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摘 要:军事采购制度是国家政府采购制度在军事领域的延伸。对于军队政府采购制度,我们不但看到它优于传统采购的突出特点,也应看到它自身还存在一定的局限性,在采购管理过程中仍将面对各种具体而复杂的问题。因此,不能期望存在于传统采购中的价格、回扣、质量等问题在军队政府采购实施过程中得到有效解决,只能不断完善军队政府采购制度,使其运作趋于规范、正规。本文就此问题进行探讨。
关键词:政府;采购;机制
军队实行政府采购制度,必须进行一系列改革,并建立相关机制,以便更好地适应军队政府采购工作需要。这主要包括三方面内容:一是军队预算管理机制。二是采购运作机制。三是采购监督机制。
一、建立配套的军费预算管理机制
(一)在预算编制方面,要实现“三个转变”
1、实现由基数滚动法向零基预算法转变,提高预算编制的科学性。采用零基预算法是军队实行政府采购制度的基本要求。零基预算法,是指在编制预算时,不考虑以往项目与金额的必然延伸,而是根据当时的供求状况,对所有支出项目进行全面的评估,以支出效益为标准来确定预算支出轻重缓急的方法。通过科学测定各事业单位的用款需要,能有效保证预算资金规模和采购内容的合理性,提高预算资金的使用效率,避免基数滚动预算法的主观随意性。
2、实现由年度预算向规划--计划--年度预算转变。军队实行政府采购制度,其采购项目具有军事需求的长期性、稳定性和大宗性等特点。因此,在从现实着手政府采购的同时,必须从长远加以考虑,制订采购项目的长期规划与中期计划,并与年度预算有机结合,这样能有效克服军队政府采购过程中盲目采购或重复采购问题,防止短期行为的发生,提高经费的使用效益。
3、实现由预算编制的粗放型向精确型转变。政府采购之所以能够强化支出管理,很重要的一点就在于预算的细化。编制详细的采购计划,如细化到具体采购项目的规格、价格、单位、采购时间等,甚至是采购过程中可能发生的各种交易费用,能够提高经费开支的透明度,实现预算的量化管理,防止虚假开支现象的发生,提高预算编制质量。
(二)在采购项目确立方面,要捉高预算的科学性、合理性,把好预算评审关制订计划是政府采购工作的龙头。提高预算采购项目确定的科学性、准确性,把好预算评审关是提高预算约束力的基础工作。因此,对财务部门来说,一是要积极向采购部门和事业部门宣传上级有关政策、精神和指示,为党委决策服务。二是认真领会本级党委、首长采购意图,并了解部队当年所需项目,明确采购经费的保障重点和优先顺序。其次要深入调查,掌握情况,对事业部门提出的采购计划进行认真咨询,为编制预算、物资分配等提供可靠依据。三是要严密组织,认真编制预算。编制预算要向有关部门提出时间、内容、项目等方面的具体要求。要充分论证,合理安排,准确把握经费的投向投量,突出重点,保障急需,确保预算编制的科学合理。
(三)在预算执行方面,要进行相关管理内容的改革
1、改革现行分散的预算执行方式。将现行军费支出中一部分专门用于单位或部门的基本建设、装备采购、办公用品、车辆购置等费用,按价值管理与实物管理相结合的办法在预算中单独编制,不再搞条块分割,而由采购机构按照财务部门批准的采购计划统一实施采购,最后以实物形式发放到各使用单位。
2、改革现行采购预算执行程序。财务部门要依据采购机构和使用单位有关采购商品的入库单或劳务结算单据等凭证,结合采购机构提出的处理意见和使用单位提出的验收意见,报主管首长审批后,直接将货款以银行转账的方式集中支付给供应商。这样,能够体现出预算指标和预算资金分离于不同的管理主体,形成采购与监督相互牵制机制。
(四)要改革现行的资金决算制度
军队实行政府采购制度,财务部门不再简单地按照预算对各使用单位下拨经费,而是按照批准的预算和采购合同的履约情况,主要以银行拨款的方式直接向供应商支付货款。既然采购资金与使用单位实现了分离,那么采购资金决算也无需再通过各使用单位层层上报,财务部门可根据支出情况直接向上级单位办理决算工作。
