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内容提要：在市场经济下，建立被征地农民的社会保障制度，是一种确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的较好方式。本文总结了浙江省建立被征地农民社会保障制度的经验，分析了其中存在的问题，并提出了改进和完善的建议：通过制度建设维护被征地农民合法权益；合理确定保障水平；做好资金筹集和管理工作；建立、健全相关配套政策。
关键词：被征地农民；农民利益；社会保障制度
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)03-0078-03
近年来，全国十多个省、市、自治区针对被征地农民社会保障方面存在的问题，研究制定并出台了有关被征地农民社会保障的政策文件，积极探索解决被征地农民社会保障问题。其中，浙江省在2003年就在全省各地建立了被征地农民社会保障制度，进行了许多开创性的工作，取得了不少成功的经验，当然也存在着一些问题。被征地农民担负着由农村向城市转型的成本，面临着生活、就业、养老等方面的困难，被征地农民社会保障制度的建立健全关系到农村可持续发展和城乡社会稳定。因此，如何改进和完善被征地农民社会保障制度，使被征地农民利益得到切实保证，就成为社会各界迫切需要研究的一个问题。
1.建立被征地农民社会保障制度的经验
1.1 明确政府责任
浙江省被征地农民养老保障制度强调了政府的责任和支持力度。在建立该项制度的10个市中，有56％的市对政府的出资额度、比例及来源有明确规定。如金华市政府给每位被征地农民直接补贴保障费18 000元，丽水市政府补贴10 000元，杭州市政府补贴保障费的30％等。浙江省《指导意见》也明确要求各市政府按照总保障费的30％给农民补贴，补贴费从土地收益中列支。
1.2 尽量与城镇职工基本养老保险制度衔接
浙江省各市级政府为被征地农民建立的养老保障制度基本考虑了与城镇职工基本养老保险制度的衔接。尤其是在实行“双低型”①和“保险型”②制度的地区，其制度本身就是参照城镇职工基本养老保险制度设计的，与较高的经济发展水平相适应，同城市职工基本养老保险制度衔接较好，是比较理想的保障类型。“保障型” ③制度保障水平低、与城市养老保险制度衔接力度较弱，但比较适合农村经济发展水平低的地区；而“结合型” ④制度具有过渡性的特点。总体上来说，各地建立的被征地农民养老保障制度比较切合各地实际，是一种较为先进的制度。
1.3 建立密切配合的政策支持系统
为保证被征地农民社会保障制度的顺利建立和运行，浙江省建立了从省到县较为严密的政策制定与管理机制。即由省政府根据中央或国务院的精神制定省级发展方向和政策框架，以明确部门制定政策的大原则；由省劳动和社会保障厅牵头，会同省国土资源厅、财政厅、民政厅及农业厅等四部门，联合制定指导性意见，以明确各地、市制定政策和细则的框架。在此基础上，各市参照省《指导意见》，制定试行办法和实施政策；各县（市）再参照市本级政府的实施政策，制定具体的操作办法和实施细则。同时，“五部门”在各自的职能范围内调整了土地补偿、财政支持及农转非等相关政策，并参与了各市相应的业务与管理工作。
1.4 采取科学合理的资金管理模式
科学合理的资金管理模式有利于被征地农民养老保障制度的顺利运行。浙江各市基本上形成了“三个一点”、“收支两条线”和财政专户管理的资金筹集与管理模式。“三个一点”即政府、集体、个人各出一点。三方出资比例及资金来源为：政府出资部分不低于保障费总额的30％，从土地出让金中列支；集体承担部分不低于保障费总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。同时，按照保障费总额的一定比例（10％左右）建立被征地农民养老保障风险准备金，从土地收益中列支或由财政安排。“收支两条线”即上述四部分资金由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，并及时足额转入当地财政部门开设的社保基金专户中；而资金的使用或支付由劳动和社会保障部门负责。被征地农民到达退休年龄后，由劳动和社会保障部门承担被征地农民每月养老保障金的发放工作。财政专户管理即由当地财政部门单独建账，专款专用。这种模式的资金来源社会化程度较高，运作透明度较大，且监督力度相对较强，能够有效防范和杜绝资金收缴和发放过程中资金被转借、挪用、截留或挤占等问题的发生。
