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摘要：公共服务型政府是和谐社会建设中核心的环节。本文在廓清服务型政府的内涵和价值取向的基础上，重点阐释了服务型政府的建设理念、核心、基础、标准、保障和创新等方面的关键问题，从而系统地提出了构建服务型政府的策略选择。
关键词：服务行政；职能；善治；创新
中图分类号：D63文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-01-00-02
一、服务型政府的涵义和特征
通常认为，服务型政府是一种全新的公共管理理念和治理方式，它是在公民本位和社会本位的根本价值指导下，“在民主政治的框架下，通过法定的程序，按照公民的意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府”。由此可见它以我国现时态行政环境为出发点，以弘扬人本主义的民主治理为理念，以社会管理和公共服务为职能重心，其构建的目标在于最大限度地提升其公共产品的供给效率，从而彻底革除传统“官本位”和“政府本位”的管理弊端，推动公共善治之进程。
服务型政府作为近年来我国政府转型的方向和行政体制改革的核心环节，其最重要的特征在于：首先，服务型政府以服务为民为其价值追求。政府应当牢固树立“以民为本、以民为先”的服务思想，通过科学的制度和机制创新为民众提供优质、高效的公共产品，促进公共利益的最大化。其次，服务型政府以多元参与为基本形式。面对着日益复杂的社会环境，政府应当扮演好“元治理”的角色，引导和激励多元主体参与公共管理活动，形成权力分享、协调配合、功能优化的“合作共治”格局。
二、服务型政府构建的价值简析
服务型政府作为我国政府改革的目标和必须破解的难题，其对于我国的行政改革和社会发展具有深远的意义。第一，服务型政府的提出，使得公共管理的理念发生了质的转变，即由国家本位、政府本位转变为社会本位和公民本位。长期以来，我国的公共管理活动均以政府为主导，传统的官本位思想极大地制约着管理的绩效。政府对市场、社会严格的管制和统摄，直接阻滞甚至窒息了民间的治理活力，导致我国的公共管理活力缺失、效率低下。而服务型政府凸显了“民本”的观念，要求政府的管理目标直接瞄准公众需求和社会利益，彻底革除了权力垄断的传统思维，使权力与权利逻辑关系得以正确的回归。第二，服务型政府有助于推进政府的职能转变。服务型政府强调政府的核心职责在于向社会和公民提供高效和优质的服务，最大化地回应公民的需求。这便客观上要求政府改变以往全能型的管理形象，理性地收缩自身职能边界，集中力量提升自身市场监管、经济调节、公共服务、社会管理的能力，优化其服务能效。第三，服务型政府符合我国现时行政环境的发展要求。首先，服务型政府的建设有利于我国市场经济的良性发展。市场经济要求政府转变职能，将微观管理的权力下放给企业，并为之营造良好的政策和法律环境，而此正是服务型政府的职能转变和发展的重点所在。
三、服务型政府构建的策略选择
服务型政府作为政府理念、管理方式和行为模式的“再造”，其本身就是一项宏观而又复杂的“系统”工程，其间涉及方方面面的调整与协调。
第一，服务理念——服务型政府构建的基础。服务理念宏观规制和统帅着服务型政府构建的全过程，在实现管制型政府向服务型政府巨大转变的过程中，各级政府应以科学发展观为指导，将“以人为本”、“服务于民”作为政府公共管理的逻辑起点和目标导向，致力于提高自身的治理能力和服务效能。政府应破除“官”即是“管”的传统错误观念，切实将政府权力本位转变为公民权利本位，牢固树立执政为民的理念。此外，在职责履行的过程中，政府还应当始终遵循权力公共性的价值取向，将自身的管理目标切实瞄准公共利益的需求，自觉接受社会和公民的监督，以“公民满意不满意，高兴不高兴，答应不答应”为标准去衡量政府社会管理和公共服务的有效性，切实打造“权为民所享、利为民所谋”的和谐社会。
