论文部分内容阅读
[摘 要]产权资本化是当前农村要素市场化改革的前沿问题，也是破解“三农”发展资金困境的关键之一。以浙江统筹城乡改革地嘉兴为例，在近年的实践探索中，在农村产权抵押融资改革领域逐步形成了“确权-分权-活权-护权-化权”这一相对完备的整体制度设计。在一个农民、金融机构、基层政府构成的三方博弈中，针对分利不当和风险平抑机制的缺失所造成的改革困境，嘉兴的有益实践又为当前产权改革深入提供了一定的经验借鉴。
[关键词]农村产权;抵押融資;模式创新;困境突破
[中图分类号] F832.43 [文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2020）03-0121-08
“农户增收难、农民贷款难、银行放贷难”的农村经济发展制约瓶颈，已经成为农村改革发展以及新农村建设的突出问题。农村产权抵押融资是推进农村金融改革纵深发展、化解“三农”融资难题、解决农村金融资源配置供需失衡的重要举措，是实现农村经济快速发展的有效平台。所谓农村产权抵押融资，主要是指农民个人、集体经济组织、新型农业经营主体为满足自身的生产、生活及其它需求，以其持有的农民个人产权、农村集体产权、农业经营主体产权为抵押物，在依法、自愿的前提下和合理的价值评估基础上，向银行等金融机构申请贷款等融资行为。
当前，农村产权抵押融资也成为农村产权改革领域研究的热点问题。尽管农村产权的种类很多，但学术界的研究主要集中在对农村土地承包权的抵押融资上（黎翠梅，2008;曾章蓉等，2010;贾洪文等，2012;高圣平，2014）[1]-[4]，近年来有部分学者开始探索其他产权领域的抵押融资改革，如熊健（2012）对重庆市土地承包经营权、林权和农村房屋产权“三权”的抵押制度分析[5]，哈斯、马洪亮（2014）对内蒙古赤峰市的土地承包经营权、草牧场经营权、农房产权、林权等"四权"抵押融资调查[6]，段春来（2015）对湖北省鄂州市集体建设用地使用权、水域滩涂养殖权、林权、农村房屋所有权、土地承包经营权等“五权”抵押融资的模式分析等[7]，这些研究将产权抵押融资改革的最新实践成果进行了阐述。总体而言，大多数学者认为当前农村产权抵押融资还处于探索阶段。基于法律、政府、风险管理和市场建设等方面的瓶颈制约，农村产权抵押融资改革很难有重大突破。特别是由于农村产权“两重性”和不完整性使产权的抵押融资法律基础薄弱、贷款风险偏高（刘贵珍，2008;季秀平，2009; 赵一哲等，2015）[8]-[10]，同时银行风险管理体制不完善（严金海，2007）[11]、抵押市场不完善（史卫民，2010）[12]、风险处置机制缺失将使产权丧失社会保障功能，引发社会的不稳定性（黎翠梅，2008;高圣平，2014）等[1][4]。
随着改革的不断深入，一些地区农村金融改革开展了崭新的实践。例如嘉兴作为浙江统筹城乡改革的试点，近年来在农村产权抵押改革领域开展了前瞻性的探索。特别是全国农村综合改革示范试点、全国第二批农村改革试验区海盐县的“农宅通”“农股通”“农钻通”产权抵押融资，以及省级农村改革试验区、农村产权制度改革省级示范区嘉善县的“三权三抵押”改革，都具有较强的代表性。这些地方的实践创新一方面为全国农村金融改革提供了许多即用性经验启示，另一方面，其存在的深层次问题也为进一步深化改革、完善政策提供了方向和依据。
一、农村产权抵押融资改革的制度设计
（一）农村产权抵押融资的相关权种
可供抵押融资改革的农村产权，主要包括农民个人产权、农村集体产权、农业经营主体产权三大类。其中，农民个人产权主要包括基于集体产权确权到个人而来的土地承包权、宅基地使用权、住房财产权、集体经济股权①;农村集体产权主要是指以村集体作为抵押主体而拥有的农村集体资产产权、林地使用权、林木所有权等集体产权;农业经营主体产权是指农业公司、种养大户、家庭农场、专业合作社等经营主体所拥有的农村集体经营性建设用地使用权、农业养殖水面经营权、农业类知识产权以及其他财产权等。
（二）开展农村产权抵押融资的先决条件
一是确权。确权是推进农村产权资本化的先决条件，确权不到位直接影响农村产权活化与优化的运作。对于农村集体经济股权确权，主要是通过深化农村集体经济股份合作制改革，明晰股权并折股量化到人，推进股权登记颁证。对于农村宅基地使用权和农民住房财产权的确权，主要是明晰农村宅基地使用权，并同步推进农民住房财产权确权登记，发放宅基地使用权证。对于农村土地承包经营权确权，主要是开展农村土地承包经营权确权登记与颁证，实施农村承包地、面积、合同、证书“四到户”。
二是分权。分权是在确权的基础上，将农村产权束中的各项不同权益进一步分离出来，将占有、收益、转让、抵押等各项权利进行细化与明确。对于农村集体经济股份权益，除了规定农民依法享有分红等股东权益，还允许以其所持有的农村集体经济股权为抵押物，在明确合法用途的前提下申请办理融资。对于农村宅基地权益，关键在于破解“房地一体”的难题，实施宅基地使用权与农民住房财产权相对分离，明确农民住房财产权可以进行抵押贷款。对于农村土地承包经营权权益，重点开展农村土地承包所有权、承包权和经营权三权分离的改革，明确土地承包所有权属于集体，不得转让与买卖;承包权属于农民个人，农民依法享有在承包期内的各项处置权利;承包经营权可由农民在承包期内向他人或市场主体转让、出租、互换、抵押等。