2.被征地农民社会保障制度运行中存在的问题
浙江省被征地农民社会保障制度建设虽然取得了阶段性成效，但制度运行中也显露出不少问题，有待进一步改进和完善。
2.1 征地补偿标准偏低增加了被征地农民社会保障制度建设的难度
现行征地办法仍沿用计划经济时期的行政占用方式，具有强制性、垄断性。政策规定，农用地转为建设用地前必须先转为国有。政府垄断了土地一级市场，低成本从农民手中征地后，在之后的土地交易中可获得相当可观的收益，而农民却基本上被排斥在土地利益分配体系之外，只能分享很少的增值收益。征地补偿没有引入市场机制，补偿标准偏低，范围过窄。据浙江省有关部门测算，按照杭州市现行城镇居民最低生活保障标准每人每月300元计算，当前法定的征地补偿标准只够农民维持8年的生活；如果参加社会保险，还不够参保费用的一半。而且由于征地补偿标准偏低，大量被征地农民收入下降。据统计，改革开放以来，约有2万亿元本应让农民得到的收益流向了其他社会集团。由此也影响了被征地农民社会保障资金的筹集，增加了被征地农民社会保障制度建设的难度。
2.2 保障水平依然偏低，农民利益损失较大
保障水平的高低，直接决定被征地农民享受养老保障待遇的程度。浙江省“双低型”和“保险型”制度的保障水平相对较高，平均为443元。相比之下，“结合型”和“保障型”制度的保障水平普遍偏低，平均为230元。在已建立该项制度的10个市中，除了衢州市和金华市明确变额给付外，其余的市都规定根据经济发展水平调整给付水平，但无具体执行细则或办法，显然有“搪塞”之嫌。尽管各市被征地农民养老保障制度的保障水平同农村社会养老保险制度比较，有较大的提高，但同农民的土地利益损失相比，与城镇居民养老金相比，保障水平依然偏低。
2.3 存在资金空账的隐患
虽然各类型的保障制度规定，资金从土地补偿费、安置补助费和土地收益中一次性划拨或列支，表面上似乎不存在不能按期缴费的问题，其实不然：第一，各市土地安置补助费普遍偏低，许多地区的被征地农民获得的补助费不够抵缴保障费，还需农民补缴。农民失地拿不到补助，反而还要出钱，极易引发抵触情绪。另外，对于该制度建立前的被征地农民来说，许多农民已把补助费用于建房或其他投资，现在再让他们交纳这样一笔较大数额的保障费，很多人已拿不出来了；或者即使能拿得出来，也未必愿意缴费。第二，集体缴费部分从土地补偿费中列支，但目前补偿资金到位率低，影响保障费的收缴。第三，政府出资部分大都从土地收益中列支，政府同样存在不能按期取得土地收益的问题。以上三种情况都会导致被征地农民养老保障金账户为空账。
2.4 被征地农民再就业难度较大
虽然浙江省各地在被征地农民再就业和职业培训等方面做了大量有益的尝试，但是效果并不明显。因为被征地农民和城镇职工相比缺少非农就业的知识和技能，也缺少更多优惠政策的扶持，与外来务工人员相比又缺少吃苦耐劳的精神，因此找到合适的就业岗位很难。
2.5 被征地农民社会保障制度的配套措施不完善
目前已出台的政策中只是重点解决了被征地农民基本生活保障、养老等方面的问题，而对于被征地农民的医疗保障、居住地重建、征地补偿安置费分配等方面的问题还缺乏相应的制度规定。特别是对于征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补偿费分配比较混乱，影响了被征地农民社会保障资金账户的正常建立。
3.改进和完善被征地农民社会保障制度的建议
2006年中央一号文件明确提出“完善对被征地农民的合理补偿机制”，“健全对被征地农民的社会保障”。国务院2006年又相继出台了一系列相关文件，被征地农民社会保障制度建设呈现出政策越来越完善、力度越来越大、可操作性越来越强、覆盖农民越来越多的态势。根据这些文件要求，针对存在的问题，可以采取以下措施加以改进和完善。
3.1 通过制度建设维护被征地农民合法权益