第二，职能定位——服务型政府构建的核心。服务型政府并非全能型政府，而是为社会转型提供服务、保障和协调功能的“有限”政府。它行政环境的特征为基本依据，将其职能边界划定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等领域上，进而合理划分政府、市场和社会的权力关系，集中精力履行好经济、社会发展中全局性、总体性、综合性的管理职能。其中包括：为市场经济的发展提供良好的投资环境和竞争环境，防止行政权力非法干预企业经营和市场运做；对市场中失范的行为进行纠正，完善和培育各类市场，形成开放、竞争的市场体系；增强宏观调控的能力，积极运用货币、财政和产业政策，调整经济的正常运行和促进产业结构的升级；维护市场秩序，通过制定规则和政策，规范市场主体的交易行为，提高市场管理机构的管理和服务能力。强化政府的社会管理职能，规范、发展社会组织，完善社会管理体系，提高引导、培育和服务社会组织的能力，从而充分发挥社会组织的提供服务、反映诉求和引导整合的作用，从而构筑起完善公共服务体系等等。而将微观、具体的社会管理权限广泛地授予市场和社会组织等，形成政府与社会各司其职、各守其位、合作协调的管理格局，最终引领经济、社会的良性、健康发展。
第三，善治要素——服务型政府建设的标准。行政发展的根本追求在于实现善治，而作为行政发展关键环节的服务型政府的建设也理应以善治各要素为衡量标准和目标指向。通常认为善治的要素主要包括：1、合法，即社会的秩序和权威被自觉认可和服从的状态，行政系统的运作为法律所规范和保障，行政发展应自觉服从法律的安排；2、法治，法律是政府管理的最高准则，行政组织权力的行使和行为的实施必须运转在法律的轨道上。违反之，便必然接受相应的法律制裁；3、透明，指行政系统运行过程和政务信息的公开性，即政府管理必须在阳光下进行，通过公众的监督消除权力腐败和异化；4、责任，即行政组织应当为其管理行为负责，做到有权必有责，权责相对等，实现公共管理的负责任状态；5、回应，行政管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责地反应，致力于提升公共服务的意识和水平，满足公共需求；6、有效，即管理的高效。政府的公共管理要做到以最小的投入获得最大的收益。反映了公共管理者凭借公共权力，合理组织和利用公共资源，实现效用最优化的能力；7、参与，行政管理者应当切实保障公民的政治参与和民主表达权利，尤其是建立、健全相关的法律、制度和机制；8、稳定，意味行政组织应当承担起维护国内和平、生活秩序、居民安全、公民团结、公共政策连贯等职责；9、廉洁，行政主体尤其是政府官员应当奉公守法、清明廉洁，不得以权谋私和实施权力寻租、贪污贿赂行为，清除腐败；10、公正，指以政府为代表的公共组织应确保不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、经济、文化等领域实现权利的平等。其中，关键环节在于保障公共政策的公平，制度的公正和程序的正义等等。
第四，合作协调——服务型政府建设的基础。服务型政府不仅要求政府服务为民，同时也强调在其建设中必须依靠社会和民众的力量。事实证明，要实现社会的和谐发展，仅仅靠政府的管理和服务是远远不够的，它强调政府、企业和公民社会的共同作用，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。为此，各级政府应将自身的服务能力建设的重心放在管理社会、引导社会和培育社会之上，平衡政府权力和社会权利的关系，推动社会组织的发展，实现政府和社会的通力合作。同时，通过多种方式整合民间力量，将民间资源导入社会发展的行列，即在政府的组织和主导下促使多元主体积极参与公共管理，提高公共服务的效率和质量。此外，公民参与是服务型政府构建的重中之重，服务型政府要实现公民权利，就必须及时了解和获取公民的需求，因此政府必须从制度上、法律上保证公民的参与权利，建立良性、顺畅的沟通机制和表达体系，全方位地接受公民的监督、批评和建议，改进政府的管理政策和工作方式，增强公民对政府的理解和认同，从而切实树立起政府亲民、便民和利民的良好形象。
第五，法治行政——服务型政府建设的保障。法治行政要求政府的管理行为和权力行使必须运转在法律的轨道之中，即政府的管理权限、行为、程序、内容等均由法律规定，受法律控制。其中，主要包含两个方面：其一，在服务型政府的构建中，既要在法律的调整下实现政府职能履行和服务过程的规范化、制度化，又要在法律的保障下实现政府公共服务结果的公开化与有效性。在政府公共政策制定方面，政府应当严格遵循法律规定的决策权限和程序，充分保证公民的参与权、知情权和监督权，切实强化决策的责任。在行政公开方面，政府则应当依据法律规定将公共服务的内容和标准等，定期向社会公布和告示，及时听取公民的意见反馈，接受公民的监督。在行政执法和行政监督方面，政府应当加强相关行政法律的执行力度并跟进法律的实施过程，常态化地开展对《行政许可法》、《公务员法》、《行政处罚法》等重点法律的执法监督。其二，加强法律责任追究制度，促使政府和公务人员依法、正当地履行职责。政府对公共事务的管理权力源于公民权利的授予。为此，政府理应恪尽职责，依法行政、服务为民。为了防止政府怠于行使权力和滥用权力现象的发生，法律的刚性约束和控制是必需的。有权必有责，权责相对等是服务型政府构建必须遵循的法则，而行政问责、行政监督以及相关的法律处罚制度的设置，直接对政府的违法行政和行政不作为规定了法律后果，督促政府和公务人员合法行政、主动行政，从而有力地维护公共秩序。
