,它是我国在收入分配政策领域的正式精神。在党的十六大报告中,又补充了一句,提出“初次分配注重效率……再分配注重公平”,这也是很重要的分配政策。
共产党向来主张社会公平和公正。为什么一个共产党领导的国家,在分配政策上要把公平与效率相比放在“兼顾”的次要地位呢?这与我国经济长期落后,难以迅速提高人民生活水平和解决众多社会矛盾有密切的关系;也与我国在20世纪90年代到21世纪初面临的国内外形势的深刻变化和发展趋势,及其带来巨大机遇与挑战,有密切关系。这种情势迫使我们积极进取,尽一切努力增大我国的国民财富和综合实力。所以,邓小平南方谈话要求,“思想更解放一点,改革与开放的胆子更大一点,建设的步子更快一点,千万不可丧失时机”,强调“发展是硬道理,是解决中国所有问题的关键”。这样就把增加国民财富总量和国家经济实力即“做大蛋糕”的问题突出地提了出来,效率成为第一位的问题。另一方面,制约我国提高效率的主要因素,当时仍然是过去计划经济时代遗留下来的平均主义的影响,比如奖金人人有份,奖励先进轮流坐庄,特别是脑体倒挂很严重,知识分子常常感叹“搞导弹的不如卖茶叶蛋的”。因此,为了更快提高效率,增加国民财富总量,就必须进一步“打破平均主义,合理拉开差距,坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策”。这句话也正是十四届三中全会文件中提出“效率优先、兼顾公平”时所作的说明。
因此,十四届三中全会关于效率与公平关系的新提法,把“做大蛋糕”放在经济工作的第一位,而把“分好蛋糕”放在第二位,这是适合我国当时实际情况和发展需要的,当时是完全正确的。在这一时期,中央文件中一再强调,“先富要带动和帮助后富”,“要注意防止两极分化”,主观上并没有忽视社会公平的意思。
淡出“效率优先,兼顾公平”,突出社会公平
长时间以来,我研究宏观经济问题多一些,不大研究收入分配问题。但是进入新世纪以后,收入差距问题日益显露,国际公认的公平分配指标基尼系数从改革开放之初的0.2—0.3,已提高到0.4国际警戒线以上,从而引起广泛关注。这时候,我开始思考,“效率优先,兼顾公平”是不是该淡出了?
我通过研究认为,“效率优先,兼顾公平”是我国一定时期收入分配的指导方针,而不是整个市场经济历史时期不变的法则。许多同志把这一方针视为市场经济不变的法则,这是与历史事实不符的,一些成熟的市场经济国家,就没有这个提法。现代资本主义国家为了缓和社会阶级矛盾,吸收了社会主义思潮,推行了社会保障、福利的措施。现代自由主义国家既强调效率,也不得不讲公平;现代福利主义国家很强调公平,但也讲效率。他们的效率和公平,都达到相当的水平。有的资本主义国家实施社会公平、福利的一些措施,实比我们这个社会主义国家还要完备得多。当然这有历史发展的背景,不好简单地类比。
经过改革开放二十多年的发展,经济总量发展、效率问题逐步得到相对的解决,“蛋糕”是逐渐做大了,而分好“蛋糕”即社会公平的问题已逐步上升为突出的问题。不能忘记,邓小平临终前就提出了中国“富裕起来以后财富怎样分配”这个“大问题”,他在1992年就对突出解决贫富差距问题作出前瞻性的论断。他曾设想,在20世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题。
基于上述考虑,2003年,我写了一篇题为“研究宏观经济形势要关注收入分配问题”的文章,提出“逐步淡出效率优先,兼顾公平的口号,向实行效率与公平并重的原则过渡”,并将这一意见在党的十六届三中全会文件起草组提出(当时我是起草组成员之一)。
当时我认为,我国基尼系数尚处于“倒U形”曲线的上升阶段,收入差距客观上还有继续扩大的趋势,一时掉不下来,邓小平的预言可能乐观了一点;看来要到2010年人均收入达到1500美元左右,基尼系数才有可能倒转下降,那时才有可能开始突出解决这一问题,实现“效率优先,兼顾公平”向“效率与公平并重”或“效率与公平优化结合”的过渡。因此,当前应该逐步淡出“效率优先,兼顾公平”,增加公平的分量,降低基尼系数增高的速度、幅度。
应该讲,我的主张是非常缓和的,不像有些同志提出的马上采取措施把基尼系数强行降下来,比如降到0.3,很好啊!但做不到。即便如此,在十六届三中全会时,大家的认识还不一致,没有接受我的意见,还是坚持写进了“效率优先,兼顾公平”的字样。
这次会议之后,我没有停止对收入分配问题的思考。学术界也有一些同志针对我的意见,提出批评。比如有人认为不能把突出解决贫富差距和改变效率公平关系推迟到2010年以后。因为“中国人对贫富差距的承受能力已达到极限,目前改变适当其时”。也有人发表文章指出,10年前就有人惊呼我国收入差距已经过大,这不符合我国发展的实际。中国作为发展中国家,在建立市场经济体制过程中基尼系数上升是自然现象,真正解决需要长期等待,现在不要去管。