3.1.1 改革征地制度，建立合理的征地补偿和利益分享机制。改革征地制度，要充分尊重农民对土地的所有权、使用权、处置权等权利，引入市场机制，逐步提高土地征用补偿标准。必须规定征地单位支付的最低土地征用补偿安置费不得低于村集体、农民个人按要求承担的基本社会保险费及其他相关保障费用。规范土地转让价格的形成机制，体现土地的生产资料功能和社会保障功能，建立农民对土地增值收益的分享机制。在市场经济条件下，农民集体土地所有权与国有土地所有权应该是平等的。因此在农用地转为建设用地的过程中，产权不一定要先强制转为国有，应该允许集体产权的农村土地直接进入建设用地市场。如果进行商业目的的征地，就必须和农村集体经济组织通过谈判来解决。还可以考虑采取征地补偿的新措施。如浙江瑞安市将10%的返还安置用地用于建设村级标准厂房，实行租赁经营，返还安置用地仍作为村集体使用地办理，今后不得转让，被征地农民按征用土地多少占有股份，其收入用于他们的生活保障。
3.1.2 完善村民自治制度，维护被征地农民的切身利益。现实中，村级组织与政府和农民之间存在着双重代理关系：村民委员会一方面代表农民利益，但另一方面还要对上负责，代理上级政府的一部分行政职能。而且农村实行税费改革后，政府对村级组织的控制力实际上是加强了。因此，村级组织能否在土地转让这样的重大利益问题上为农民说话，维护被征地农民的利益是值得怀疑的。因此要完善村民自治制度，只有实行真正有效的村民自治，才能为农民维护自身利益提供制度保障。
3.1.3 进一步完善征地审查程序。落实被征地农民社会保障资金是批准征地的前提条件。征地报批前告知、确认和听证程序以及征地批后公告程序实施中，要把被征地农民社会保障有关情况纳入工作内容。在审查征地项目时，要重点审查被征地农民社会保障费用落实情况，由地方有关部门就文件依据、保障范围、保障标准、费用筹集办法等方面作出说明，说明材料作为审查征地的必备要件。凡地方没有出台被征地农民社会保障制度建设政策文件的、征地补偿标准不足以缴纳被征地农民社会保障个人缴费部分的、被征地农民社会保障费用不落实的、没有按规定履行征地报批前有关程序的、因征地造成重大群体性事件又没有妥善解决的，都不予报批征地。
3.2 合理确定保障水平
被征地农民养老保障制度的保障水平确定，不能简单地参考某一种制度标准，而应考虑和权衡诸如农民收入与消费水平、地方经济发展水平、城市化水平及政府的财力等多方面的因素，从而为制度的设计和实施提供科学的理论基础。那种认为保障水平如果较高，就会增加政府负担的想法是不对的。被征地农民是为城市化做出牺牲，即使增加政府负担，也是推进城市化所必须付出的成本。各级劳动保障部门要结合当地实际，明确具体项目和保障标准，并建立保障标准的定期调整机制。城市规划区内被征地农民养老保障标准应按照不低于当地城镇居民最低生活保障标准的原则确定；城市规划区外被征地农民养老保障标准可以参照当地城镇居民最低生活保障标准确定，但不应低于当地城镇居民最低生活保障标准的60％。
3.3 做好资金的筹集和管理工作
3.3.1 建立多元化社会保障资金筹措机制。被征地农民社会保障资金原则上按照个人、集体、政府共同承担的办法筹集，农民个人和农村集体缴费部分可以在征地补偿费中安排，不足部分由地方政府在国有土地出让收入中补足。土地补偿费及安置补助费的及时足额到位，对被征地农民养老保障制度的健康运行起着重要作用。因而需要建立被征地农民养老保障制度资金的安全收缴机制，杜绝征地中的“白条”现象，避免发生资金空账问题。
3.3.2 进一步规范被征地农民社会保障资金管理。有关部门要在征地补偿安置方案批准之日起３个月内，将资金按标准足额划入“被征地农民社会保障资金专户”，按规定记入个人账户或统筹账户，实行专款专用，独立核算。任何部门、单位和个人都不得挤占、挪用、截留、转借或擅自将资金用于任何形式的直接投资。劳动保障部门要做好被征地农民社会保障待遇核定和社会保障费发放管理工作。要建立严格的基金监督机制，每年公布资金收支情况，接受社会和被征地农民的监督。各级劳动保障部门要与有关部门密切配合，定期或不定期对社会保障资金的使用管理情况进行专项检查，定期向上级部门报告资金收支情况。
3.4 建立、健全相关配套政策
