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摘 要：公共行政以民主与公众参与为基本理念，而公共行政社会化形态的出现反映了政府职能的一大转变，也可以说是公共行政职能的分权过程。公共行政社会化要求政府不仅要下放权力，更多地是要考虑还权于社会，还权于公民。毋庸置疑，公共行政社会化的过程有助于监督政府依法行政、培育社会组织依法自治，从而推进国家治理、社会治理法治化的进程。
关键词：公共行政；公共服务社会化；公共行政社会化
在实行政治集权与计划经济的时代，社会自治的空间被无限压缩，几乎是国家管理着社会生活的方方面面。这种以国家为唯一主体的公共行政权的泛化，压制了公民个人的民主权利和自由，窒息了社会生活的生机与活力，同时也给国家带来了沉重的负担和压力。一系列翻天覆地的社会变革，客观上要求重新定位政府角色，逐步转变政府职能。早先也最深刻的社会变革发生在经济领域，政企分开，让市场在法律的规制下自主发展，避免国家的不当干预。
一、公共行政的变迁
随着行政国家的兴起和公共行政改革的渐次展开，行政任务急剧膨胀，行政权得以扩张；政府职能出现社会化倾向，并由此引起公共行政的多元化。公共行政的变迁主要分为几个形式：一是从权力行政扩展到非权力行政。公共行政的变迁，激发出了更多的非正式行政活动。二是从行政机关的行政扩展到其他公共组织的行政。人类社会发展出多种组织以满足各种需求，此种需求既表现为原由政府开展的管理与服务让位于社会治理，也表现为社会本身产生出部分公行政的领地。随着社会的发展，公众的需求也日趋多样化，政府已无力垄断公共物品的提供和公共服务的供给，不断意识到让渡部分管理职能的必要性。三是从国家行政扩展到协作行政。早期的行政权力集中在国家机关手中，进入社会法治国以来，政府在不断反思的是，一个有限的、封闭的系统还能不能容纳变动不居的转型社会所带来的快速多變和混沌无序？ 事实上，政府、市场、公民社会必须通过 “协同”这一更高的合作形式，重塑社会的有序性结构，实现整体飞跃。四是从消极应对行政扩展到积极预防行政。传统行政法关注的多是公民消极自由之保障，期待国家的 “最小干预”。进入社会法治国时代，人们开始对政府产生比以往更多的期待，特别是在全球风险社会的形成已经成为一种普遍共识的现代，当公民个体无法面对现代社会的整体风险时，国家或者政府作为一般意义上社会秩序的维持者和社会资源的掌控者自然应挺身而出，完成公民的合理预期。
二、政府职能转变过程中的公共行政
公共行政社会化要求政府不仅要下放权力，更多地是要考虑还权于社会，还权于公民。让公民也能够在一定领域参与社会公共事务的管理，弥补政府的缺陷，使公民的公共利益得到更好的实现。之所以要这样，是因为我国在计划经济体制下形成的政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的弱化，使得政府与社会的力量对比十分悬殊。公共行政社会化有利于规范政府权力和政府行为。
政府应当通过分权进行管理。行政机关是典型的条块分明的科层组织，而官僚式的科层结构无法适应复杂多变的社会需求。政府应当通过分权或授权的方法来应对社会需求，将社会管理服务的权限通过参与或民主的方式让渡给社会，让社区、企业、公共服务组织自我服务、自我管理。公共行政中应当引入竞争机制，让更多的社会组织行使公共服务职能，从而打破政府对公共服务的垄断。逐步引入竞争机制，强调效益分析和全面质量管理等方法，从而促进公共服务供给多元化格局的形成，进而改变传统行政中政府为尊的心态，借此缓减政府的财政压力，同时也提高公共服务的有效供给。对于公共服务的质量也提出了更高的要求，从市场失灵到政府失灵，表明市场本身不会积极提供公共产品，而国家的力量也被证明是有限的。