三是活权。活权是指在细化各种产权的基础上，建立产权可转让、可流通的机制与平台，使产权在流通与交易的过程中加快价值显化。一方面，确定农村产权可交易权种。如允许集体股份合作社股东可以继承、转让、赠予等形式在集体经济内部开展流转，并且建立股权回购机制，对于退出股份的股东进行补偿。探索农村宅基地在县行政区域范围内有条件置换、有偿使用、有偿退出机制，推进农民住房财产权转让试点。采取转让、互换等形式流转土地承包经营权，探索开展农村土地承包权置换试点等。另一方面，构建农村产权交易网络。市、县、镇（街道）、村分别建立农村产权交易中心、交易站、交易所等，促进农村产权抵押、租赁、承包、入股等多种方式的流转交易。 四是护权。护权是在活权的基础上，建立多层次风险缓释机制，将农村产权在交易和资本化全过程出现的各类风险有效化解，最大程度保护农民手中的权益。在农村产权抵押融资过程中，一是要在贷前建立完善的农户信用体系，依托涉农银行的信贷员、协贷员制度，建立遍及农村的信用档案与数据库。二是要在贷款过程中建立完善的产权抵押估值机制，依托银行或第三方评估机构对农村产权进行合理估值，并在抵押贷款中限制放贷额度在抵押物价值的一定比例范围内，防止放贷违约产生难以收回本息的情况。三是要建立抵押产权违约处置机制，通过组建上当涉农资产收购、处置的市场主体，将违约产权统一收储，并依托产权抵押风险基金，保障金融机构损失利益得以补偿，保障违约农民基本社会生活。
五是化权。在“确权-分权-活权-护权”的基础上，农民或经营主体以农村股份经济合作社股权、农村住房财产权、农村土地承包经营权等为抵押或质押物向金融机构申请贷款，金融机构根据权属类别和估值结果，对融资额度、用途、期限、利率、违约处置等进行不同的制度设计，对申请者发放贷款，促进产权变现，进一步实现资本化。以嘉兴农村产权抵押贷款融资为例，主要有三种类型（见表1）。
二、农村产权抵押融资改革的三方博弈
（一）博弈主体
在农村产权抵押融资改革中，存在三个基本的组织角色和利益集团：农民、基层政府、金融机构。这三者在改革过程中情况如下：
农民。新制度经济学认为，制度变迁的根本原因在于潜在利润的出现，在共同利益的驅动下，某一群体将会推动或引发改革与制度创新，即诱致性制度变迁。近几年，随着“确权赋能”改革的进一步深入，相对模糊的传统农村产权逐渐得到明晰，农民个人产权的功能逐步放大，农村产权交易的活跃和产权交易市场的完善，也为产权资本化奠定了基础。同时，传统的农村金融却无法适应越来越市场化的农村社会，导致规模渐增的农业生产、水平渐涨的农民消费存在巨大的资金缺口。在这样的背景下，农民倾向于将已经确权到位的“可处置产权”通过一定的制度设计抵押质押给金融机构来融资变现，进一步实现产权资本化，满足自身生产生活的需要。在农村产权抵押融资改革过程中，农民是改革的根本推动力量，是制度变迁的“第一行动集团”。
金融机构。产权的清晰与否，直接影响着金融市场的发达程度。根植于集体经济形态的传统农村社会，存在产权模糊的天然劣势，由此带来抵押物缺乏、估值困难、回收困难以及信用体系不完善等诸多风险和问题，因而长期以来农村金融主要形态为民间借贷和地下金融，这是农村金融发育不良的根本原因。传统正规农村金融机构主要为农村信用合作社（农商银行）等涉农银行，而其它商业银行（包括声称服务三农的农业银行）则主要服务城市社会。近年来，随着农村产权改革逐渐深入、农业规模化生产效益不断提高以及农民消费能力水平不断提升，加之地方政府不断完善农村产权交易市场、构筑风险防范与处置体系等，由产权不清带来的风险逐步消解，农村金融蕴藏着的巨大蛋糕开始凸显。随着互联网金融等新一轮的金融创新冲击，立足城市社会的商业银行竞争白热化、利润摊薄，农村社会成为金融机构争相拓展的蓝海，农村产权抵押融资改革成为重大的战略机遇。
基层政府。与农民和金融机构等直接利益相关者不同，基层政府在融资改革中具有双重代理身份：自上而下的中央政府代理人以及自下而上的农民利益代理人。尽管不是直接的利益相关者，但是如果改革得以成功推进，将带来地方政治声誉以及上级政府的行政激励，这形成了一种特殊的“制度收益”。在实践过程中，相对于分散的农民个体，基层政府具有更强的组织能力和行动能力，这使他们成为制度变迁过程中潜在的“第一行动集团”。因此，地方的改革多由基层政府负责整体的改革方案设计，再动员农民及金融机构参与实施。从基层政府而言，产权融资改革具有强制性制度变迁的特征。
（二）博弈机制
制度变迁实质上是不同利益主体相互博弈的结果。在农村产权融资改革中，农民、金融机构、基层政府博弈三方存在着行动一致性，因为改革的实施将给每个利益主体都带来新的额外利润。然而从改革的实施过程而言，三方也都面临着自身收益与风险成本的考量，这使得他们在改革具体制度设计上存在一定的分歧，博弈的结果最终依赖各方诉求力量的再平衡，即改革过程中呈现的不同模式。