二、建立规范的军队政府采购运作机制
(一)健全法规制度,使军队实行政府采购制度有章可循
军队政府采购作为一种经济行为,其规范运作必须通过强化立法和执法来构建和完善。一是要建立健全一套系统、完善的采购法规体系,为军队政府采购提供法制保证。应深入研究军队采购的特点,结合实际工作,依据上级文件精神,制定下发诸如“军队集中采购管理规定”、“军队集中采购物资目录细则”、“军队集中采购招投标管理办法”、“军队集中采购合同管理规定”、“军队集中采购运作规程”、“供应商资格认定条例”、“军队集中采购咨询专家聘请管理办法”和“军队集中采购审计细则”等一系列配套性文件,对军队采购的范围、对象、内容、运作和监督等进行规范,确保有法可依,有章可循。二是要严格落实依法采购制度,合理确定采购方式和层次。从总体上看,军队物资、工程和服务采购比较分散,军队采购机构职能设置并非集中度越高越好。而应正确划定军队采购目录,按规定程序办事。实行目录管理制度,明确集中采购的范围和内容,按照逐步推进的原则,合理划分采购层次,使采购费用与采购效益达到最佳之比。
(二)完善军队政府采购制度运作程序
1、确定采购需求。军队采购是军队预算执行的延伸,后勤财务部门应根据各单位提出的年度正常战备、办公和生活等需求预算,结合保障重点和部队实际需要,审查确定采购的品种、规格与数量等,并按规定程序进行报批。
2、发布或告知采购信息。军队采购信息的发布,应当依据有关规定,按照确定的采购方式采取相应的信息发布或告知形式。随着科技的不断进步,IT技术和电子商务的发展拉近了全球的距离,世界经济一体化进程进一步加快。要着力研究开发军队政府采购网络系统,部分实行公开招标的军队采购,经批准后,可直接将采购信息发布在INTERNET上的政府采购信息网点上,实行网上采购,效率会大幅度提高,采购成本会大幅度下降。
3、供应商资格的审查。为了确保采购预期目标的实现,军队采购机构需要对供应商进行适当的选择,对供应商的资格条件进行审查。只有审查合格的供应商,才能参加军队采购活动。对供应商的审查内容应包括:供应商的注册资本、资金实力、生产和服务能力,以及技术等级等情况,是否有能力和资格承担招标项目;供应商送审的材料是否真实可靠;供应商是否有违法违纪行为;供应商资信和商誉情况,有无不良记录等。供应商通过审查后,最终被确定为合格、合法的供应商,列入军队采购供应商名册,储入数据库内。
4、合同签订、执行和货物验收。供应商确定后即与之签订合同,并严格按照规定履行合同。履行完合同后,军队采购机构和实际使用单位要及时进行验收。一般情况下,军队采购实体在合同执行结束时(或合同执行过程期间)应对合同执行的最终成果(或阶段性成果)进行检查验收,这是实现军队采购预期目标的重要环节。无论是货物、工程的采购,还是接受服务,其合同执行的检查和验收,都应由相应的专业技术人员组成的验收小组来进行。验收完毕后验收小组须做验收记录,并分别在验收证明书和结算证明书上签字或盖章。合同执行结果,应作为供应商档案管理的一部分,记录在册。
5、资金结算。军队后勤(装备)财务部门或财务结算中心在采购合同执行完毕后,应按验收证明书、采购合同等有关资料,向合同供应商支付货款,履行资金结算职责。
三、建立军队政府采购监督机制,着力构建有效的监督体系
(一)建立高效的组织结构
建立有利于军事采购正常、高效运转的组织结构体系是实现有效监督的基础。军事采购有三个当事主体,即采购管理部门、采购执行机构和采购委托单位。必须从组织结构方面明确三方在采购活动中所承担的具体责任、义务和权限范围。从有利于采购活动的开展和实施有效监督的目的考虑,采购管理部门与执行机构应当相互分离,即管理部门主要负责政策的制订及对采购活动实施管理和监督,而不得参与和干涉采购活动中的具体事务,具体采购决策应由采购执行机构负责。这样就能避免因管理方既当“裁判员”又当“运动员”而造成的责任不清,保证监督工作的客观公正性。从国内开展政府采购的情况看,政府采购主管机构与采购执行机构的设置既有分开的,也有合二为一的,但从政府采购的发展趋势分析,合二为一现象只是向二者分离的最终目标发展的过渡形式。