于是，公益性的社会组织的形成与发展势在必行，国家也确实将一部分公共服务、公共行政职能分离出来，交给了某些社会组织，如公共事业单位、社会团体、基层群众自治组织等。但问题在于，第一，国家与这些社会组织的关系并未厘清，这些组织大多由国家举办或接受国家资助，往往听命于国家行政机关，缺乏独立性，其主体地位和责任能力值得怀疑。第二，这些社会组织本身的性质并不统一，有的接替国家行使公共行政权力，有的只限于提供公共服务，不享有公共权力，现行法律却不加区分或规定太过笼统模糊。第三，某些社会组织行使公共权力，严重影响甚至剥夺了其组织成员或服务对象重要的权利与自由，而法律并未对此无明确规定，使得相对人可能在寻求救济的道路上举步维艰，甚至于根本没有合法的渠道去维护自己的权益。
公共服务社会化的提出标志着当代西方政府行政理念与实践的一种变革，虽然这一理念是由西方国家提出来的，但是在中国也很有借鉴意义。所谓公共服务社会化，就是政府充分利用市场和社会的力量来改革公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。它的实质是试图将政府权威制度与市场交换制度的功能优势复合配置，重塑政府与社会的关系，形成一种供给公共服务的新制度安排。其中，公共服务领域的不断扩大与公共服务质量的低下，各国政府面临的财政危机，市场技术的进步以及经济全球化趋势是公共服务社会化的现实动因，对公共物品与私人物品的重新定位，对政府职能与市场职能的重新界定是公共服务社会化的深层原因。
三、公共行政社会化的必要性
从公共服务社会化的理念中可以看出，讨论公共行政社会化有其必要性。作为一种新治理模式，行政权社会化的核心和本质在于放松政府管制，打破政府垄断，拓展行政实现方式，调整行政和社会的关系，建立政府与社会的优势互补，强调以公民为本位，建立新型公共权力运作模式，实现政府职能从政府管制到社会治理，从而实现最大限度的公民自由。
从十八大到三中、四中全会以及党的十九大报告的会议精神看出，政府职能的转变是适应时代变化的必然要求，也是贴合社会转型和社会治理模式的。而所谓的公共行政社会化是指在国家与社会的关系下，将原本属于社会自治的实务还给社会管理，将部分公共服务管理职能转由社会组织承担的过程，它包含了行政理念、行政价值、行政模式等方面的社会化。
在新型社会治理模式的背景下，公共行政社会化的基本形态表现为：由社会组织承担起部分公共服务管理职能；公共行政分为国家行政和社会行政两种，合作行政也日益兴起。公共行政以民主与公众参与为基本理念，而公共行政社会化形态的出现反映了政府职能的一大转变，也可以说是公共行政职能的分权过程。而根据社会契约的观念，其实质上是将属于社会的那部分权利还给社会本身，让社会自己实现自治，从而使社会成员的利益最大化。公共行政社会化有助于调和不同社会群体的利益差别，促进社会健康发展，通过推进公民有序参与公共行政，推动公共行政民主化进程。毫无疑问，公共行政社会化的过程有助于监督政府依法行政、培育社会组织依法自治，从而推进国家治理、社会治理法治化的进程。从而实现以人为本的理念，更好地保障人权。
参考文献
[1]魏淑艳，李杰.推动我国公共行政社会化的策略选择[J].沈阳农业大学学报，2002—4（4）.
[2]刘飞.试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考[J].中国法学，2009（2）.
[3]王诗宗.治理理论与公共行政学范式进步[J].中国社会科学，2010（4）.
[4]朱新力，梁亮.公共行政变迁与新行政法的兴起[J].国家检察官学院学报，2013—21（1）.
[5]孟凯.石路.公共行政决策中的公民参与能力[J].新疆师范大学学报，2014—35（5）.
[6]唐权.再论当代公共行政理论[J].无缝隙行政，北京航空航天大学学报，2018—31（1）.
