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摘 要:理论界对我国的信访制度的政治功能和政治效应存在许多不同的观点。笔者在综合各家观点后认为,信访制度的功能主要包括政治参与、利益表达、权利救济和权力监督;信访制度的效应主要包括政治合法化、政治民主化、政治社会化和政治稳定。
关键词:信访制度;政治功能;政治效应
随着我国民主政治的发展,信访制度的政治效应也得到了很好的发挥。目前,理论界对信访制度的政治功能与政治效应存在着不同的观点。有鉴于此,笔者在学习各家观点的基础上对此作了研究,从政治学理论的角度对信访制度的功能与效应进行了重新归纳和阐述,以期抛砖引玉。
一、信访制度的涵义
信访的涵义有广义和狭义之分。广义的信访,是指古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织管理者及其负责人反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动。狭义的信访,特指1949年新中国建立以来我国的信访,是指我国人民群众通过写信、访问等形式,向党和政府的各级领导机关及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动,本文所指的信访都是狭义的信访。笔者认为,一个完整的信访活动不仅应包括信访人的信访,还应包括信访机关对信访的受理和职能机关对信访的处理及反馈。因此,信访的涵义是指信访人通过写信、访问等形式向信访机关反映情况、提出要求和建议等,信访机关依法受理并转交职能机关作出处理并反馈的社会政治交往活动。信访制度作为一项具有中国特色的法律制度,是关于信访活动行为规则的总称。
二、信访制度的政治功能
对于信访制度的功能究竟有哪些,学界看法不一。综合各学者之观点,笔者将其归纳为政治参与功能、利益表达功能、权利救济功能、权力监督功能四个方面。
(一)政治参与功能。所谓政治参与,是公民自下而上影响国家的政治统治、政治管理等政治过程的活动,这种活动集中地表现为对政府公职人员的产生以及政府行政决策过程的影响。公民广泛参与政治是现代民主政治的核心,是现代政治系统保持良性运作的基本条件。之所以把信访归结为一种政治参与,是因为它同其它的政治行为一样,会对政府决策和公共行动产生积极的影响。如果说改革开放之前,信访在中国还是一种国家开展政治动员的形式,那么在改革开放之后,当民众有了更多的人身自由和个人利益时,信访则逐渐被人们当作一种维权抗争的工具。虽然信访制度作为一种政治参与形式,其作用是十分有限的,但是从政治发展的意义上讲,我们对这种中国化的民主形式的意义却不应忽视。可以说,信访开创了一种途径和可能性,使得即便是最弱势的群体都可以在最高层的权威者身边发出他们最有力的声音。
(二)利益表达功能。表达自由是现代民主制度的基石,是现代宪政制度的基础,也是最重要的公民权利和政治权利之一。根据现行宪法第三十五条,“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。宪法还规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这些都为中国公民的表达自由给予了法律上的保障。中国目前正处在一个利益多元化的社会,各种各样的利益团体充斥其中,而且当前不容回避的是,失地农民、下岗职工、进城务工人员、城市拆迁户等社会弱势群体日趋扩大,权力财富阶层与下层社会的结构性断裂正在逐渐形成。社会利益结构性断裂的形成,将会导致下层利益诉求无法上达、政府决策的严重倾斜,进而导致社会不满情绪的日益积聚。同时,中国社会的多元化利益表达机制滞后于中国社会的发展,这就迫切需要一种为各阶层尤其是为社会弱势群体表达利益的渠道,信访制度正是通过来信与来访,使得信访人能够直面机关工作人员,表达自身利益。
(三)权利救济功能。权利救济理论认为,“有权利必有救济,没有救济就没有权利”。在社会生活中,一切行政行为都有可能侵犯公民的权利,因此对于一切的行政行为都应该设置相应的救济制度,而不应仅仅局限于违法行政行为侵犯公民权利的救济。而信访制度作为一种正常的司法救济程序和正常的行政救济程序的补充程序,可能通过行政方式来解决和实现公民权利的救济。同时,法律作为社会生活的一个组成部分,并不能涵盖生活的全部。因此,信访可以作为行政复议和行政诉讼的前置程序,也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件,法律的合法性和国家权力行为的合理性也可以成为信访的关注焦点,还有,司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访制度中继续探讨。可见,正是在法律所不能及或不能发挥理想效果的地方,信访起到了一种补充的权利救济功能。