经过反复考虑,我的观点有所改变。收入差距扩大是否到达承受极限的问题,同校正效率公平的关系、进一步重视社会公平问题,不是同一层次的问题。收入差距扩大到承受极限,很可能与到达两极分化相联系。我们那时还不能说已经到达两极分化(这是邓小平说改革失败的标志),也不能说到达承受极限。但基尼系数客观上还处在上升阶段,如不采取措施,则有迅速向两极分化和向承受极限接近的危险。所以,我们必须从现时起进一步重视社会公平问题,调整效率与公平关系,加大社会公平的分量。第一步可以逐步减少收入差距扩大的幅度,以后再逐步降低基尼系数的绝对值。所以“效率优先,兼顾公平”的口号现在就可以淡出,逐渐向“公平与效率并重”或“公平与效率优化结合”过渡。
为什么现在就应加大社会公平的分量,进一步重视社会公平问题呢?
经过二十多年的改革与发展,我国经济总量、国家综合经济实力大大增强。已完成GDP第一个翻番和第二个翻番,正处在进行第三个翻番阶段,已有一定的物质基础和能力,逐步解决多年来累积形成的贫富差距。也就是说,突出提出和解决邓小平提出的收入分配问题的时机条件,已基本成熟。
收入差距扩大迅速,已成为影响社会和谐与社会稳定的重大问题。二十多年来基尼系数几乎倍增,速度之快,举世无双。基尼系数超过资本主义发达国家如英、美、法(基尼系数0.3—0.4)和资本主义福利国家如挪威、瑞典(基尼系数0.2—0.3)。国内外一些机构和专家,指出这已经超过国际警戒线。不管这些论断是否符合我国情况,都应引起警惕。尤其需要注意的是,已公布的基尼系数,难以计入引发人们不满的不合理、非规范、非法的非正常收入。如果把这些因素计算在内,则基尼系数又会加大,在原来0.4—0.5之间又升高0.1左右,即比现在公布的基尼系数增大20%以上。社会不公平造成许多矛盾紧张与社会不和谐现象,潜伏隐患,说不定什么时候就会爆发。
我国改革之初,各阶层人民受改革之惠,生活改善,没有分化出明显的利益集团,普遍积极支持改革。但20世纪90年代以后,不同利益人群逐渐形成,有的在改革中受益较大,有的受益较少,有的甚至受损,对改革支持的积极性也有所变化。各阶层居民对改革都有自己的诉求。比如,得益较多的利益集团中有人说:改革必须付出代价,必须牺牲一代人,这一代人就是几千万老工人。同时,也就有另一种对应的声音说:为什么就是我们,不是你们。对立的情绪可见。为了使改革获得更广泛的支持,今后要长期强调有利于社会和谐和稳定的社会公正和公平。
导致收入差距迅速拉大、社会分配问题丛生的因素十分复杂。广大干部经验不足,特别是一部分干部误解,过于强调“效率优先”,把公平放在兼顾从属地位,是重要原因之一。“效率优先”不是不可以讲,但应放到发展生产的领域去讲,非常合适,而不是放在收入分配领域。我党转变发展方式的重要方针要求把质量、效益、效率作为经济发展的最主要因素,而把投入、数量和速度放在适当重要地位。这符合正确的“发展是硬道理”的大道理。
我还考虑,初次分配里不仅仅是一个效率的问题,同样也有公平的问题。资本与劳动的收入比例关系就是在初次分配里面形成的,垄断企业和非垄断企业的收入差距也是初次分配的问题,企业的高管与一般劳动者收入悬殊仍是初次分配的问题。还有说不清道不明的许多不合理、不合法、不规范的黑色收入和灰色收入,不是初次分配中产生的?因此,收入差距问题必须要从源头、初次分配环节着手解决,光靠财税等再分配杠杆来调节,这在中国是远远不够的,是解决不了分配不公问题的。
至于有人提出,现在这样强调社会公平,会不会回到传统体制固有的平均主义的忧虑,我倒是不担心。我国改革发展到现在这一步,很少有人想回到“大锅饭”的旧体制。引发不满的是体制外的灰色收入、法制外的黑色收入,以及体制内由于法律不健全、政策不完善造成的非规范的过高收入。人们希望的无非是调整和纠正这些不公平现象,并改进运用再分配杠杆适当调剂贫富差距,而绝不是想触动那些合理合法的高收入。在目前实际生活中,平均主义的残余已限制在一些国有机构、产业部门中越来越少的部分,而且国有部门单位之间也出现了相当大的收入鸿沟。残余的平均主义要继续清理,但目前矛盾的主要方面已在分配天平的另一端,需要适当地校正。
我倒有另一种忧虑。在我国这样一个法制环境和人治环境下建立的市场经济,如果忽视共同富裕的方向,建立起来的市场经济必然是人们所称的坏的市场经济、权贵市场经济、两极分化的市场经济。按照邓小平的提法,改革就失败了。我们要避免这种情况,我们一定能够避免这种情况,那就只有一个办法,要更加重视社会公平的问题。
基于上述考虑,2005年,我发表了《进一步重视社会公平问题》一文,后来又写了一篇短文《把效率优先放到该讲的地方去》,提出“效率优先,兼顾公平”要淡出,把公平置于“兼顾”的次要地位不妥,初次分配也要注重公平。