(二)建立完整的法规体系
指导和规范军队政府采购监督的法规体系主要包括三个层次:一是国家制订统一的“政府采购法”,在目前这一法律尚未正式出台的情况下,则以财政部制订的《政府采购管理暂行办法》为准则;二是总后勤部根据国家有关法律、法规精神,结合部队实际制订的相应管理办法,如《军事采购招标投标程序管理办法》、《军事采购合同监督办法》、《军事采购资金拨款管理办法》等;三是军队各级军事采购管理部门制订的各项关于军事采购监督检查工作的配套规章制度。只有在健全的法规体系保证下,军事采购监督才能有法可依,有章可循。
(三)建立采购内部监督管理机制
采购的监督管理客观上要求必须彻底改变那种只重检查,不重管理,不重堵漏,检查和管理相脱离的片面做法,逐步形成检查与管理相互结合、相互并重的监督管理机制。首先,要明确采购中心各部门之间的监督与相互制约关系,从而形成相互制衡、相互监督的内部体系,保证采购工作从采购项目的提出到采购方式的选择以及标书制订、评委确定、资金划拨等环节均能做到公开、公平、公正,杜绝暗箱操作。其次,必须严格履行规定的责任和义务,自觉接受监督,各经济监督部门要按照各自职责开展监督,特别是财务、审计等部门要相互支持、密切配合,定期或不定期对单位的商品购买、货款结算等进行检查,从分配环节延伸到使用环节,从资金管理延伸到实物管理,将财务监督置于采购工作全过程,并对违规行为进行处理。
(四)建立健全社会监督机制
一是采用举报电话、聘请义务监督员、定期发布政府采购价格信息等形式加强社会监督。采购中心可在审计、纪检、新闻等部门聘请义务监督员,整个采购活动广泛接受纪检、审计、供应商等部门的监督,及时反映采购的各种动向,采购价格信息每月定期公布,让采购机关对所购物品一目了然,做到心中有数,从而形成采购中心、供应商、社会公众对所购物品价格相互监督的一种机制。二是采用新闻监督管理机制。对每次举行的公开招标和询价采购活动,均邀请各新闻媒体参加,整个评标过程及所有的采购活动都置于新闻部门的监督之下,从而有效的抑制采购活动中的腐败现象产生。
关键词:政府;采购;机制
军队实行政府采购制度,必须进行一系列改革,并建立相关机制,以便更好地适应军队政府采购工作需要。这主要包括三方面内容:一是军队预算管理机制。二是采购运作机制。三是采购监督机制。
一、建立配套的军费预算管理机制
(一)在预算编制方面,要实现“三个转变”
1、实现由基数滚动法向零基预算法转变,提高预算编制的科学性。采用零基预算法是军队实行政府采购制度的基本要求。零基预算法,是指在编制预算时,不考虑以往项目与金额的必然延伸,而是根据当时的供求状况,对所有支出项目进行全面的评估,以支出效益为标准来确定预算支出轻重缓急的方法。通过科学测定各事业单位的用款需要,能有效保证预算资金规模和采购内容的合理性,提高预算资金的使用效率,避免基数滚动预算法的主观随意性。
2、实现由年度预算向规划--计划--年度预算转变。军队实行政府采购制度,其采购项目具有军事需求的长期性、稳定性和大宗性等特点。因此,在从现实着手政府采购的同时,必须从长远加以考虑,制订采购项目的长期规划与中期计划,并与年度预算有机结合,这样能有效克服军队政府采购过程中盲目采购或重复采购问题,防止短期行为的发生,提高经费的使用效益。
3、实现由预算编制的粗放型向精确型转变。政府采购之所以能够强化支出管理,很重要的一点就在于预算的细化。编制详细的采购计划,如细化到具体采购项目的规格、价格、单位、采购时间等,甚至是采购过程中可能发生的各种交易费用,能够提高经费开支的透明度,实现预算的量化管理,防止虚假开支现象的发生,提高预算编制质量。