(四)权力监督功能。在当代中国,虽然权力监督可以通过各种各样的监督形式来体现,包括人大监督、党的监督、政府监督、司法监督等,但这些监督都是自上而下的和内部体制的监督,在实践运作中存在诸多局限。而社会民主监督则是一种政府系统外部的、自下而上的可以转化为国家法律监督的全方位的有效监督。这种自下而上的权力监督机制非常重要,目前尚处于摸索和完善之中。而信访因其自发的、直接的、公开的形式,集中体现了自下而上监督的特点,显得格外引人注目。信访监督不仅仅局限于对个案的追究,而且通过民情的反馈、民声的呼唤,对国家的大政方针、政策、法律法规进行校对和修正。可以说,通过信访制度建立监督机制,能够有效地制约公权力,促使行政机关依法行政,更有助于维护公民的合法权益。
三、信访制度的政治效应
信访制度的政治效应是信访制度产生的政治效果,也就是信访制度对我国政治发展产生的作用。笔者认为,我国的信访制度的政治效应主要体现在促进政治合法化、民主化、社会化和维护政治稳定四方面。
(一)政治合法化。政治权力的合法性不仅仅指政治权力的产生和行使合乎法律规定,而且是指政治权力必须得到公民的认同。合法性最终都归结为政治权力是否能获得普遍认可的问题。政治权力取得合法性的过程就是合法化。信访制度政治合法化效应体现在:党和政府设立信访制度,以此來履行党的群众路线的政治理念,通过这种制度化的公民政治参与途径来论证和深化政权的合法性。任何一种政治制度的设立都不可避免地具有国家统治功能,但具体到信访制度,其在统治功能的发挥方面更具有特殊的意义。信访制度作为一种行政制度出现,反映了共产党人建立政权合法性的努力。信访制度具有密切联系群众的功能。信访是党和政府同群众经常、密切地进行联系的一个重要的渠道,群众的疾苦和问题通过信访渠道经常地反映上来,通过党和政府对问题的解决,切实地体现和实现党的路线和政策,增强党和政府相关路线、方针和政策的合法性。
(二)政治民主化。现代政治民主是一种政治统治形式,一种国家制度。它有三层涵义:民主是一种阶级统治;民主是一种国家形式或国家形态;民主意味着公民的平等和参政的权力。政治民主化就是一个政体选择走向政治民主的过程。信访制度作为一种沟通民意、民情上达的手段,起到了联系政府与群众的“纽带”,促进国家与公民之间互动的作用。只有使国家和人民之间形成一种畅通的对话沟通机制,才能保持政府与人民之间的有效合作。信访恰是政府与人民之间的相互交往行为,这种交往、沟通在政府与人民群众之间架起了“桥梁”,有助于政府决策的科学化和有效性。通过信访制度政府可以贯彻政策、实现社会动员。在这样一个公民与国家之间的互动过程中,国家实现了一种广泛的政治参与,促进了公民与公民之间、公民与国家之间的平等,使政体越来越民主化。
(三)政治社会化。
政治社会化是人们在特定的政治关系中,通过社会政治生活和政治实践活动,逐步获得政治知识和能力,形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程。从信访的概念可以看出,它是一项群众的社会政治实践活动,人们在这个信访活动过程中,通过与政府及其官员沟通交流,逐步获得并积累着政治知识和能力,形成和改变着自己的政治心理和政治思想。因此,可以说信访人的信访过程同时也是个体政治社会化的过程。同时,人们通过信访,结成了具有相同利益诉求的“非正式团体”,加速了政治知识技能的交流和传播,提高了个体的政治能力。
(四)政治稳定。美国著名的社会冲突理论专家科塞认为,“社会敌对情绪的发泄具有安全阀的作用”。科塞的“安全阀”理论认为,通过释放被封闭的敌对情绪、冲突可以起维护关系的作用,如果没有发泄互相之间的敌意和表达不同意见的渠道,群体成员就会感到不堪重负,也许会用逃避的手段作出反应。社会系统往往为人们提供排泄敌对情绪和进攻性情绪的安全阀制度,安全阀制度通过阻止其他方面可能的冲突或减轻其破坏性的影响,维护系统的稳定性。中国的信访制度正是发挥了一种社会安全阀的功能,产生了维护稳定的效应。具体可分析为:第一,信访能够及时发现社会矛盾和影响社会稳定的不安定因素。信访是社会变化的“晴雨表”,各种新情况、新问题、新矛盾都会在信访工作中得到及时反映。第二,信访能够使冲突双方彼此了解,暂时消解冲突双方的敌对情绪。第三,信访能有效化解矛盾,平息社会冲突。冲突双方对彼此怀有敌对情绪使问题长期得不到解决,因此他们的来信来访并不仅仅是敌对情绪的发泄,更需要将问题及时解决。另外,从民主政治的角度来考量,由于信访制度促进了政治的合法化、民主化,从而也使得我们的政体越来越稳定。
参考文献:
[1]梁官.信访常识[M].北京:学苑出版社,1990年版.
[2]浦兴祖.《中华人民共和国政治制度》[M].上海:上海人民出版社,2002年版.
[3]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革(综合版),2005,(2).