3.4.1 建立、健全被征地农民医疗保障机制，尤其要尽快建立大病和住院保障制度。可以对被征地农民按劳动时间长短确定享受的医疗保障待遇。鉴于被征地农民的特殊身份，应当进一步明确被征地农民的身份，如是城镇居民户口，则归口城镇医疗保障制度。如仍是农村户口，应当参加农村合作医疗制度，不要让被征地农民两头落空
3.4.2 解决被征地农民就业难的问题。应当制定城乡统一的劳动力就业政策，实现城乡统筹就业。为此要引导和教育被征地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，积极主动地参与市场化就业；对自谋职业和自主创业者给予贷款、税费、场地等方面的优惠。对吸收被征地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。要把被征地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。加强被征地农民的职业技能培训，强调针对性、实用性和有效性，根据劳动力市场的需求变化来培训，提高被征地农民转岗再就业能力。
3.4.3 制定征地补偿安置费分配的具体细则。各市、县征地统一年产值标准和区片综合地价经省级人民政府批准公布后，要按照土地补偿费主要用于被征地农民的原则，确定征地补偿费在农民个人、农村集体之间的分配办法。各地要逐步提高征地补偿标准和国有土地出让收入用于补助被征地农民社会保障的比例，探索建立被征地农民社会保障补助专项资金的具体办法，稳定被征地农民保障资金来源。
注 释：
①这种类型主要考虑被征地农民的收入水平较低，同时，又要与职工基本养老保险制度相衔接，因此，按照城镇职工低缴费、低享受的“双低”水平设计。
②此种类型参照城镇职工基本养老保险办法设计。与基本养老保险大致接轨或统一纳入养老保险体系。一次性缴费一般为15年，待遇水平高于失业保险低于养老保险。
③此种类型参照城镇最低生活保障制度设计。它结合当地的经济发展状况和承受能力，一般设有多个档次，实行缴费水平与保障待遇挂钩、个人账户与统筹账户相结合的模式。待遇水平在低保上下或失业金上下。
④此种类型按照被征地农民的不同年龄段、失地程度及就业状况等，区别对待。
参考文献：
［1］杨翠宁.被征地农民养老保障制度的分析与评价［J］.中国农村经济，2004,(5).
［2］劳动保障部课题组.我国被征地农民社会保障制度研究［J］.中国劳动，2007,(2).
［3］郑胜华等.被征地农民养老保障问题研究［J］.浙江学刊，2007,(2).
关键词：被征地农民；农民利益；社会保障制度
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)03-0078-03
近年来，全国十多个省、市、自治区针对被征地农民社会保障方面存在的问题，研究制定并出台了有关被征地农民社会保障的政策文件，积极探索解决被征地农民社会保障问题。其中，浙江省在2003年就在全省各地建立了被征地农民社会保障制度，进行了许多开创性的工作，取得了不少成功的经验，当然也存在着一些问题。被征地农民担负着由农村向城市转型的成本，面临着生活、就业、养老等方面的困难，被征地农民社会保障制度的建立健全关系到农村可持续发展和城乡社会稳定。因此，如何改进和完善被征地农民社会保障制度，使被征地农民利益得到切实保证，就成为社会各界迫切需要研究的一个问题。
1.建立被征地农民社会保障制度的经验
1.1 明确政府责任
浙江省被征地农民养老保障制度强调了政府的责任和支持力度。在建立该项制度的10个市中，有56％的市对政府的出资额度、比例及来源有明确规定。如金华市政府给每位被征地农民直接补贴保障费18 000元，丽水市政府补贴10 000元，杭州市政府补贴保障费的30％等。浙江省《指导意见》也明确要求各市政府按照总保障费的30％给农民补贴，补贴费从土地收益中列支。
1.2 尽量与城镇职工基本养老保险制度衔接
浙江省各市级政府为被征地农民建立的养老保障制度基本考虑了与城镇职工基本养老保险制度的衔接。尤其是在实行“双低型”①和“保险型”②制度的地区，其制度本身就是参照城镇职工基本养老保险制度设计的，与较高的经济发展水平相适应，同城市职工基本养老保险制度衔接较好，是比较理想的保障类型。“保障型” ③制度保障水平低、与城市养老保险制度衔接力度较弱，但比较适合农村经济发展水平低的地区；而“结合型” ④制度具有过渡性的特点。总体上来说，各地建立的被征地农民养老保障制度比较切合各地实际，是一种较为先进的制度。