我的文章发表以后,社会反响比较强烈。很多同志发表意见。多数同志还是赞成我的看法的。但是,也有同志很激烈地反对,批评我的主张是民粹主义,效率仍应放在第一位,社会公平放在兼顾地位。对这种批评意见,我的看法很简单,照他说的搞下去,中国的改革就要走向权贵资本主义的道路,就要失败了。当然,这是我个人的看法,可以讨论。
2005年以后,我年纪大了,参加社会活动少了,中央文件起草工作也没再参加。我把文章的原稿呈送给了中央。中央主要负责同志很重视,批给了十六届五中全会文件起草组。但是,十六届五中全会报告征求意见稿当中又出现了“效率优先,兼顾公平”和“初次分配注重效率,再分配注重公平”的字样,遭到各方面很多同志的非议。我在中国社科院也提了反对意见。十六届五中全会文件最终定稿时,勾掉了这两个提法,同时突出了“更加重视社会公平”的鲜明主张。据我所知,这是中央文件中第一次提“更加重视社会公平”,毫无疑问,这符合改革的大势所趋和人心所向,也有利于调动大多数人的改革积极性,无疑是我们收入分配理论和政策领域的一个重大进步。
实现收入分配公平的基本思路
十六届五中全会是一个重大转机。“更加重视社会公平”表明,中央从着重重视发展和效率问题转向同时关注更加重视分配公平问题。2006年中央政治局专门召开会议研究解决贫富差距问题。十六届六中全会又强调了要更加重视社会公平。2007年十七大报告进一步提出了“合理的收入分配制度是社会公平的重要体现”,并将初次分配也要实行社会公平这一原则写进了中央文件。
近年来,国家高层不断表达“调整收入分配结构”的政治决心,进入2010年,“调整收入分配”一词以前所未有的密集度出现在官方表述中。温家宝总理在与网民对话时,也承诺了政府不仅有“做大蛋糕”的“责任”,而且有“分好蛋糕”的“良知”。这些,都是基于忧患严重的收入分配不公和贫富差距拉大而表达出的深化改革的信号,深得人民群众的欢迎,希望由此得到共享改革发展的成果。
如何缩小贫富差距,实现收入分配公平,目前政府正在研究解决途径和采取适当措施。今年2月4日,在中央举办的省部级主要领导干部专题研讨班上,温家宝总理把改革分配制度、逐步扭转收入差距扩大趋势,归结为三条:一是加快调整国民收入分配格局,逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重;二是加大税收对收入分配的调节作用;三是对城乡低收入困难群众给予更多关爱。3月5日在本届人大政府工作报告中,又将改革收入分配制度,分好“蛋糕”的原则措施,概括为三个方面:一是抓紧制定调整国民收入分配格局的政策措施;二是深化垄断行业收入分配制度改革;三是进一步规范收入分配秩序。两次提法略有不同,互为补充,都是切合当前我国收入分配改革的要求,有助于遏制贫富差距扩大的趋势,迫切需要制定切实可行的具体措施,加以贯彻。
我考虑,扭转收入分配不公,由收入差距不断拉大转为差距缩小,直到合理分配的程度,涉及到许多方面关系的调整,是一个非常复杂的改革过程,需要深入研究分配问题的机理,选择改革收入分配制度的思路,方能取得预期的社会共富的效果。
在调整收入分配关系,缩小贫富差距时,人们往往从分配领域本身着手,特别是从财政税收、转移支付等再分配领域着手,完善社会保障公共福利,改善低收入者的民生状况。这些措施是完全必要的,我们现在也开始这样做了,但是做得还很不够,还要加大力度,特别是个人所得税起征点和累进率的调整,财产税、遗产税、奢侈品消费税的开征,并以此为财源来增强对社会保障、公共福利、消除“新三座大山”的医改、教改、房改和改善低收入者民生状况的支付等等。但是,仅仅从分配和再分配领域着手,还是远远不够的,不能从根本上扭转贫富收入差距扩大的问题。还需要从所有制结构,从财产制度上直面这一问题,这就是邓小平所说的“只要我国经济中公有制占主体地位,就可以避免两极分化”。所以改革收入分配制度,扭转贫富差距扩大趋势,应采取必要的政策措施,保证公有制为主体、按劳分配为主的两个为主原则的真正落实。
(责任编辑 汪文庆 刘一丁)
收入分配政策的演变
改革开放新时期的分配政策,从最初打破平均主义,为按劳分配恢复名誉,到现在继续坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存,经历了一个渐进的变化过程。