作者简介
张玉连（1992.10—），女，汉族，甘肃天水人，西北政法大学行政法学院2016级硕士研究生，宪法学与行政法学专业，研究方向：宪法学（西北政法大学行政法学院 陕西西安）
（作者单位：西北政法大学行政法学院）
关键词：公共行政；公共服务社会化；公共行政社会化
在实行政治集权与计划经济的时代，社会自治的空间被无限压缩，几乎是国家管理着社会生活的方方面面。这种以国家为唯一主体的公共行政权的泛化，压制了公民个人的民主权利和自由，窒息了社会生活的生机与活力，同时也给国家带来了沉重的负担和压力。一系列翻天覆地的社会变革，客观上要求重新定位政府角色，逐步转变政府职能。早先也最深刻的社会变革发生在经济领域，政企分开，让市场在法律的规制下自主发展，避免国家的不当干预。
一、公共行政的变迁
随着行政国家的兴起和公共行政改革的渐次展开，行政任务急剧膨胀，行政权得以扩张；政府职能出现社会化倾向，并由此引起公共行政的多元化。公共行政的变迁主要分为几个形式：一是从权力行政扩展到非权力行政。公共行政的变迁，激发出了更多的非正式行政活动。二是从行政机关的行政扩展到其他公共组织的行政。人类社会发展出多种组织以满足各种需求，此种需求既表现为原由政府开展的管理与服务让位于社会治理，也表现为社会本身产生出部分公行政的领地。随着社会的发展，公众的需求也日趋多样化，政府已无力垄断公共物品的提供和公共服务的供给，不断意识到让渡部分管理职能的必要性。三是从国家行政扩展到协作行政。早期的行政权力集中在国家机关手中，进入社会法治国以来，政府在不断反思的是，一个有限的、封闭的系统还能不能容纳变动不居的转型社会所带来的快速多變和混沌无序？ 事实上，政府、市场、公民社会必须通过 “协同”这一更高的合作形式，重塑社会的有序性结构，实现整体飞跃。四是从消极应对行政扩展到积极预防行政。传统行政法关注的多是公民消极自由之保障，期待国家的 “最小干预”。进入社会法治国时代，人们开始对政府产生比以往更多的期待，特别是在全球风险社会的形成已经成为一种普遍共识的现代，当公民个体无法面对现代社会的整体风险时，国家或者政府作为一般意义上社会秩序的维持者和社会资源的掌控者自然应挺身而出，完成公民的合理预期。
二、政府职能转变过程中的公共行政
公共行政社会化要求政府不仅要下放权力，更多地是要考虑还权于社会，还权于公民。让公民也能够在一定领域参与社会公共事务的管理，弥补政府的缺陷，使公民的公共利益得到更好的实现。之所以要这样，是因为我国在计划经济体制下形成的政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的弱化，使得政府与社会的力量对比十分悬殊。公共行政社会化有利于规范政府权力和政府行为。
政府应当通过分权进行管理。行政机关是典型的条块分明的科层组织，而官僚式的科层结构无法适应复杂多变的社会需求。政府应当通过分权或授权的方法来应对社会需求，将社会管理服务的权限通过参与或民主的方式让渡给社会，让社区、企业、公共服务组织自我服务、自我管理。公共行政中应当引入竞争机制，让更多的社会组织行使公共服务职能，从而打破政府对公共服务的垄断。逐步引入竞争机制，强调效益分析和全面质量管理等方法，从而促进公共服务供给多元化格局的形成，进而改变传统行政中政府为尊的心态，借此缓减政府的财政压力，同时也提高公共服务的有效供给。对于公共服务的质量也提出了更高的要求，从市场失灵到政府失灵，表明市场本身不会积极提供公共产品，而国家的力量也被证明是有限的。于是，公益性的社会组织的形成与发展势在必行，国家也确实将一部分公共服务、公共行政职能分离出来，交给了某些社会组织，如公共事业单位、社会团体、基层群众自治组织等。但问题在于，第一，国家与这些社会组织的关系并未厘清，这些组织大多由国家举办或接受国家资助，往往听命于国家行政机关，缺乏独立性，其主体地位和责任能力值得怀疑。第二，这些社会组织本身的性质并不统一，有的接替国家行使公共行政权力，有的只限于提供公共服务，不享有公共权力，现行法律却不加区分或规定太过笼统模糊。第三，某些社会组织行使公共权力，严重影响甚至剥夺了其组织成员或服务对象重要的权利与自由，而法律并未对此无明确规定，使得相对人可能在寻求救济的道路上举步维艰，甚至于根本没有合法的渠道去维护自己的权益。