1.3 建立密切配合的政策支持系统
为保证被征地农民社会保障制度的顺利建立和运行，浙江省建立了从省到县较为严密的政策制定与管理机制。即由省政府根据中央或国务院的精神制定省级发展方向和政策框架，以明确部门制定政策的大原则；由省劳动和社会保障厅牵头，会同省国土资源厅、财政厅、民政厅及农业厅等四部门，联合制定指导性意见，以明确各地、市制定政策和细则的框架。在此基础上，各市参照省《指导意见》，制定试行办法和实施政策；各县（市）再参照市本级政府的实施政策，制定具体的操作办法和实施细则。同时，“五部门”在各自的职能范围内调整了土地补偿、财政支持及农转非等相关政策，并参与了各市相应的业务与管理工作。
1.4 采取科学合理的资金管理模式
科学合理的资金管理模式有利于被征地农民养老保障制度的顺利运行。浙江各市基本上形成了“三个一点”、“收支两条线”和财政专户管理的资金筹集与管理模式。“三个一点”即政府、集体、个人各出一点。三方出资比例及资金来源为：政府出资部分不低于保障费总额的30％，从土地出让金中列支；集体承担部分不低于保障费总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。同时，按照保障费总额的一定比例（10％左右）建立被征地农民养老保障风险准备金，从土地收益中列支或由财政安排。“收支两条线”即上述四部分资金由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，并及时足额转入当地财政部门开设的社保基金专户中；而资金的使用或支付由劳动和社会保障部门负责。被征地农民到达退休年龄后，由劳动和社会保障部门承担被征地农民每月养老保障金的发放工作。财政专户管理即由当地财政部门单独建账，专款专用。这种模式的资金来源社会化程度较高，运作透明度较大，且监督力度相对较强，能够有效防范和杜绝资金收缴和发放过程中资金被转借、挪用、截留或挤占等问题的发生。
2.被征地农民社会保障制度运行中存在的问题
浙江省被征地农民社会保障制度建设虽然取得了阶段性成效，但制度运行中也显露出不少问题，有待进一步改进和完善。
2.1 征地补偿标准偏低增加了被征地农民社会保障制度建设的难度
现行征地办法仍沿用计划经济时期的行政占用方式，具有强制性、垄断性。政策规定，农用地转为建设用地前必须先转为国有。政府垄断了土地一级市场，低成本从农民手中征地后，在之后的土地交易中可获得相当可观的收益，而农民却基本上被排斥在土地利益分配体系之外，只能分享很少的增值收益。征地补偿没有引入市场机制，补偿标准偏低，范围过窄。据浙江省有关部门测算，按照杭州市现行城镇居民最低生活保障标准每人每月300元计算，当前法定的征地补偿标准只够农民维持8年的生活；如果参加社会保险，还不够参保费用的一半。而且由于征地补偿标准偏低，大量被征地农民收入下降。据统计，改革开放以来，约有2万亿元本应让农民得到的收益流向了其他社会集团。由此也影响了被征地农民社会保障资金的筹集，增加了被征地农民社会保障制度建设的难度。
2.2 保障水平依然偏低，农民利益损失较大
保障水平的高低，直接决定被征地农民享受养老保障待遇的程度。浙江省“双低型”和“保险型”制度的保障水平相对较高，平均为443元。相比之下，“结合型”和“保障型”制度的保障水平普遍偏低，平均为230元。在已建立该项制度的10个市中，除了衢州市和金华市明确变额给付外，其余的市都规定根据经济发展水平调整给付水平，但无具体执行细则或办法，显然有“搪塞”之嫌。尽管各市被征地农民养老保障制度的保障水平同农村社会养老保险制度比较，有较大的提高，但同农民的土地利益损失相比，与城镇居民养老金相比，保障水平依然偏低。
2.3 存在资金空账的隐患