1956年社会主义改造完成以后,社会主义制度建立,按劳分配成为中国最基本的收入分配制度。即使在“文化大革命”期间,1975年宪法也规定要实行按劳分配制度。但是,十一届三中全会之前,中央一些高层领导,误读了马克思关于按劳分配中等量劳动相交换的原则仍然是资产阶级式的“平等的权利”的论述,把战争环境中实行过的带有平均主义色彩的供给制度理想化了。在“文化大革命”中,张春桥等人又把这种认识推向极端,把按劳分配视为资产阶级法权进行批判,把八级工资制等社会主义政策看成是产生新的资产阶级的基础和温床。因此,平均主义盛行。这种平均主义的分配制度是对按劳分配原则的歪曲,带来的不是普遍的富裕,而是共同的贫困,这个现在大家都很清楚。
因此,粉碎“四人帮”以后,经济学界拨乱反正,最早就是从为按劳分配正名开始的。1977—1978年,由于光远同志倡议,先后召开了四次全国按劳分配理论研讨会。通过讨论,大多数同志认为,按劳分配不但不产生资本主义和资产阶级,而且是最终消灭资本主义和资产阶级的必由之路。我国不存在按劳分配贯彻过分的问题,而是贯彻不够。
从中央的政策来讲,当时也是强调坚持按劳分配的社会主义原则,我手头有几份材料,可以说明这个问题:一是1977年8月,党的十一大报告提出:“对于广大人民群众,在思想教育上大力提倡共产主义劳动态度,在经济政策上则要坚持实行各尽所能、按劳分配的社会主义原则,并且逐步扩大集体福利。”二是五届全国人大政府工作报告,也专门就这一问题进行了论述:“在整个社会主义历史阶段,必须坚持不劳动者不得食、各尽所能、按劳分配的原则……在分配上,既要避免高低悬殊,也要反对平均主义。实行多劳多得,少劳少得。”三是1978年5月5日,在邓小平鼓励和指导下,国务院政治研究室的同志撰写了《贯彻执行按劳分配的社会主义原则》一文,以“特约评论员”名义在《人民日报》发表,使按劳分配的名誉得到了正式恢复。
1978年12月13日,邓小平在十一届三中全会前夕召开的中央工作会议上,提出了允许一部分人、一部分地区先富起来的思想:“在经济政策上,我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人、农民,由于辛勤努力成绩大而收入先多一些,生活先好起来。一部分人生活先好起来,就必然产生极大的示范力量,影响左邻右舍,带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样,就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展,使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”邓小平说:“这是一个大政策,一个能够影响和带动整个国民经济的政策,建议同志们认真加以考虑和研究。”
当时,很多人有顾虑,一部分人、一部分地区先富起来,会不会导致两极分化呢?1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》里面讲了一句话:“只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来,才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用,并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕。”这句话中“依靠勤奋劳动”很重要,是避免两极分化的关键所在。邓小平也多次说,“坚持社会主义,实行按劳分配的原则,就不会产生贫富过大的差距。再过二十年、三十年,我国生产力发展起来了,也不会两极分化”。
1987年1月22日,中共中央政治局通过《把农村改革引向深入》,这是当年的中央一号文件。该文件提出,“在社会主义社会的初级阶段,在商品经济的发展中,在一个较长时期内,个体经济和少量私人企业的存在是不可避免的”。这是在中央文件中第一次肯定了发展私营经济。到1988年,宪法修正案加了一条,允许私营经济存在发展。当然,个体经济的合法地位早在1982年宪法当中就已经得到确认了。
按照马克思主义理论,分配关系是由生产关系决定的。上述生产关系的变化,必然带来分配关系的变化。因此,1987年党的十三大报告明确提出,“社会主义初级阶段的分配方式不可能是单一的。我们必须坚持的原则是,以按劳分配为主体,其他分配方式为补充”,“在共同富裕的目标下鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”。“其他的分配方式”,十三大报告中列举了好几种,包括债券利息、股份分红、企业经营者部分风险补偿、企业主因雇佣带来的部分非劳动收入。这和以前就有了很大不同,既有“诚实劳动”带来的收入分配,又有了“合法经营”带来的收入。