[4]陈晋胜.和谐社会构建视野下的中国信访制度分析[J].法学论坛,2008,(3).
[5]李俊.社会安全阀理论与信访制度[J].广西社会科学,2002(4).
关键词:信访制度;政治功能;政治效应
随着我国民主政治的发展,信访制度的政治效应也得到了很好的发挥。目前,理论界对信访制度的政治功能与政治效应存在着不同的观点。有鉴于此,笔者在学习各家观点的基础上对此作了研究,从政治学理论的角度对信访制度的功能与效应进行了重新归纳和阐述,以期抛砖引玉。
一、信访制度的涵义
信访的涵义有广义和狭义之分。广义的信访,是指古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织管理者及其负责人反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动。狭义的信访,特指1949年新中国建立以来我国的信访,是指我国人民群众通过写信、访问等形式,向党和政府的各级领导机关及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动,本文所指的信访都是狭义的信访。笔者认为,一个完整的信访活动不仅应包括信访人的信访,还应包括信访机关对信访的受理和职能机关对信访的处理及反馈。因此,信访的涵义是指信访人通过写信、访问等形式向信访机关反映情况、提出要求和建议等,信访机关依法受理并转交职能机关作出处理并反馈的社会政治交往活动。信访制度作为一项具有中国特色的法律制度,是关于信访活动行为规则的总称。
二、信访制度的政治功能
对于信访制度的功能究竟有哪些,学界看法不一。综合各学者之观点,笔者将其归纳为政治参与功能、利益表达功能、权利救济功能、权力监督功能四个方面。
(一)政治参与功能。所谓政治参与,是公民自下而上影响国家的政治统治、政治管理等政治过程的活动,这种活动集中地表现为对政府公职人员的产生以及政府行政决策过程的影响。公民广泛参与政治是现代民主政治的核心,是现代政治系统保持良性运作的基本条件。之所以把信访归结为一种政治参与,是因为它同其它的政治行为一样,会对政府决策和公共行动产生积极的影响。如果说改革开放之前,信访在中国还是一种国家开展政治动员的形式,那么在改革开放之后,当民众有了更多的人身自由和个人利益时,信访则逐渐被人们当作一种维权抗争的工具。虽然信访制度作为一种政治参与形式,其作用是十分有限的,但是从政治发展的意义上讲,我们对这种中国化的民主形式的意义却不应忽视。可以说,信访开创了一种途径和可能性,使得即便是最弱势的群体都可以在最高层的权威者身边发出他们最有力的声音。
(二)利益表达功能。表达自由是现代民主制度的基石,是现代宪政制度的基础,也是最重要的公民权利和政治权利之一。根据现行宪法第三十五条,“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。宪法还规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这些都为中国公民的表达自由给予了法律上的保障。中国目前正处在一个利益多元化的社会,各种各样的利益团体充斥其中,而且当前不容回避的是,失地农民、下岗职工、进城务工人员、城市拆迁户等社会弱势群体日趋扩大,权力财富阶层与下层社会的结构性断裂正在逐渐形成。社会利益结构性断裂的形成,将会导致下层利益诉求无法上达、政府决策的严重倾斜,进而导致社会不满情绪的日益积聚。同时,中国社会的多元化利益表达机制滞后于中国社会的发展,这就迫切需要一种为各阶层尤其是为社会弱势群体表达利益的渠道,信访制度正是通过来信与来访,使得信访人能够直面机关工作人员,表达自身利益。
(三)权利救济功能。权利救济理论认为,“有权利必有救济,没有救济就没有权利”。在社会生活中,一切行政行为都有可能侵犯公民的权利,因此对于一切的行政行为都应该设置相应的救济制度,而不应仅仅局限于违法行政行为侵犯公民权利的救济。而信访制度作为一种正常的司法救济程序和正常的行政救济程序的补充程序,可能通过行政方式来解决和实现公民权利的救济。同时,法律作为社会生活的一个组成部分,并不能涵盖生活的全部。因此,信访可以作为行政复议和行政诉讼的前置程序,也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件,法律的合法性和国家权力行为的合理性也可以成为信访的关注焦点,还有,司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访制度中继续探讨。可见,正是在法律所不能及或不能发挥理想效果的地方,信访起到了一种补充的权利救济功能。