第六，管理创新——服务型政府建设的关键。在服务性政府构建的过程中，政府管理技术的创新是实现其服务优质、高效的关键，这主要表现在政府应当将现代化的手段和科技成果应用到公共服务的领域上来。电子政务在公共服务中的作用已被广泛认可，其中，服务是电子政务的第一要务，也是电子政务建设的根本目的，这与服务型政府的价值理念完全契合。电子政务技术通过搭建信息技术平台，促成政府管理幅度的扩大，实现“一站式”办公，缩短政府和公众联系的距离，极大地推动了政府的便民服务；同时，信息技术的应用还降低了行政成本，提高了行政效率，提升了政府的服务效能和品质；最后，电子政府将公共服务标准通过网络信息进行公开、公示，扩大了公众知情权的范围和参与的程度，增强了政府的透明度，便利了公民的监督和需求的传递，使得政府能够更有针对性地进行公共供给，回应公民的需求。此外，在服务型政府管理能力的评价上，构建科学的绩效评估制度是必不可少的，政府应当放弃先前单一、片面的评价模式，建立多元化的评估主体结构，设计科学的评估指标体系，以结果为导向，以社会和公民的外部评价结果作为改善服务质量的核心标准。评估指标体系的建立可以全面、系统地反映政府公共服务的水平和公众的满意度，从而有助于政府不断反思服务水平，改进服务质量。
参考文献：
[1]中国行政管理学会课题组.服务型政府是我国行政改革的目标选择[J].中国行政管理,2005,(4).
[2]丁煌.西方公共行政管理理论精要[M].北京:中国人民大学出版社,2005:458.
[3]李琪,董幼鸿.论公共服务型政府的建设与创新[J].中国行政管理,2004,(11).
[4]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社:330.
[5]肖文涛.论构建和谐社会的政府行政能力建设[J].中国行政管理,2005,(5).
关键词：服务行政；职能；善治；创新
中图分类号：D63文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-01-00-02
一、服务型政府的涵义和特征
通常认为，服务型政府是一种全新的公共管理理念和治理方式，它是在公民本位和社会本位的根本价值指导下，“在民主政治的框架下，通过法定的程序，按照公民的意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府”。由此可见它以我国现时态行政环境为出发点，以弘扬人本主义的民主治理为理念，以社会管理和公共服务为职能重心，其构建的目标在于最大限度地提升其公共产品的供给效率，从而彻底革除传统“官本位”和“政府本位”的管理弊端，推动公共善治之进程。
服务型政府作为近年来我国政府转型的方向和行政体制改革的核心环节，其最重要的特征在于：首先，服务型政府以服务为民为其价值追求。政府应当牢固树立“以民为本、以民为先”的服务思想，通过科学的制度和机制创新为民众提供优质、高效的公共产品，促进公共利益的最大化。其次，服务型政府以多元参与为基本形式。面对着日益复杂的社会环境，政府应当扮演好“元治理”的角色，引导和激励多元主体参与公共管理活动，形成权力分享、协调配合、功能优化的“合作共治”格局。
二、服务型政府构建的价值简析
服务型政府作为我国政府改革的目标和必须破解的难题，其对于我国的行政改革和社会发展具有深远的意义。第一，服务型政府的提出，使得公共管理的理念发生了质的转变，即由国家本位、政府本位转变为社会本位和公民本位。长期以来，我国的公共管理活动均以政府为主导，传统的官本位思想极大地制约着管理的绩效。政府对市场、社会严格的管制和统摄，直接阻滞甚至窒息了民间的治理活力，导致我国的公共管理活力缺失、效率低下。而服务型政府凸显了“民本”的观念，要求政府的管理目标直接瞄准公众需求和社会利益，彻底革除了权力垄断的传统思维，使权力与权利逻辑关系得以正确的回归。第二，服务型政府有助于推进政府的职能转变。服务型政府强调政府的核心职责在于向社会和公民提供高效和优质的服务，最大化地回应公民的需求。这便客观上要求政府改变以往全能型的管理形象，理性地收缩自身职能边界，集中力量提升自身市场监管、经济调节、公共服务、社会管理的能力，优化其服务能效。第三，服务型政府符合我国现时行政环境的发展要求。首先，服务型政府的建设有利于我国市场经济的良性发展。市场经济要求政府转变职能，将微观管理的权力下放给企业，并为之营造良好的政策和法律环境，而此正是服务型政府的职能转变和发展的重点所在。