农民、金融机构、基层政府均为有单独收益函数的理性经济人，在博弈中会选取尽可能使自身利益最大化的策略。基于对上述博弈三方的关系描述，我们可以得出以下基本结论：（1）农民倾向于最大程度将已有产权估值变现，以满足紧张的生产与消费缺口。农村产权确权改革所带来的“额外收益”，再加以适当的权能扩展，对农民而言将是“额外收益的额外收益”，因而农民在参与这项改革时呈现出积极主动的态度。但随着时间的推移，外部利润将逐步“内化”，农民参与改革时将越来越慎重地考虑已有权益的保障，具体表现在对违约后权益“没收”的风险厌恶。（2）金融机构作为稀缺性资金要素的占有者，成为产权抵押融资改革的实施对象。基层政府发出改革与否的信号，金融机构则考虑自身的收益得失决定是否响应。一般而言，考虑到农村信用体系不完善等原因，金融机构倾向于通过一定的手段（如保守估值产权、融资放款折扣等）尽可能将违约风险降至最低，或者通过特定的金融创新（如开展农村“三权”与生产资料、生产设施等其他农村私产“捆绑抵押式”制度设计），力图使自身在改革过程中损失最小化、利润最大化。（3）基层政府需要在尽可能减少重大系统性风险的前提下，全力推动改革顺利进行，促进社会总效益的增进。但如果实施产权抵押融资改革会在短期内影响地方经济社会平稳发展，改革带来的短期收益不足以弥补该损失，地方政府则会回避中央层面的政策倡导，不再积极引导实施改革。
总体而言，产权融资改革在一个三方博弈模型中，是一个正和博弈的分利过程。制度变迁带来的额外收益，将在不同的利益主体间重新分配。然而，分利不当或者风险平抑机制缺失，仍旧会造成博弈主体收益为负的现象出现。如抵押物处置办法不合理，可能造成农民基本权利被剥夺而引发社会稳定问题，或者引发金融机构大面积呆坏帐等系统性风险，而这些问题与障碍的破解可能需要二次制度设计。 三、农村产权抵押融资存在的现实障碍与风险困境
（一）农民个体贷款额度与期限受限制
当前农村产权抵押贷款一般为单一产权抵押，是指农民个人、家庭或经营主体，将农村股份经济合作社股权、农村住房财产权、农村土地承包经营权中的任一项产权单独拿出向银行抵押贷款。如嘉兴海盐县开展的“农股通”、“农宅通”、“农钻通”等农村产权抵押贷款。但单一产权抵押由于抵押较少，农民个人所获贷款额度一般不高，贷款期限也受限制。
一是农村股份经济合作社股权单权抵押的问题。贷款主体除了村股份经济合作社集体贷款外，一般为村集体经济较发达的村民，或是少数整村拆迁重建的“城中村”“近郊村”居民，但贷款数额相对有限，期限长则3年，短则1年。对于村集体经济较为薄弱的村，农民个人所持股份价值较低，并不足以作为抵押物进行贷款。如嘉善仅有10多个有分红的村开展了此项抵押，除了村集体的贷款外，农民个人贷款的仅有3户，金额最多者11万，最少仅1.5万。
二是农村住房财产权单权抵押的障碍。由于农房市场化机制并未形成，抵押房屋的价值由抵押当事人协商确定，或由具有房地产评估资质的中介机构评估确定，但估值一般不高，且短期贷款最长不超过1年;中长期贷款一般为1至3年，最长不超过5年。贷款主体一般为农民个人，以家庭共有房屋作为抵押物，同时考虑到社会保障问题，还应出具对抵押房屋处置后本人及其所抚养或挟养、赡养家属有安居之处的承诺。
三是农村土地承包经营权单权抵押的局限。尽管申请人可以为自然人或经工商机关登记的法人及经济组织，但由于抵押贷款设置了一系列要求，如嘉兴部分地区要求必须具有符合国家或當地产业政策的经营项目，自有资金比例不得低于投入农业生产经营所需资金的50%;具备持续生产能力的农业种植基地、养殖场、现代休闲农业及其它符合抵押条件的、且经营土地面积一般20亩以上的高效农业项目;经营土地不能改变农业用途，对符合农业政策性保险的产业，必须参加农业保险等，实践中贷款主体一般为农业公司、家庭农场、种养大户、专业合作社等较有实力的农业经营组织，贷款金额较大，如嘉善农商银行放贷最少的一笔20万，最多的上千万。贷款期限视农产品生产周期和流转土地有效期限综合确定，短期贷款最长不超过1年，中长期贷款一般为1至3年。而土地承包面积小、资金力量薄弱的个体经营农户，开展农村土地承包经营权单权抵押的参与率极低。
（二）金融机构业务开展存在技术障碍
目前，虽然有农商银行、农业银行、邮储银行以及村镇银行等涉农金融机构参与到农村产权抵押改革中来，但更多的金融机构仍持谨慎、观望立场，主要因为以下三点。
一是农村信用体系不完善。与城市社会建立在高度集中的生产生活和资产登记系统基础上完善的居民征信体系不同，传统的农村社会信用体系具有天然的不健全性。随着城镇化和农业现代化进程的不断加快，农村社会开始出现分化，农民或务农、或务工、或创业、或兼业，生产活动的分化使收入来源多样化，这使得本就并不完善的农村信用体系更难及时更新升级。同时，与长期根植于农村、依托信贷员与协贷员队伍而建立信用数据库的涉农银行不同，其他金融机构并没有建立相应的农村征信档案，这导致他们开展农村抵押贷款业务的难度很大。