(二)在采购项目确立方面,要捉高预算的科学性、合理性,把好预算评审关制订计划是政府采购工作的龙头。提高预算采购项目确定的科学性、准确性,把好预算评审关是提高预算约束力的基础工作。因此,对财务部门来说,一是要积极向采购部门和事业部门宣传上级有关政策、精神和指示,为党委决策服务。二是认真领会本级党委、首长采购意图,并了解部队当年所需项目,明确采购经费的保障重点和优先顺序。其次要深入调查,掌握情况,对事业部门提出的采购计划进行认真咨询,为编制预算、物资分配等提供可靠依据。三是要严密组织,认真编制预算。编制预算要向有关部门提出时间、内容、项目等方面的具体要求。要充分论证,合理安排,准确把握经费的投向投量,突出重点,保障急需,确保预算编制的科学合理。
(三)在预算执行方面,要进行相关管理内容的改革
1、改革现行分散的预算执行方式。将现行军费支出中一部分专门用于单位或部门的基本建设、装备采购、办公用品、车辆购置等费用,按价值管理与实物管理相结合的办法在预算中单独编制,不再搞条块分割,而由采购机构按照财务部门批准的采购计划统一实施采购,最后以实物形式发放到各使用单位。
2、改革现行采购预算执行程序。财务部门要依据采购机构和使用单位有关采购商品的入库单或劳务结算单据等凭证,结合采购机构提出的处理意见和使用单位提出的验收意见,报主管首长审批后,直接将货款以银行转账的方式集中支付给供应商。这样,能够体现出预算指标和预算资金分离于不同的管理主体,形成采购与监督相互牵制机制。
(四)要改革现行的资金决算制度
军队实行政府采购制度,财务部门不再简单地按照预算对各使用单位下拨经费,而是按照批准的预算和采购合同的履约情况,主要以银行拨款的方式直接向供应商支付货款。既然采购资金与使用单位实现了分离,那么采购资金决算也无需再通过各使用单位层层上报,财务部门可根据支出情况直接向上级单位办理决算工作。
二、建立规范的军队政府采购运作机制
(一)健全法规制度,使军队实行政府采购制度有章可循
军队政府采购作为一种经济行为,其规范运作必须通过强化立法和执法来构建和完善。一是要建立健全一套系统、完善的采购法规体系,为军队政府采购提供法制保证。应深入研究军队采购的特点,结合实际工作,依据上级文件精神,制定下发诸如“军队集中采购管理规定”、“军队集中采购物资目录细则”、“军队集中采购招投标管理办法”、“军队集中采购合同管理规定”、“军队集中采购运作规程”、“供应商资格认定条例”、“军队集中采购咨询专家聘请管理办法”和“军队集中采购审计细则”等一系列配套性文件,对军队采购的范围、对象、内容、运作和监督等进行规范,确保有法可依,有章可循。二是要严格落实依法采购制度,合理确定采购方式和层次。从总体上看,军队物资、工程和服务采购比较分散,军队采购机构职能设置并非集中度越高越好。而应正确划定军队采购目录,按规定程序办事。实行目录管理制度,明确集中采购的范围和内容,按照逐步推进的原则,合理划分采购层次,使采购费用与采购效益达到最佳之比。
(二)完善军队政府采购制度运作程序
1、确定采购需求。军队采购是军队预算执行的延伸,后勤财务部门应根据各单位提出的年度正常战备、办公和生活等需求预算,结合保障重点和部队实际需要,审查确定采购的品种、规格与数量等,并按规定程序进行报批。
2、发布或告知采购信息。军队采购信息的发布,应当依据有关规定,按照确定的采购方式采取相应的信息发布或告知形式。随着科技的不断进步,IT技术和电子商务的发展拉近了全球的距离,世界经济一体化进程进一步加快。要着力研究开发军队政府采购网络系统,部分实行公开招标的军队采购,经批准后,可直接将采购信息发布在INTERNET上的政府采购信息网点上,实行网上采购,效率会大幅度提高,采购成本会大幅度下降。
3、供应商资格的审查。为了确保采购预期目标的实现,军队采购机构需要对供应商进行适当的选择,对供应商的资格条件进行审查。只有审查合格的供应商,才能参加军队采购活动。对供应商的审查内容应包括:供应商的注册资本、资金实力、生产和服务能力,以及技术等级等情况,是否有能力和资格承担招标项目;供应商送审的材料是否真实可靠;供应商是否有违法违纪行为;供应商资信和商誉情况,有无不良记录等。供应商通过审查后,最终被确定为合格、合法的供应商,列入军队采购供应商名册,储入数据库内。