1997年,党的十五大报告提出“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来”,“允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来,允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。这个提法和十三大相比又有较大变化,主要是两点:一点是“多种分配方式并存”,而不再是“其他分配方式为补充”。这是在此之前,1994年十四届三中全会第一次提出来的。另一点是“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。我觉得,从一定意义上讲,经营收入、技术作为生产要素参与收益分配都可以看做是一种复杂劳动收入,应当包括在按劳分配的范围内。但资本收入作为一种财产性收入,情况就与劳动收入不一样了。由此,在收入分配中,形成了一个劳动与资本相互逐利的关系,近些年来呈现国民收入分配中劳动收入份额相对缩小、资本收入份额相对扩大的趋势。收入分配政策的变化大致就是这么一个过程。
“效率优先,兼顾公平”口号的由来
从学理上说,公平与效率这一对概念,是一个矛盾统一体。常识告诉我们,收入分配越平均,人们的积极性越削弱,效率自然会低;适当拉开收入差距,只要分配程序、规则公正,就会有助于提高效率。从另一角度说,不提高效率,“蛋糕”做不大,难以实现更多的公平措施,解决社会增多的矛盾;但是,如果不讲公平,收入差距拉得过大,特别是分配程序、规则不公,也会导致效率的下降,甚至影响社会稳定。所以,收入分配差距过大和过小都不利于提高效率。处理好这两者的关系不容易,要辩证统一地考虑。
我国改革开放前,“大锅饭”的分配体制使效率大受影响。实行市场取向的改革后,逐渐讲求效率,拉开收入差距,“让一部分人先富起来”,从农村到城市,经济活跃起来,非常见效。于是经过十多年,就把“兼顾效率与公平”作为经验总结,写进了1992年党的十四大决议。据我所知,这是中央文件中第一次明确提到效率与公平关系的问题。在此之前,无论是中央文件,还是学术界,都没怎么谈这个问题。
1993年,从十四届三中全会开始,在效率与公平关系问题的提法上有一个新的变化,即把以前的“兼顾效率与公平”,改为“效率优先,兼顾公平”,使这两者关系,由效率、公平处于同等重要地位,改为效率处于“优先”的第一位,公平虽然也很重要,但处于“兼顾”的次要地位。这两次会议的两个“兼顾”意义很不相同。所以说,这是一个很重要的变化。“效率优先,兼顾公平”的提法,从十四届三中全会决议开始,一直到2003年十六届三中全会,每次中央重要会议的文件都这么提。所以,在相当长的时间里,它是我国在收入分配政策领域的正式精神。在党的十六大报告中,又补充了一句,提出“初次分配注重效率……再分配注重公平”,这也是很重要的分配政策。
共产党向来主张社会公平和公正。为什么一个共产党领导的国家,在分配政策上要把公平与效率相比放在“兼顾”的次要地位呢?这与我国经济长期落后,难以迅速提高人民生活水平和解决众多社会矛盾有密切的关系;也与我国在20世纪90年代到21世纪初面临的国内外形势的深刻变化和发展趋势,及其带来巨大机遇与挑战,有密切关系。这种情势迫使我们积极进取,尽一切努力增大我国的国民财富和综合实力。所以,邓小平南方谈话要求,“思想更解放一点,改革与开放的胆子更大一点,建设的步子更快一点,千万不可丧失时机”,强调“发展是硬道理,是解决中国所有问题的关键”。这样就把增加国民财富总量和国家经济实力即“做大蛋糕”的问题突出地提了出来,效率成为第一位的问题。另一方面,制约我国提高效率的主要因素,当时仍然是过去计划经济时代遗留下来的平均主义的影响,比如奖金人人有份,奖励先进轮流坐庄,特别是脑体倒挂很严重,知识分子常常感叹“搞导弹的不如卖茶叶蛋的”。因此,为了更快提高效率,增加国民财富总量,就必须进一步“打破平均主义,合理拉开差距,坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策”。这句话也正是十四届三中全会文件中提出“效率优先、兼顾公平”时所作的说明。
因此,十四届三中全会关于效率与公平关系的新提法,把“做大蛋糕”放在经济工作的第一位,而把“分好蛋糕”放在第二位,这是适合我国当时实际情况和发展需要的,当时是完全正确的。在这一时期,中央文件中一再强调,“先富要带动和帮助后富”,“要注意防止两极分化”,主观上并没有忽视社会公平的意思。
淡出“效率优先,兼顾公平”,突出社会公平
长时间以来,我研究宏观经济问题多一些,不大研究收入分配问题。但是进入新世纪以后,收入差距问题日益显露,国际公认的公平分配指标基尼系数从改革开放之初的0.2—0.3,已提高到0.4国际警戒线以上,从而引起广泛关注。这时候,我开始思考,“效率优先,兼顾公平”是不是该淡出了?