二是价值评估不科学。各地普遍缺乏抵押产权价值评估机构和人员，导致抵押物价值评估困难。农村产权抵押价值认定不够科学，贷款人主观意愿成份比较大，抵押权人实现抵押物的价值相对比较困难。各地缺乏抵押产权价值评估机构和专业资质评估人员，抵押物价值评估困难。以银行为主体的协商评估机制并不完善，贷款人主观意愿成份比较大，产权抵押价值认定不科学[13]。
三是不良资产处置难度大、成本高。不同于其它商品或实物抵押，当前农村产权抵押缺乏相应的市场化处置机制。金融机构缺乏专业人员和有效的手段去监管相对分散的农地、农房，而且当前农村产权交易仅限于村集体内部的流转，否则违约后的抵押物难以在更大范围内交易变现[14]。抵押产权处置后继工作难以开展，一定程度上限制了抵押业务正常开展。
（三）风险防范与违约处置机制不完善
当前农村产权抵押尚有影响改革进程的障碍，而克服障碍的其中一个关键是风险处置政策设计。开展农村土地承包流转经营权抵押是一项全新的改革，既无固有模式可循，也无示范经验可参，在推进过程中风险防范体系设计还存在一定问题。
一是缺少抵押产权收储担保机制。在当前尚未形成完整的农村产权市场化交易机制的前提下，大多数地区既缺乏农村产权不良资产的收储机构，也没有先行偿还金融机构贷款本息的担保机构。
二是缺少农业经营保险机制。农业经营具有典型的自然周期性，因而属于风险不可预知的弱势产业，这直接影响了农村产权抵押的价值，需要对农业经营户设立特定的保险机制。然而，目前多数地区农业保险产品少，产品针对性差，保障程度低，限制条件多，很难调动农户参加保险的积极性，导致风险分散、转移能力差。
三是缺少风险补偿机制。尽管由于农民相对保守的消费和信贷习惯，“三权”抵押贷款违约发生的概率很低（如嘉兴海盐县农信联社开展农村产权抵押贷款以来仅有2个坏帐，嘉善县则无一例违约），但长期看风险隐患仍然存在。但当前多数县市尚未建立资金充足、运营规范的风险补偿专项基金，金融机构承担违约风险责任较重，贷款农民的社会权益也无法得到充分保障。
四、嘉兴加快农村产权抵押融资改革的模式创新及经验启示
（一）加快产权抵押创新，持续释放改革红利
1.创新抵押金融产品。一是创新“三权”组合产权抵押贷款，如嘉善开展的“三权三抵押”机制。农民或经营主体可将三大产权根据实际情况和需要进行打包，或者选取任意两项自由组合开展抵押贷款，开展融“三权”为一体的农村组合产权抵押产品，以组织产权加大贷款的总额度、提高贷款的灵活性、降低风险性。二是创新 “三权”抵押与信用混合贷款，如海盐开展的“新家园”等农村贷款。金融机构依托已建立的农村征信体系，在农民开展“三权”单权或组合产权抵押贷款时，将抵押贷款与无需抵押的信用贷款相结合，农民在开展三权抵押依然不能满足资金需求的情况下，可在家庭授信额度内追加一部分信用贷款，以提高农民可贷款额度。三是创新农村综合产权抵押贷款，金融机构扩大抵押权种，将农民或经营主体的个人财产或其他财产与农村“三权”混合打包共同提供抵押贷款。农村综合产权抵押贷款可以让农民自主选择和自由搭配抵押形式，最大程度放大农村产权抵押存量和辐射面。如开展农村土地承包经营权抵押贷款时，将土地经营权与生产附属设施捆绑作为共同抵押物，加大了贷款实施力度，降低了金融机构的违约风险与处置成本。 2.实施弹性还贷方式。引导和鼓励金融机构根据生产周期、流转期限等因素设定灵活的还款期限，创新分期分段、年审贷款等还款方式，同时适当延长家庭农场、农业公司、合作社、种养大户等贷款主体还款期限。[15]
3.鼓励金融机构开展专项推广活动。大力支持涉农金融机构拓展针对农村产权抵押融资的专项工作推广，引导其它商业银行、城市银行积极参与涉农融资业务，在信贷额度、审批权限、人员经费、考核奖励等方面给予一定的倾斜。[15]
（二）完善抵押贷款风险防范机制，提高金融机构参与积极性
1.完善农户信用体系。一是将分散的农村信息资源充分利用，除了农商银行、农业银行、邮储银行以及村镇银行等涉农银行以外，鼓励其它商业银行也开始在每个村级组织安排定点信贷员和协贷员，由长期驻村的村两委工作人员兼任，利用开展本职工作的契机和农村熟人社会的特性，通过走访调查、情况摸底，对每个农户或个人的信用情况进行登记造册，并通过定期了解和跟进村民家庭财产及生产生活变动情况，及时建立和更新农村征信系统的大数据。二是不断健全农户信用评价体系建设，促进农户征信数据共享，建立农户“守信激励、失信惩戒”机制，营造良好的产权抵押融资改革信用环境。
2.完善产权抵押估值办法。一是培育专业的涉农资产评估组织，加快专业评估人才培养，尽快出台相关管理及技术规范等。二是灵活实施产权评估办法。根据科学、便宜、可操作等原则，实施机构评估、自行评估、委托专家测算、双方协商等多种评估方式相结合的办法。如为农业企业、种养大户、合作社等经营主体贷款时，尽量采取第三方评估，以避免估值不准给放贷双方造成不必要的损失。针对普通农民个人抵押贷款，要完善银行与农户的协商评估机制，若对估值存在疑义，要申请有资质的第三方机构进行再评估。三是评估完成后，金融机构严格执行不超过农村产权抵押认定价值的一定比例发放贷款（一般为70%），以防范抵押物不足以偿还本息的风险。