虽然各类型的保障制度规定，资金从土地补偿费、安置补助费和土地收益中一次性划拨或列支，表面上似乎不存在不能按期缴费的问题，其实不然：第一，各市土地安置补助费普遍偏低，许多地区的被征地农民获得的补助费不够抵缴保障费，还需农民补缴。农民失地拿不到补助，反而还要出钱，极易引发抵触情绪。另外，对于该制度建立前的被征地农民来说，许多农民已把补助费用于建房或其他投资，现在再让他们交纳这样一笔较大数额的保障费，很多人已拿不出来了；或者即使能拿得出来，也未必愿意缴费。第二，集体缴费部分从土地补偿费中列支，但目前补偿资金到位率低，影响保障费的收缴。第三，政府出资部分大都从土地收益中列支，政府同样存在不能按期取得土地收益的问题。以上三种情况都会导致被征地农民养老保障金账户为空账。
2.4 被征地农民再就业难度较大
虽然浙江省各地在被征地农民再就业和职业培训等方面做了大量有益的尝试，但是效果并不明显。因为被征地农民和城镇职工相比缺少非农就业的知识和技能，也缺少更多优惠政策的扶持，与外来务工人员相比又缺少吃苦耐劳的精神，因此找到合适的就业岗位很难。
2.5 被征地农民社会保障制度的配套措施不完善
目前已出台的政策中只是重点解决了被征地农民基本生活保障、养老等方面的问题，而对于被征地农民的医疗保障、居住地重建、征地补偿安置费分配等方面的问题还缺乏相应的制度规定。特别是对于征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补偿费分配比较混乱，影响了被征地农民社会保障资金账户的正常建立。
3.改进和完善被征地农民社会保障制度的建议
2006年中央一号文件明确提出“完善对被征地农民的合理补偿机制”，“健全对被征地农民的社会保障”。国务院2006年又相继出台了一系列相关文件，被征地农民社会保障制度建设呈现出政策越来越完善、力度越来越大、可操作性越来越强、覆盖农民越来越多的态势。根据这些文件要求，针对存在的问题，可以采取以下措施加以改进和完善。
3.1 通过制度建设维护被征地农民合法权益
3.1.1 改革征地制度，建立合理的征地补偿和利益分享机制。改革征地制度，要充分尊重农民对土地的所有权、使用权、处置权等权利，引入市场机制，逐步提高土地征用补偿标准。必须规定征地单位支付的最低土地征用补偿安置费不得低于村集体、农民个人按要求承担的基本社会保险费及其他相关保障费用。规范土地转让价格的形成机制，体现土地的生产资料功能和社会保障功能，建立农民对土地增值收益的分享机制。在市场经济条件下，农民集体土地所有权与国有土地所有权应该是平等的。因此在农用地转为建设用地的过程中，产权不一定要先强制转为国有，应该允许集体产权的农村土地直接进入建设用地市场。如果进行商业目的的征地，就必须和农村集体经济组织通过谈判来解决。还可以考虑采取征地补偿的新措施。如浙江瑞安市将10%的返还安置用地用于建设村级标准厂房，实行租赁经营，返还安置用地仍作为村集体使用地办理，今后不得转让，被征地农民按征用土地多少占有股份，其收入用于他们的生活保障。
3.1.2 完善村民自治制度，维护被征地农民的切身利益。现实中，村级组织与政府和农民之间存在着双重代理关系：村民委员会一方面代表农民利益，但另一方面还要对上负责，代理上级政府的一部分行政职能。而且农村实行税费改革后，政府对村级组织的控制力实际上是加强了。因此，村级组织能否在土地转让这样的重大利益问题上为农民说话，维护被征地农民的利益是值得怀疑的。因此要完善村民自治制度，只有实行真正有效的村民自治，才能为农民维护自身利益提供制度保障。
3.1.3 进一步完善征地审查程序。落实被征地农民社会保障资金是批准征地的前提条件。征地报批前告知、确认和听证程序以及征地批后公告程序实施中，要把被征地农民社会保障有关情况纳入工作内容。在审查征地项目时，要重点审查被征地农民社会保障费用落实情况，由地方有关部门就文件依据、保障范围、保障标准、费用筹集办法等方面作出说明，说明材料作为审查征地的必备要件。凡地方没有出台被征地农民社会保障制度建设政策文件的、征地补偿标准不足以缴纳被征地农民社会保障个人缴费部分的、被征地农民社会保障费用不落实的、没有按规定履行征地报批前有关程序的、因征地造成重大群体性事件又没有妥善解决的，都不予报批征地。
3.2 合理确定保障水平