我通过研究认为,“效率优先,兼顾公平”是我国一定时期收入分配的指导方针,而不是整个市场经济历史时期不变的法则。许多同志把这一方针视为市场经济不变的法则,这是与历史事实不符的,一些成熟的市场经济国家,就没有这个提法。现代资本主义国家为了缓和社会阶级矛盾,吸收了社会主义思潮,推行了社会保障、福利的措施。现代自由主义国家既强调效率,也不得不讲公平;现代福利主义国家很强调公平,但也讲效率。他们的效率和公平,都达到相当的水平。有的资本主义国家实施社会公平、福利的一些措施,实比我们这个社会主义国家还要完备得多。当然这有历史发展的背景,不好简单地类比。
经过改革开放二十多年的发展,经济总量发展、效率问题逐步得到相对的解决,“蛋糕”是逐渐做大了,而分好“蛋糕”即社会公平的问题已逐步上升为突出的问题。不能忘记,邓小平临终前就提出了中国“富裕起来以后财富怎样分配”这个“大问题”,他在1992年就对突出解决贫富差距问题作出前瞻性的论断。他曾设想,在20世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题。
基于上述考虑,2003年,我写了一篇题为“研究宏观经济形势要关注收入分配问题”的文章,提出“逐步淡出效率优先,兼顾公平的口号,向实行效率与公平并重的原则过渡”,并将这一意见在党的十六届三中全会文件起草组提出(当时我是起草组成员之一)。
当时我认为,我国基尼系数尚处于“倒U形”曲线的上升阶段,收入差距客观上还有继续扩大的趋势,一时掉不下来,邓小平的预言可能乐观了一点;看来要到2010年人均收入达到1500美元左右,基尼系数才有可能倒转下降,那时才有可能开始突出解决这一问题,实现“效率优先,兼顾公平”向“效率与公平并重”或“效率与公平优化结合”的过渡。因此,当前应该逐步淡出“效率优先,兼顾公平”,增加公平的分量,降低基尼系数增高的速度、幅度。
应该讲,我的主张是非常缓和的,不像有些同志提出的马上采取措施把基尼系数强行降下来,比如降到0.3,很好啊!但做不到。即便如此,在十六届三中全会时,大家的认识还不一致,没有接受我的意见,还是坚持写进了“效率优先,兼顾公平”的字样。
这次会议之后,我没有停止对收入分配问题的思考。学术界也有一些同志针对我的意见,提出批评。比如有人认为不能把突出解决贫富差距和改变效率公平关系推迟到2010年以后。因为“中国人对贫富差距的承受能力已达到极限,目前改变适当其时”。也有人发表文章指出,10年前就有人惊呼我国收入差距已经过大,这不符合我国发展的实际。中国作为发展中国家,在建立市场经济体制过程中基尼系数上升是自然现象,真正解决需要长期等待,现在不要去管。
经过反复考虑,我的观点有所改变。收入差距扩大是否到达承受极限的问题,同校正效率公平的关系、进一步重视社会公平问题,不是同一层次的问题。收入差距扩大到承受极限,很可能与到达两极分化相联系。我们那时还不能说已经到达两极分化(这是邓小平说改革失败的标志),也不能说到达承受极限。但基尼系数客观上还处在上升阶段,如不采取措施,则有迅速向两极分化和向承受极限接近的危险。所以,我们必须从现时起进一步重视社会公平问题,调整效率与公平关系,加大社会公平的分量。第一步可以逐步减少收入差距扩大的幅度,以后再逐步降低基尼系数的绝对值。所以“效率优先,兼顾公平”的口号现在就可以淡出,逐渐向“公平与效率并重”或“公平与效率优化结合”过渡。
为什么现在就应加大社会公平的分量,进一步重视社会公平问题呢?