3.完善产权违约处置机制。一是完善不良资产集体经济内部处置办法。针对不同的抵押权种设置不同的处置方法。承包土地经营权违约时，依法进行转让、出让、拍卖、变卖，所得款项将首先用于偿还贷款。集体经济的股权违约处置时，股权可转让给本集体内部转让、拍卖、变卖或回购。其中采用拍卖、变卖抵押股权的，优先偿还贷款本息及费用。若由股份经济合作社回购，先由股份经济合作社偿还贷款本息，再将相应债权及抵押的股份转让给股份经济合作社。农民住房财产权违约处置时，根据住房财产权与宅基地相分离的原则，如果农民住宅处于可复垦区，则实施可复垦;若处于不可复垦区，根据一户一宅的规定，农房将转让给本集体经济内部有新生人口的农户，被转让的农民再安置宅基地。二要建立金融机构、农户、村集体、交易中介及仲裁机构抵押物处置协商机制，提高抵押物处置效率。
（三）建立多层次风险缓释机制，完善风险处置应对体系
1.建立涉农资产收储担保机制。鼓励有条件的地方组建涉农资产收购、处置等的相关市场主体，建立违约农村产权收储中心。鼓励政策性农业担保公司参与产权抵押贷款业务，支持村集体建立农村互助担保组织，为贷款主体融资增信并提供担保服务。
2.建立产权抵押保险制度。借助各级各类涉农资金，设立农村产权抵押保险基金，加强政府、银行、保险机构之间的合作，开展农村承包土地经营权抵押贷款保证保险业务。在实践中可采用车辆保险的理念来操作，要求每单抵押贷款，都要依据贷款金额、期限、农户信用情况购买相应档位的保险。在此过程中，为降低农民负担、提高参与积极性，可适当加大政府的补贴力度。如果没有出现违约，则下次贷款降低保额;如果有违约情况，则大幅提升保额。由此，加强与农户征信档案联动，建立市场化运作的风险补偿机制。
3.建立风险补偿托底制度。在省、市、县设置农村产权抵押贷款风险补偿基金、管理办法和应对风险处置工作流程，用于补偿分担不可抗力造成的损失、农户权益保障以及抵押处置弥补本金损失的贷款风险，以降低金融机构的运行风险，提高金融机构开展支农惠农活动的积极性。
五、结语
尽管当前嘉兴“三农”领域的产权资本化仍囿于“抵押贷款”等初级形式，但随着产权改革的不断深入，随着风险平抑机制以及其他法律制度完善与政策顶层设计的完善，农村产权抵押融资作为一项重大的改革创新，将为农村金融制度创新提供战略支点，为农村产权赋能找到发力点，有助于释放农村产权隐藏的红利，最大程度将沉淀和分散在“三农”领域的各项权益进行整合与激活，促进资源变资产、资产变资本，有力助推乡村振兴的实践展开。
[注 释]
①对于“集体经济股权”而言实质上应为“质押”，这里为便于叙述，不再进一步区分。
[参考文献]
[1] 黎翠梅.农村土地承包经营权抵押贷款制度探讨[J]. 软科学， 2008，（22）.
[2] 曾章蓉， 王欢欢. 结合土地承包经营权抵押贷款， 探讨农户小额信贷新模式[J]. 农村金融研究， 2010，（9）.
[3] 贾洪文， 严咏华， 徐灵通等. 境外农地抵押贷款模式分析的比较与启示[J]. 贵州大学学报（社会科学版）， 2012，（12）.
[4] 高圣平. 农地金融化的法律困境及出路[J]. 中国社会科学， 2014，（8）.
[5] 熊健. “三权抵押”的制度研究[D]. 北京： 中国地质大学， 2012.
[6] 中国人民银行赤峰市中心支行课题组， 哈斯， 马洪亮. 农村牧区“四权”抵押融资问题研究——以赤峰市为例[J]. 北方金融， 2014，（11）.
[7] 段春来. 农村产权抵押融资的实践探索——基于鄂州的选择[J]. 武汉金融. 2015，（1）.
[8] 刘贵珍. 推行农村土地承包经营权抵押贷款的可行性研究[J]. 金融理论与实践， 2008，（10）.
[9] 季秀平. 论土地承包经营权抵押制度的改革与完善[J]. 南京社会科学， 2009，（1）.
[10]赵一哲， 王青. 农地承包经营权抵押贷款风险的研究——基于涉农金融机构视角[J]. 安徽农业大学学报（社会科学版）， 2015，（02）.
[11]严金海. 土地抵押、银行信贷与金融风险：理论、实证与政策分析[J]. 中国土地科学， 2007，（01）.
[12]史卫民. 农地抵押贷款模式的比较考察与我国的路径选择[J]. 現代经济探讨， 2010，（9）.
[13]顾剑明. 浙江农村土地经营权抵押贷款探析[J]. 农村经营管理， 2014，（08）.
[14]肖圣章. 破解农村“三权”抵押贷款难题[J]. 浙江经济， 2014，（06）.
[15]善政发〔2016〕98号嘉善县人民政府关于印发嘉善县农村承包土地的经营权抵押贷款试点方案的通知[EB/OL]. 嘉善县人民政府， http：//open. jiashan. gov.cn/gov/jcms_files/jcms1/web1/site/art/2016/9/22/art_51_99698. html， 2016-09-22.