(四)权力监督功能。在当代中国,虽然权力监督可以通过各种各样的监督形式来体现,包括人大监督、党的监督、政府监督、司法监督等,但这些监督都是自上而下的和内部体制的监督,在实践运作中存在诸多局限。而社会民主监督则是一种政府系统外部的、自下而上的可以转化为国家法律监督的全方位的有效监督。这种自下而上的权力监督机制非常重要,目前尚处于摸索和完善之中。而信访因其自发的、直接的、公开的形式,集中体现了自下而上监督的特点,显得格外引人注目。信访监督不仅仅局限于对个案的追究,而且通过民情的反馈、民声的呼唤,对国家的大政方针、政策、法律法规进行校对和修正。可以说,通过信访制度建立监督机制,能够有效地制约公权力,促使行政机关依法行政,更有助于维护公民的合法权益。
三、信访制度的政治效应
信访制度的政治效应是信访制度产生的政治效果,也就是信访制度对我国政治发展产生的作用。笔者认为,我国的信访制度的政治效应主要体现在促进政治合法化、民主化、社会化和维护政治稳定四方面。
(一)政治合法化。政治权力的合法性不仅仅指政治权力的产生和行使合乎法律规定,而且是指政治权力必须得到公民的认同。合法性最终都归结为政治权力是否能获得普遍认可的问题。政治权力取得合法性的过程就是合法化。信访制度政治合法化效应体现在:党和政府设立信访制度,以此來履行党的群众路线的政治理念,通过这种制度化的公民政治参与途径来论证和深化政权的合法性。任何一种政治制度的设立都不可避免地具有国家统治功能,但具体到信访制度,其在统治功能的发挥方面更具有特殊的意义。信访制度作为一种行政制度出现,反映了共产党人建立政权合法性的努力。信访制度具有密切联系群众的功能。信访是党和政府同群众经常、密切地进行联系的一个重要的渠道,群众的疾苦和问题通过信访渠道经常地反映上来,通过党和政府对问题的解决,切实地体现和实现党的路线和政策,增强党和政府相关路线、方针和政策的合法性。
(二)政治民主化。现代政治民主是一种政治统治形式,一种国家制度。它有三层涵义:民主是一种阶级统治;民主是一种国家形式或国家形态;民主意味着公民的平等和参政的权力。政治民主化就是一个政体选择走向政治民主的过程。信访制度作为一种沟通民意、民情上达的手段,起到了联系政府与群众的“纽带”,促进国家与公民之间互动的作用。只有使国家和人民之间形成一种畅通的对话沟通机制,才能保持政府与人民之间的有效合作。信访恰是政府与人民之间的相互交往行为,这种交往、沟通在政府与人民群众之间架起了“桥梁”,有助于政府决策的科学化和有效性。通过信访制度政府可以贯彻政策、实现社会动员。在这样一个公民与国家之间的互动过程中,国家实现了一种广泛的政治参与,促进了公民与公民之间、公民与国家之间的平等,使政体越来越民主化。
(三)政治社会化。
政治社会化是人们在特定的政治关系中,通过社会政治生活和政治实践活动,逐步获得政治知识和能力,形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程。从信访的概念可以看出,它是一项群众的社会政治实践活动,人们在这个信访活动过程中,通过与政府及其官员沟通交流,逐步获得并积累着政治知识和能力,形成和改变着自己的政治心理和政治思想。因此,可以说信访人的信访过程同时也是个体政治社会化的过程。同时,人们通过信访,结成了具有相同利益诉求的“非正式团体”,加速了政治知识技能的交流和传播,提高了个体的政治能力。
(四)政治稳定。美国著名的社会冲突理论专家科塞认为,“社会敌对情绪的发泄具有安全阀的作用”。科塞的“安全阀”理论认为,通过释放被封闭的敌对情绪、冲突可以起维护关系的作用,如果没有发泄互相之间的敌意和表达不同意见的渠道,群体成员就会感到不堪重负,也许会用逃避的手段作出反应。社会系统往往为人们提供排泄敌对情绪和进攻性情绪的安全阀制度,安全阀制度通过阻止其他方面可能的冲突或减轻其破坏性的影响,维护系统的稳定性。中国的信访制度正是发挥了一种社会安全阀的功能,产生了维护稳定的效应。具体可分析为:第一,信访能够及时发现社会矛盾和影响社会稳定的不安定因素。信访是社会变化的“晴雨表”,各种新情况、新问题、新矛盾都会在信访工作中得到及时反映。第二,信访能够使冲突双方彼此了解,暂时消解冲突双方的敌对情绪。第三,信访能有效化解矛盾,平息社会冲突。冲突双方对彼此怀有敌对情绪使问题长期得不到解决,因此他们的来信来访并不仅仅是敌对情绪的发泄,更需要将问题及时解决。另外,从民主政治的角度来考量,由于信访制度促进了政治的合法化、民主化,从而也使得我们的政体越来越稳定。
参考文献:
[1]梁官.信访常识[M].北京:学苑出版社,1990年版.
[2]浦兴祖.《中华人民共和国政治制度》[M].上海:上海人民出版社,2002年版.
[3]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革(综合版),2005,(2).
[4]陈晋胜.和谐社会构建视野下的中国信访制度分析[J].法学论坛,2008,(3).
[5]李俊.社会安全阀理论与信访制度[J].广西社会科学,2002(4).