三、服务型政府构建的策略选择
服务型政府作为政府理念、管理方式和行为模式的“再造”，其本身就是一项宏观而又复杂的“系统”工程，其间涉及方方面面的调整与协调。
第一，服务理念——服务型政府构建的基础。服务理念宏观规制和统帅着服务型政府构建的全过程，在实现管制型政府向服务型政府巨大转变的过程中，各级政府应以科学发展观为指导，将“以人为本”、“服务于民”作为政府公共管理的逻辑起点和目标导向，致力于提高自身的治理能力和服务效能。政府应破除“官”即是“管”的传统错误观念，切实将政府权力本位转变为公民权利本位，牢固树立执政为民的理念。此外，在职责履行的过程中，政府还应当始终遵循权力公共性的价值取向，将自身的管理目标切实瞄准公共利益的需求，自觉接受社会和公民的监督，以“公民满意不满意，高兴不高兴，答应不答应”为标准去衡量政府社会管理和公共服务的有效性，切实打造“权为民所享、利为民所谋”的和谐社会。
第二，职能定位——服务型政府构建的核心。服务型政府并非全能型政府，而是为社会转型提供服务、保障和协调功能的“有限”政府。它行政环境的特征为基本依据，将其职能边界划定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等领域上，进而合理划分政府、市场和社会的权力关系，集中精力履行好经济、社会发展中全局性、总体性、综合性的管理职能。其中包括：为市场经济的发展提供良好的投资环境和竞争环境，防止行政权力非法干预企业经营和市场运做；对市场中失范的行为进行纠正，完善和培育各类市场，形成开放、竞争的市场体系；增强宏观调控的能力，积极运用货币、财政和产业政策，调整经济的正常运行和促进产业结构的升级；维护市场秩序，通过制定规则和政策，规范市场主体的交易行为，提高市场管理机构的管理和服务能力。强化政府的社会管理职能，规范、发展社会组织，完善社会管理体系，提高引导、培育和服务社会组织的能力，从而充分发挥社会组织的提供服务、反映诉求和引导整合的作用，从而构筑起完善公共服务体系等等。而将微观、具体的社会管理权限广泛地授予市场和社会组织等，形成政府与社会各司其职、各守其位、合作协调的管理格局，最终引领经济、社会的良性、健康发展。
第三，善治要素——服务型政府建设的标准。行政发展的根本追求在于实现善治，而作为行政发展关键环节的服务型政府的建设也理应以善治各要素为衡量标准和目标指向。通常认为善治的要素主要包括：1、合法，即社会的秩序和权威被自觉认可和服从的状态，行政系统的运作为法律所规范和保障，行政发展应自觉服从法律的安排；2、法治，法律是政府管理的最高准则，行政组织权力的行使和行为的实施必须运转在法律的轨道上。违反之，便必然接受相应的法律制裁；3、透明，指行政系统运行过程和政务信息的公开性，即政府管理必须在阳光下进行，通过公众的监督消除权力腐败和异化；4、责任，即行政组织应当为其管理行为负责，做到有权必有责，权责相对等，实现公共管理的负责任状态；5、回应，行政管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责地反应，致力于提升公共服务的意识和水平，满足公共需求；6、有效，即管理的高效。政府的公共管理要做到以最小的投入获得最大的收益。反映了公共管理者凭借公共权力，合理组织和利用公共资源，实现效用最优化的能力；7、参与，行政管理者应当切实保障公民的政治参与和民主表达权利，尤其是建立、健全相关的法律、制度和机制；8、稳定，意味行政组织应当承担起维护国内和平、生活秩序、居民安全、公民团结、公共政策连贯等职责；9、廉洁，行政主体尤其是政府官员应当奉公守法、清明廉洁，不得以权谋私和实施权力寻租、贪污贿赂行为，清除腐败；10、公正，指以政府为代表的公共组织应确保不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、经济、文化等领域实现权利的平等。其中，关键环节在于保障公共政策的公平，制度的公正和程序的正义等等。