责任编辑：杜亦欣
[关键词]农村产权;抵押融資;模式创新;困境突破
[中图分类号] F832.43 [文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2020）03-0121-08
“农户增收难、农民贷款难、银行放贷难”的农村经济发展制约瓶颈，已经成为农村改革发展以及新农村建设的突出问题。农村产权抵押融资是推进农村金融改革纵深发展、化解“三农”融资难题、解决农村金融资源配置供需失衡的重要举措，是实现农村经济快速发展的有效平台。所谓农村产权抵押融资，主要是指农民个人、集体经济组织、新型农业经营主体为满足自身的生产、生活及其它需求，以其持有的农民个人产权、农村集体产权、农业经营主体产权为抵押物，在依法、自愿的前提下和合理的价值评估基础上，向银行等金融机构申请贷款等融资行为。
当前，农村产权抵押融资也成为农村产权改革领域研究的热点问题。尽管农村产权的种类很多，但学术界的研究主要集中在对农村土地承包权的抵押融资上（黎翠梅，2008;曾章蓉等，2010;贾洪文等，2012;高圣平，2014）[1]-[4]，近年来有部分学者开始探索其他产权领域的抵押融资改革，如熊健（2012）对重庆市土地承包经营权、林权和农村房屋产权“三权”的抵押制度分析[5]，哈斯、马洪亮（2014）对内蒙古赤峰市的土地承包经营权、草牧场经营权、农房产权、林权等"四权"抵押融资调查[6]，段春来（2015）对湖北省鄂州市集体建设用地使用权、水域滩涂养殖权、林权、农村房屋所有权、土地承包经营权等“五权”抵押融资的模式分析等[7]，这些研究将产权抵押融资改革的最新实践成果进行了阐述。总体而言，大多数学者认为当前农村产权抵押融资还处于探索阶段。基于法律、政府、风险管理和市场建设等方面的瓶颈制约，农村产权抵押融资改革很难有重大突破。特别是由于农村产权“两重性”和不完整性使产权的抵押融资法律基础薄弱、贷款风险偏高（刘贵珍，2008;季秀平，2009; 赵一哲等，2015）[8]-[10]，同时银行风险管理体制不完善（严金海，2007）[11]、抵押市场不完善（史卫民，2010）[12]、风险处置机制缺失将使产权丧失社会保障功能，引发社会的不稳定性（黎翠梅，2008;高圣平，2014）等[1][4]。
随着改革的不断深入，一些地区农村金融改革开展了崭新的实践。例如嘉兴作为浙江统筹城乡改革的试点，近年来在农村产权抵押改革领域开展了前瞻性的探索。特别是全国农村综合改革示范试点、全国第二批农村改革试验区海盐县的“农宅通”“农股通”“农钻通”产权抵押融资，以及省级农村改革试验区、农村产权制度改革省级示范区嘉善县的“三权三抵押”改革，都具有较强的代表性。这些地方的实践创新一方面为全国农村金融改革提供了许多即用性经验启示，另一方面，其存在的深层次问题也为进一步深化改革、完善政策提供了方向和依据。
一、农村产权抵押融资改革的制度设计
（一）农村产权抵押融资的相关权种
可供抵押融资改革的农村产权，主要包括农民个人产权、农村集体产权、农业经营主体产权三大类。其中，农民个人产权主要包括基于集体产权确权到个人而来的土地承包权、宅基地使用权、住房财产权、集体经济股权①;农村集体产权主要是指以村集体作为抵押主体而拥有的农村集体资产产权、林地使用权、林木所有权等集体产权;农业经营主体产权是指农业公司、种养大户、家庭农场、专业合作社等经营主体所拥有的农村集体经营性建设用地使用权、农业养殖水面经营权、农业类知识产权以及其他财产权等。
（二）开展农村产权抵押融资的先决条件
一是确权。确权是推进农村产权资本化的先决条件，确权不到位直接影响农村产权活化与优化的运作。对于农村集体经济股权确权，主要是通过深化农村集体经济股份合作制改革，明晰股权并折股量化到人，推进股权登记颁证。对于农村宅基地使用权和农民住房财产权的确权，主要是明晰农村宅基地使用权，并同步推进农民住房财产权确权登记，发放宅基地使用权证。对于农村土地承包经营权确权，主要是开展农村土地承包经营权确权登记与颁证，实施农村承包地、面积、合同、证书“四到户”。
二是分权。分权是在确权的基础上，将农村产权束中的各项不同权益进一步分离出来，将占有、收益、转让、抵押等各项权利进行细化与明确。对于农村集体经济股份权益，除了规定农民依法享有分红等股东权益，还允许以其所持有的农村集体经济股权为抵押物，在明确合法用途的前提下申请办理融资。对于农村宅基地权益，关键在于破解“房地一体”的难题，实施宅基地使用权与农民住房财产权相对分离，明确农民住房财产权可以进行抵押贷款。对于农村土地承包经营权权益，重点开展农村土地承包所有权、承包权和经营权三权分离的改革，明确土地承包所有权属于集体，不得转让与买卖;承包权属于农民个人，农民依法享有在承包期内的各项处置权利;承包经营权可由农民在承包期内向他人或市场主体转让、出租、互换、抵押等。