4、合同签订、执行和货物验收。供应商确定后即与之签订合同,并严格按照规定履行合同。履行完合同后,军队采购机构和实际使用单位要及时进行验收。一般情况下,军队采购实体在合同执行结束时(或合同执行过程期间)应对合同执行的最终成果(或阶段性成果)进行检查验收,这是实现军队采购预期目标的重要环节。无论是货物、工程的采购,还是接受服务,其合同执行的检查和验收,都应由相应的专业技术人员组成的验收小组来进行。验收完毕后验收小组须做验收记录,并分别在验收证明书和结算证明书上签字或盖章。合同执行结果,应作为供应商档案管理的一部分,记录在册。
5、资金结算。军队后勤(装备)财务部门或财务结算中心在采购合同执行完毕后,应按验收证明书、采购合同等有关资料,向合同供应商支付货款,履行资金结算职责。
三、建立军队政府采购监督机制,着力构建有效的监督体系
(一)建立高效的组织结构
建立有利于军事采购正常、高效运转的组织结构体系是实现有效监督的基础。军事采购有三个当事主体,即采购管理部门、采购执行机构和采购委托单位。必须从组织结构方面明确三方在采购活动中所承担的具体责任、义务和权限范围。从有利于采购活动的开展和实施有效监督的目的考虑,采购管理部门与执行机构应当相互分离,即管理部门主要负责政策的制订及对采购活动实施管理和监督,而不得参与和干涉采购活动中的具体事务,具体采购决策应由采购执行机构负责。这样就能避免因管理方既当“裁判员”又当“运动员”而造成的责任不清,保证监督工作的客观公正性。从国内开展政府采购的情况看,政府采购主管机构与采购执行机构的设置既有分开的,也有合二为一的,但从政府采购的发展趋势分析,合二为一现象只是向二者分离的最终目标发展的过渡形式。
(二)建立完整的法规体系
指导和规范军队政府采购监督的法规体系主要包括三个层次:一是国家制订统一的“政府采购法”,在目前这一法律尚未正式出台的情况下,则以财政部制订的《政府采购管理暂行办法》为准则;二是总后勤部根据国家有关法律、法规精神,结合部队实际制订的相应管理办法,如《军事采购招标投标程序管理办法》、《军事采购合同监督办法》、《军事采购资金拨款管理办法》等;三是军队各级军事采购管理部门制订的各项关于军事采购监督检查工作的配套规章制度。只有在健全的法规体系保证下,军事采购监督才能有法可依,有章可循。
(三)建立采购内部监督管理机制
采购的监督管理客观上要求必须彻底改变那种只重检查,不重管理,不重堵漏,检查和管理相脱离的片面做法,逐步形成检查与管理相互结合、相互并重的监督管理机制。首先,要明确采购中心各部门之间的监督与相互制约关系,从而形成相互制衡、相互监督的内部体系,保证采购工作从采购项目的提出到采购方式的选择以及标书制订、评委确定、资金划拨等环节均能做到公开、公平、公正,杜绝暗箱操作。其次,必须严格履行规定的责任和义务,自觉接受监督,各经济监督部门要按照各自职责开展监督,特别是财务、审计等部门要相互支持、密切配合,定期或不定期对单位的商品购买、货款结算等进行检查,从分配环节延伸到使用环节,从资金管理延伸到实物管理,将财务监督置于采购工作全过程,并对违规行为进行处理。
(四)建立健全社会监督机制
一是采用举报电话、聘请义务监督员、定期发布政府采购价格信息等形式加强社会监督。采购中心可在审计、纪检、新闻等部门聘请义务监督员,整个采购活动广泛接受纪检、审计、供应商等部门的监督,及时反映采购的各种动向,采购价格信息每月定期公布,让采购机关对所购物品一目了然,做到心中有数,从而形成采购中心、供应商、社会公众对所购物品价格相互监督的一种机制。二是采用新闻监督管理机制。对每次举行的公开招标和询价采购活动,均邀请各新闻媒体参加,整个评标过程及所有的采购活动都置于新闻部门的监督之下,从而有效的抑制采购活动中的腐败现象产生。