经过二十多年的改革与发展,我国经济总量、国家综合经济实力大大增强。已完成GDP第一个翻番和第二个翻番,正处在进行第三个翻番阶段,已有一定的物质基础和能力,逐步解决多年来累积形成的贫富差距。也就是说,突出提出和解决邓小平提出的收入分配问题的时机条件,已基本成熟。
收入差距扩大迅速,已成为影响社会和谐与社会稳定的重大问题。二十多年来基尼系数几乎倍增,速度之快,举世无双。基尼系数超过资本主义发达国家如英、美、法(基尼系数0.3—0.4)和资本主义福利国家如挪威、瑞典(基尼系数0.2—0.3)。国内外一些机构和专家,指出这已经超过国际警戒线。不管这些论断是否符合我国情况,都应引起警惕。尤其需要注意的是,已公布的基尼系数,难以计入引发人们不满的不合理、非规范、非法的非正常收入。如果把这些因素计算在内,则基尼系数又会加大,在原来0.4—0.5之间又升高0.1左右,即比现在公布的基尼系数增大20%以上。社会不公平造成许多矛盾紧张与社会不和谐现象,潜伏隐患,说不定什么时候就会爆发。
我国改革之初,各阶层人民受改革之惠,生活改善,没有分化出明显的利益集团,普遍积极支持改革。但20世纪90年代以后,不同利益人群逐渐形成,有的在改革中受益较大,有的受益较少,有的甚至受损,对改革支持的积极性也有所变化。各阶层居民对改革都有自己的诉求。比如,得益较多的利益集团中有人说:改革必须付出代价,必须牺牲一代人,这一代人就是几千万老工人。同时,也就有另一种对应的声音说:为什么就是我们,不是你们。对立的情绪可见。为了使改革获得更广泛的支持,今后要长期强调有利于社会和谐和稳定的社会公正和公平。
导致收入差距迅速拉大、社会分配问题丛生的因素十分复杂。广大干部经验不足,特别是一部分干部误解,过于强调“效率优先”,把公平放在兼顾从属地位,是重要原因之一。“效率优先”不是不可以讲,但应放到发展生产的领域去讲,非常合适,而不是放在收入分配领域。我党转变发展方式的重要方针要求把质量、效益、效率作为经济发展的最主要因素,而把投入、数量和速度放在适当重要地位。这符合正确的“发展是硬道理”的大道理。
我还考虑,初次分配里不仅仅是一个效率的问题,同样也有公平的问题。资本与劳动的收入比例关系就是在初次分配里面形成的,垄断企业和非垄断企业的收入差距也是初次分配的问题,企业的高管与一般劳动者收入悬殊仍是初次分配的问题。还有说不清道不明的许多不合理、不合法、不规范的黑色收入和灰色收入,不是初次分配中产生的?因此,收入差距问题必须要从源头、初次分配环节着手解决,光靠财税等再分配杠杆来调节,这在中国是远远不够的,是解决不了分配不公问题的。
至于有人提出,现在这样强调社会公平,会不会回到传统体制固有的平均主义的忧虑,我倒是不担心。我国改革发展到现在这一步,很少有人想回到“大锅饭”的旧体制。引发不满的是体制外的灰色收入、法制外的黑色收入,以及体制内由于法律不健全、政策不完善造成的非规范的过高收入。人们希望的无非是调整和纠正这些不公平现象,并改进运用再分配杠杆适当调剂贫富差距,而绝不是想触动那些合理合法的高收入。在目前实际生活中,平均主义的残余已限制在一些国有机构、产业部门中越来越少的部分,而且国有部门单位之间也出现了相当大的收入鸿沟。残余的平均主义要继续清理,但目前矛盾的主要方面已在分配天平的另一端,需要适当地校正。
我倒有另一种忧虑。在我国这样一个法制环境和人治环境下建立的市场经济,如果忽视共同富裕的方向,建立起来的市场经济必然是人们所称的坏的市场经济、权贵市场经济、两极分化的市场经济。按照邓小平的提法,改革就失败了。我们要避免这种情况,我们一定能够避免这种情况,那就只有一个办法,要更加重视社会公平的问题。
基于上述考虑,2005年,我发表了《进一步重视社会公平问题》一文,后来又写了一篇短文《把效率优先放到该讲的地方去》,提出“效率优先,兼顾公平”要淡出,把公平置于“兼顾”的次要地位不妥,初次分配也要注重公平。