第四，合作协调——服务型政府建设的基础。服务型政府不仅要求政府服务为民，同时也强调在其建设中必须依靠社会和民众的力量。事实证明，要实现社会的和谐发展，仅仅靠政府的管理和服务是远远不够的，它强调政府、企业和公民社会的共同作用，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。为此，各级政府应将自身的服务能力建设的重心放在管理社会、引导社会和培育社会之上，平衡政府权力和社会权利的关系，推动社会组织的发展，实现政府和社会的通力合作。同时，通过多种方式整合民间力量，将民间资源导入社会发展的行列，即在政府的组织和主导下促使多元主体积极参与公共管理，提高公共服务的效率和质量。此外，公民参与是服务型政府构建的重中之重，服务型政府要实现公民权利，就必须及时了解和获取公民的需求，因此政府必须从制度上、法律上保证公民的参与权利，建立良性、顺畅的沟通机制和表达体系，全方位地接受公民的监督、批评和建议，改进政府的管理政策和工作方式，增强公民对政府的理解和认同，从而切实树立起政府亲民、便民和利民的良好形象。
第五，法治行政——服务型政府建设的保障。法治行政要求政府的管理行为和权力行使必须运转在法律的轨道之中，即政府的管理权限、行为、程序、内容等均由法律规定，受法律控制。其中，主要包含两个方面：其一，在服务型政府的构建中，既要在法律的调整下实现政府职能履行和服务过程的规范化、制度化，又要在法律的保障下实现政府公共服务结果的公开化与有效性。在政府公共政策制定方面，政府应当严格遵循法律规定的决策权限和程序，充分保证公民的参与权、知情权和监督权，切实强化决策的责任。在行政公开方面，政府则应当依据法律规定将公共服务的内容和标准等，定期向社会公布和告示，及时听取公民的意见反馈，接受公民的监督。在行政执法和行政监督方面，政府应当加强相关行政法律的执行力度并跟进法律的实施过程，常态化地开展对《行政许可法》、《公务员法》、《行政处罚法》等重点法律的执法监督。其二，加强法律责任追究制度，促使政府和公务人员依法、正当地履行职责。政府对公共事务的管理权力源于公民权利的授予。为此，政府理应恪尽职责，依法行政、服务为民。为了防止政府怠于行使权力和滥用权力现象的发生，法律的刚性约束和控制是必需的。有权必有责，权责相对等是服务型政府构建必须遵循的法则，而行政问责、行政监督以及相关的法律处罚制度的设置，直接对政府的违法行政和行政不作为规定了法律后果，督促政府和公务人员合法行政、主动行政，从而有力地维护公共秩序。
第六，管理创新——服务型政府建设的关键。在服务性政府构建的过程中，政府管理技术的创新是实现其服务优质、高效的关键，这主要表现在政府应当将现代化的手段和科技成果应用到公共服务的领域上来。电子政务在公共服务中的作用已被广泛认可，其中，服务是电子政务的第一要务，也是电子政务建设的根本目的，这与服务型政府的价值理念完全契合。电子政务技术通过搭建信息技术平台，促成政府管理幅度的扩大，实现“一站式”办公，缩短政府和公众联系的距离，极大地推动了政府的便民服务；同时，信息技术的应用还降低了行政成本，提高了行政效率，提升了政府的服务效能和品质；最后，电子政府将公共服务标准通过网络信息进行公开、公示，扩大了公众知情权的范围和参与的程度，增强了政府的透明度，便利了公民的监督和需求的传递，使得政府能够更有针对性地进行公共供给，回应公民的需求。此外，在服务型政府管理能力的评价上，构建科学的绩效评估制度是必不可少的，政府应当放弃先前单一、片面的评价模式，建立多元化的评估主体结构，设计科学的评估指标体系，以结果为导向，以社会和公民的外部评价结果作为改善服务质量的核心标准。评估指标体系的建立可以全面、系统地反映政府公共服务的水平和公众的满意度，从而有助于政府不断反思服务水平，改进服务质量。
参考文献：
[1]中国行政管理学会课题组.服务型政府是我国行政改革的目标选择[J].中国行政管理,2005,(4).
[2]丁煌.西方公共行政管理理论精要[M].北京:中国人民大学出版社,2005:458.
[3]李琪,董幼鸿.论公共服务型政府的建设与创新[J].中国行政管理,2004,(11).
[4]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社:330.
[5]肖文涛.论构建和谐社会的政府行政能力建设[J].中国行政管理,2005,(5).