被征地农民养老保障制度的保障水平确定，不能简单地参考某一种制度标准，而应考虑和权衡诸如农民收入与消费水平、地方经济发展水平、城市化水平及政府的财力等多方面的因素，从而为制度的设计和实施提供科学的理论基础。那种认为保障水平如果较高，就会增加政府负担的想法是不对的。被征地农民是为城市化做出牺牲，即使增加政府负担，也是推进城市化所必须付出的成本。各级劳动保障部门要结合当地实际，明确具体项目和保障标准，并建立保障标准的定期调整机制。城市规划区内被征地农民养老保障标准应按照不低于当地城镇居民最低生活保障标准的原则确定；城市规划区外被征地农民养老保障标准可以参照当地城镇居民最低生活保障标准确定，但不应低于当地城镇居民最低生活保障标准的60％。
3.3 做好资金的筹集和管理工作
3.3.1 建立多元化社会保障资金筹措机制。被征地农民社会保障资金原则上按照个人、集体、政府共同承担的办法筹集，农民个人和农村集体缴费部分可以在征地补偿费中安排，不足部分由地方政府在国有土地出让收入中补足。土地补偿费及安置补助费的及时足额到位，对被征地农民养老保障制度的健康运行起着重要作用。因而需要建立被征地农民养老保障制度资金的安全收缴机制，杜绝征地中的“白条”现象，避免发生资金空账问题。
3.3.2 进一步规范被征地农民社会保障资金管理。有关部门要在征地补偿安置方案批准之日起３个月内，将资金按标准足额划入“被征地农民社会保障资金专户”，按规定记入个人账户或统筹账户，实行专款专用，独立核算。任何部门、单位和个人都不得挤占、挪用、截留、转借或擅自将资金用于任何形式的直接投资。劳动保障部门要做好被征地农民社会保障待遇核定和社会保障费发放管理工作。要建立严格的基金监督机制，每年公布资金收支情况，接受社会和被征地农民的监督。各级劳动保障部门要与有关部门密切配合，定期或不定期对社会保障资金的使用管理情况进行专项检查，定期向上级部门报告资金收支情况。
3.4 建立、健全相关配套政策
3.4.1 建立、健全被征地农民医疗保障机制，尤其要尽快建立大病和住院保障制度。可以对被征地农民按劳动时间长短确定享受的医疗保障待遇。鉴于被征地农民的特殊身份，应当进一步明确被征地农民的身份，如是城镇居民户口，则归口城镇医疗保障制度。如仍是农村户口，应当参加农村合作医疗制度，不要让被征地农民两头落空
3.4.2 解决被征地农民就业难的问题。应当制定城乡统一的劳动力就业政策，实现城乡统筹就业。为此要引导和教育被征地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，积极主动地参与市场化就业；对自谋职业和自主创业者给予贷款、税费、场地等方面的优惠。对吸收被征地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。要把被征地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。加强被征地农民的职业技能培训，强调针对性、实用性和有效性，根据劳动力市场的需求变化来培训，提高被征地农民转岗再就业能力。
3.4.3 制定征地补偿安置费分配的具体细则。各市、县征地统一年产值标准和区片综合地价经省级人民政府批准公布后，要按照土地补偿费主要用于被征地农民的原则，确定征地补偿费在农民个人、农村集体之间的分配办法。各地要逐步提高征地补偿标准和国有土地出让收入用于补助被征地农民社会保障的比例，探索建立被征地农民社会保障补助专项资金的具体办法，稳定被征地农民保障资金来源。
注 释：
①这种类型主要考虑被征地农民的收入水平较低，同时，又要与职工基本养老保险制度相衔接，因此，按照城镇职工低缴费、低享受的“双低”水平设计。
②此种类型参照城镇职工基本养老保险办法设计。与基本养老保险大致接轨或统一纳入养老保险体系。一次性缴费一般为15年，待遇水平高于失业保险低于养老保险。
③此种类型参照城镇最低生活保障制度设计。它结合当地的经济发展状况和承受能力，一般设有多个档次，实行缴费水平与保障待遇挂钩、个人账户与统筹账户相结合的模式。待遇水平在低保上下或失业金上下。
④此种类型按照被征地农民的不同年龄段、失地程度及就业状况等，区别对待。
参考文献：
［1］杨翠宁.被征地农民养老保障制度的分析与评价［J］.中国农村经济，2004,(5).
［2］劳动保障部课题组.我国被征地农民社会保障制度研究［J］.中国劳动，2007,(2).
［3］郑胜华等.被征地农民养老保障问题研究［J］.浙江学刊，2007,(2).