三是活权。活权是指在细化各种产权的基础上，建立产权可转让、可流通的机制与平台，使产权在流通与交易的过程中加快价值显化。一方面，确定农村产权可交易权种。如允许集体股份合作社股东可以继承、转让、赠予等形式在集体经济内部开展流转，并且建立股权回购机制，对于退出股份的股东进行补偿。探索农村宅基地在县行政区域范围内有条件置换、有偿使用、有偿退出机制，推进农民住房财产权转让试点。采取转让、互换等形式流转土地承包经营权，探索开展农村土地承包权置换试点等。另一方面，构建农村产权交易网络。市、县、镇（街道）、村分别建立农村产权交易中心、交易站、交易所等，促进农村产权抵押、租赁、承包、入股等多种方式的流转交易。 四是护权。护权是在活权的基础上，建立多层次风险缓释机制，将农村产权在交易和资本化全过程出现的各类风险有效化解，最大程度保护农民手中的权益。在农村产权抵押融资过程中，一是要在贷前建立完善的农户信用体系，依托涉农银行的信贷员、协贷员制度，建立遍及农村的信用档案与数据库。二是要在贷款过程中建立完善的产权抵押估值机制，依托银行或第三方评估机构对农村产权进行合理估值，并在抵押贷款中限制放贷额度在抵押物价值的一定比例范围内，防止放贷违约产生难以收回本息的情况。三是要建立抵押产权违约处置机制，通过组建上当涉农资产收购、处置的市场主体，将违约产权统一收储，并依托产权抵押风险基金，保障金融机构损失利益得以补偿，保障违约农民基本社会生活。
五是化权。在“确权-分权-活权-护权”的基础上，农民或经营主体以农村股份经济合作社股权、农村住房财产权、农村土地承包经营权等为抵押或质押物向金融机构申请贷款，金融机构根据权属类别和估值结果，对融资额度、用途、期限、利率、违约处置等进行不同的制度设计，对申请者发放贷款，促进产权变现，进一步实现资本化。以嘉兴农村产权抵押贷款融资为例，主要有三种类型（见表1）。
二、农村产权抵押融资改革的三方博弈
（一）博弈主体
在农村产权抵押融资改革中，存在三个基本的组织角色和利益集团：农民、基层政府、金融机构。这三者在改革过程中情况如下：
农民。新制度经济学认为，制度变迁的根本原因在于潜在利润的出现，在共同利益的驅动下，某一群体将会推动或引发改革与制度创新，即诱致性制度变迁。近几年，随着“确权赋能”改革的进一步深入，相对模糊的传统农村产权逐渐得到明晰，农民个人产权的功能逐步放大，农村产权交易的活跃和产权交易市场的完善，也为产权资本化奠定了基础。同时，传统的农村金融却无法适应越来越市场化的农村社会，导致规模渐增的农业生产、水平渐涨的农民消费存在巨大的资金缺口。在这样的背景下，农民倾向于将已经确权到位的“可处置产权”通过一定的制度设计抵押质押给金融机构来融资变现，进一步实现产权资本化，满足自身生产生活的需要。在农村产权抵押融资改革过程中，农民是改革的根本推动力量，是制度变迁的“第一行动集团”。
金融机构。产权的清晰与否，直接影响着金融市场的发达程度。根植于集体经济形态的传统农村社会，存在产权模糊的天然劣势，由此带来抵押物缺乏、估值困难、回收困难以及信用体系不完善等诸多风险和问题，因而长期以来农村金融主要形态为民间借贷和地下金融，这是农村金融发育不良的根本原因。传统正规农村金融机构主要为农村信用合作社（农商银行）等涉农银行，而其它商业银行（包括声称服务三农的农业银行）则主要服务城市社会。近年来，随着农村产权改革逐渐深入、农业规模化生产效益不断提高以及农民消费能力水平不断提升，加之地方政府不断完善农村产权交易市场、构筑风险防范与处置体系等，由产权不清带来的风险逐步消解，农村金融蕴藏着的巨大蛋糕开始凸显。随着互联网金融等新一轮的金融创新冲击，立足城市社会的商业银行竞争白热化、利润摊薄，农村社会成为金融机构争相拓展的蓝海，农村产权抵押融资改革成为重大的战略机遇。
基层政府。与农民和金融机构等直接利益相关者不同，基层政府在融资改革中具有双重代理身份：自上而下的中央政府代理人以及自下而上的农民利益代理人。尽管不是直接的利益相关者，但是如果改革得以成功推进，将带来地方政治声誉以及上级政府的行政激励，这形成了一种特殊的“制度收益”。在实践过程中，相对于分散的农民个体，基层政府具有更强的组织能力和行动能力，这使他们成为制度变迁过程中潜在的“第一行动集团”。因此，地方的改革多由基层政府负责整体的改革方案设计，再动员农民及金融机构参与实施。从基层政府而言，产权融资改革具有强制性制度变迁的特征。
（二）博弈机制
制度变迁实质上是不同利益主体相互博弈的结果。在农村产权融资改革中，农民、金融机构、基层政府博弈三方存在着行动一致性，因为改革的实施将给每个利益主体都带来新的额外利润。然而从改革的实施过程而言，三方也都面临着自身收益与风险成本的考量，这使得他们在改革具体制度设计上存在一定的分歧，博弈的结果最终依赖各方诉求力量的再平衡，即改革过程中呈现的不同模式。