公共服务社会化的提出标志着当代西方政府行政理念与实践的一种变革，虽然这一理念是由西方国家提出来的，但是在中国也很有借鉴意义。所谓公共服务社会化，就是政府充分利用市场和社会的力量来改革公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。它的实质是试图将政府权威制度与市场交换制度的功能优势复合配置，重塑政府与社会的关系，形成一种供给公共服务的新制度安排。其中，公共服务领域的不断扩大与公共服务质量的低下，各国政府面临的财政危机，市场技术的进步以及经济全球化趋势是公共服务社会化的现实动因，对公共物品与私人物品的重新定位，对政府职能与市场职能的重新界定是公共服务社会化的深层原因。
三、公共行政社会化的必要性
从公共服务社会化的理念中可以看出，讨论公共行政社会化有其必要性。作为一种新治理模式，行政权社会化的核心和本质在于放松政府管制，打破政府垄断，拓展行政实现方式，调整行政和社会的关系，建立政府与社会的优势互补，强调以公民为本位，建立新型公共权力运作模式，实现政府职能从政府管制到社会治理，从而实现最大限度的公民自由。
从十八大到三中、四中全会以及党的十九大报告的会议精神看出，政府职能的转变是适应时代变化的必然要求，也是贴合社会转型和社会治理模式的。而所谓的公共行政社会化是指在国家与社会的关系下，将原本属于社会自治的实务还给社会管理，将部分公共服务管理职能转由社会组织承担的过程，它包含了行政理念、行政价值、行政模式等方面的社会化。
在新型社会治理模式的背景下，公共行政社会化的基本形态表现为：由社会组织承担起部分公共服务管理职能；公共行政分为国家行政和社会行政两种，合作行政也日益兴起。公共行政以民主与公众参与为基本理念，而公共行政社会化形态的出现反映了政府职能的一大转变，也可以说是公共行政职能的分权过程。而根据社会契约的观念，其实质上是将属于社会的那部分权利还给社会本身，让社会自己实现自治，从而使社会成员的利益最大化。公共行政社会化有助于调和不同社会群体的利益差别，促进社会健康发展，通过推进公民有序参与公共行政，推动公共行政民主化进程。毫无疑问，公共行政社会化的过程有助于监督政府依法行政、培育社会组织依法自治，从而推进国家治理、社会治理法治化的进程。从而实现以人为本的理念，更好地保障人权。
参考文献
[1]魏淑艳，李杰.推动我国公共行政社会化的策略选择[J].沈阳农业大学学报，2002—4（4）.
[2]刘飞.试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考[J].中国法学，2009（2）.
[3]王诗宗.治理理论与公共行政学范式进步[J].中国社会科学，2010（4）.
[4]朱新力，梁亮.公共行政变迁与新行政法的兴起[J].国家检察官学院学报，2013—21（1）.
[5]孟凯.石路.公共行政决策中的公民参与能力[J].新疆师范大学学报，2014—35（5）.
[6]唐权.再论当代公共行政理论[J].无缝隙行政，北京航空航天大学学报，2018—31（1）.
作者简介
张玉连（1992.10—），女，汉族，甘肃天水人，西北政法大学行政法学院2016级硕士研究生，宪法学与行政法学专业，研究方向：宪法学（西北政法大学行政法学院 陕西西安）
（作者单位：西北政法大学行政法学院）