我的文章发表以后,社会反响比较强烈。很多同志发表意见。多数同志还是赞成我的看法的。但是,也有同志很激烈地反对,批评我的主张是民粹主义,效率仍应放在第一位,社会公平放在兼顾地位。对这种批评意见,我的看法很简单,照他说的搞下去,中国的改革就要走向权贵资本主义的道路,就要失败了。当然,这是我个人的看法,可以讨论。
2005年以后,我年纪大了,参加社会活动少了,中央文件起草工作也没再参加。我把文章的原稿呈送给了中央。中央主要负责同志很重视,批给了十六届五中全会文件起草组。但是,十六届五中全会报告征求意见稿当中又出现了“效率优先,兼顾公平”和“初次分配注重效率,再分配注重公平”的字样,遭到各方面很多同志的非议。我在中国社科院也提了反对意见。十六届五中全会文件最终定稿时,勾掉了这两个提法,同时突出了“更加重视社会公平”的鲜明主张。据我所知,这是中央文件中第一次提“更加重视社会公平”,毫无疑问,这符合改革的大势所趋和人心所向,也有利于调动大多数人的改革积极性,无疑是我们收入分配理论和政策领域的一个重大进步。
实现收入分配公平的基本思路
十六届五中全会是一个重大转机。“更加重视社会公平”表明,中央从着重重视发展和效率问题转向同时关注更加重视分配公平问题。2006年中央政治局专门召开会议研究解决贫富差距问题。十六届六中全会又强调了要更加重视社会公平。2007年十七大报告进一步提出了“合理的收入分配制度是社会公平的重要体现”,并将初次分配也要实行社会公平这一原则写进了中央文件。
近年来,国家高层不断表达“调整收入分配结构”的政治决心,进入2010年,“调整收入分配”一词以前所未有的密集度出现在官方表述中。温家宝总理在与网民对话时,也承诺了政府不仅有“做大蛋糕”的“责任”,而且有“分好蛋糕”的“良知”。这些,都是基于忧患严重的收入分配不公和贫富差距拉大而表达出的深化改革的信号,深得人民群众的欢迎,希望由此得到共享改革发展的成果。
如何缩小贫富差距,实现收入分配公平,目前政府正在研究解决途径和采取适当措施。今年2月4日,在中央举办的省部级主要领导干部专题研讨班上,温家宝总理把改革分配制度、逐步扭转收入差距扩大趋势,归结为三条:一是加快调整国民收入分配格局,逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重;二是加大税收对收入分配的调节作用;三是对城乡低收入困难群众给予更多关爱。3月5日在本届人大政府工作报告中,又将改革收入分配制度,分好“蛋糕”的原则措施,概括为三个方面:一是抓紧制定调整国民收入分配格局的政策措施;二是深化垄断行业收入分配制度改革;三是进一步规范收入分配秩序。两次提法略有不同,互为补充,都是切合当前我国收入分配改革的要求,有助于遏制贫富差距扩大的趋势,迫切需要制定切实可行的具体措施,加以贯彻。
我考虑,扭转收入分配不公,由收入差距不断拉大转为差距缩小,直到合理分配的程度,涉及到许多方面关系的调整,是一个非常复杂的改革过程,需要深入研究分配问题的机理,选择改革收入分配制度的思路,方能取得预期的社会共富的效果。
在调整收入分配关系,缩小贫富差距时,人们往往从分配领域本身着手,特别是从财政税收、转移支付等再分配领域着手,完善社会保障公共福利,改善低收入者的民生状况。这些措施是完全必要的,我们现在也开始这样做了,但是做得还很不够,还要加大力度,特别是个人所得税起征点和累进率的调整,财产税、遗产税、奢侈品消费税的开征,并以此为财源来增强对社会保障、公共福利、消除“新三座大山”的医改、教改、房改和改善低收入者民生状况的支付等等。但是,仅仅从分配和再分配领域着手,还是远远不够的,不能从根本上扭转贫富收入差距扩大的问题。还需要从所有制结构,从财产制度上直面这一问题,这就是邓小平所说的“只要我国经济中公有制占主体地位,就可以避免两极分化”。所以改革收入分配制度,扭转贫富差距扩大趋势,应采取必要的政策措施,保证公有制为主体、按劳分配为主的两个为主原则的真正落实。
(责任编辑 汪文庆 刘一丁)