农民、金融机构、基层政府均为有单独收益函数的理性经济人，在博弈中会选取尽可能使自身利益最大化的策略。基于对上述博弈三方的关系描述，我们可以得出以下基本结论：（1）农民倾向于最大程度将已有产权估值变现，以满足紧张的生产与消费缺口。农村产权确权改革所带来的“额外收益”，再加以适当的权能扩展，对农民而言将是“额外收益的额外收益”，因而农民在参与这项改革时呈现出积极主动的态度。但随着时间的推移，外部利润将逐步“内化”，农民参与改革时将越来越慎重地考虑已有权益的保障，具体表现在对违约后权益“没收”的风险厌恶。（2）金融机构作为稀缺性资金要素的占有者，成为产权抵押融资改革的实施对象。基层政府发出改革与否的信号，金融机构则考虑自身的收益得失决定是否响应。一般而言，考虑到农村信用体系不完善等原因，金融机构倾向于通过一定的手段（如保守估值产权、融资放款折扣等）尽可能将违约风险降至最低，或者通过特定的金融创新（如开展农村“三权”与生产资料、生产设施等其他农村私产“捆绑抵押式”制度设计），力图使自身在改革过程中损失最小化、利润最大化。（3）基层政府需要在尽可能减少重大系统性风险的前提下，全力推动改革顺利进行，促进社会总效益的增进。但如果实施产权抵押融资改革会在短期内影响地方经济社会平稳发展，改革带来的短期收益不足以弥补该损失，地方政府则会回避中央层面的政策倡导，不再积极引导实施改革。
总体而言，产权融资改革在一个三方博弈模型中，是一个正和博弈的分利过程。制度变迁带来的额外收益，将在不同的利益主体间重新分配。然而，分利不当或者风险平抑机制缺失，仍旧会造成博弈主体收益为负的现象出现。如抵押物处置办法不合理，可能造成农民基本权利被剥夺而引发社会稳定问题，或者引发金融机构大面积呆坏帐等系统性风险，而这些问题与障碍的破解可能需要二次制度设计。 三、农村产权抵押融资存在的现实障碍与风险困境
（一）农民个体贷款额度与期限受限制
当前农村产权抵押贷款一般为单一产权抵押，是指农民个人、家庭或经营主体，将农村股份经济合作社股权、农村住房财产权、农村土地承包经营权中的任一项产权单独拿出向银行抵押贷款。如嘉兴海盐县开展的“农股通”、“农宅通”、“农钻通”等农村产权抵押贷款。但单一产权抵押由于抵押较少，农民个人所获贷款额度一般不高，贷款期限也受限制。
一是农村股份经济合作社股权单权抵押的问题。贷款主体除了村股份经济合作社集体贷款外，一般为村集体经济较发达的村民，或是少数整村拆迁重建的“城中村”“近郊村”居民，但贷款数额相对有限，期限长则3年，短则1年。对于村集体经济较为薄弱的村，农民个人所持股份价值较低，并不足以作为抵押物进行贷款。如嘉善仅有10多个有分红的村开展了此项抵押，除了村集体的贷款外，农民个人贷款的仅有3户，金额最多者11万，最少仅1.5万。
二是农村住房财产权单权抵押的障碍。由于农房市场化机制并未形成，抵押房屋的价值由抵押当事人协商确定，或由具有房地产评估资质的中介机构评估确定，但估值一般不高，且短期贷款最长不超过1年;中长期贷款一般为1至3年，最长不超过5年。贷款主体一般为农民个人，以家庭共有房屋作为抵押物，同时考虑到社会保障问题，还应出具对抵押房屋处置后本人及其所抚养或挟养、赡养家属有安居之处的承诺。
三是农村土地承包经营权单权抵押的局限。尽管申请人可以为自然人或经工商机关登记的法人及经济组织，但由于抵押贷款设置了一系列要求，如嘉兴部分地区要求必须具有符合国家或當地产业政策的经营项目，自有资金比例不得低于投入农业生产经营所需资金的50%;具备持续生产能力的农业种植基地、养殖场、现代休闲农业及其它符合抵押条件的、且经营土地面积一般20亩以上的高效农业项目;经营土地不能改变农业用途，对符合农业政策性保险的产业，必须参加农业保险等，实践中贷款主体一般为农业公司、家庭农场、种养大户、专业合作社等较有实力的农业经营组织，贷款金额较大，如嘉善农商银行放贷最少的一笔20万，最多的上千万。贷款期限视农产品生产周期和流转土地有效期限综合确定，短期贷款最长不超过1年，中长期贷款一般为1至3年。而土地承包面积小、资金力量薄弱的个体经营农户，开展农村土地承包经营权单权抵押的参与率极低。
（二）金融机构业务开展存在技术障碍
目前，虽然有农商银行、农业银行、邮储银行以及村镇银行等涉农金融机构参与到农村产权抵押改革中来，但更多的金融机构仍持谨慎、观望立场，主要因为以下三点。
一是农村信用体系不完善。与城市社会建立在高度集中的生产生活和资产登记系统基础上完善的居民征信体系不同，传统的农村社会信用体系具有天然的不健全性。随着城镇化和农业现代化进程的不断加快，农村社会开始出现分化，农民或务农、或务工、或创业、或兼业，生产活动的分化使收入来源多样化，这使得本就并不完善的农村信用体系更难及时更新升级。同时，与长期根植于农村、依托信贷员与协贷员队伍而建立信用数据库的涉农银行不同，其他金融机构并没有建立相应的农村征信档案，这导致他们开展农村抵押贷款业务的难度很大。
二是价值评估不科学。各地普遍缺乏抵押产权价值评估机构和人员，导致抵押物价值评估困难。农村产权抵押价值认定不够科学，贷款人主观意愿成份比较大，抵押权人实现抵押物的价值相对比较困难。各地缺乏抵押产权价值评估机构和专业资质评估人员，抵押物价值评估困难。以银行为主体的协商评估机制并不完善，贷款人主观意愿成份比较大，产权抵押价值认定不科学[13]。
三是不良资产处置难度大、成本高。不同于其它商品或实物抵押，当前农村产权抵押缺乏相应的市场化处置机制。金融机构缺乏专业人员和有效的手段去监管相对分散的农地、农房，而且当前农村产权交易仅限于村集体内部的流转，否则违约后的抵押物难以在更大范围内交易变现[14]。抵押产权处置后继工作难以开展，一定程度上限制了抵押业务正常开展。
（三）风险防范与违约处置机制不完善
当前农村产权抵押尚有影响改革进程的障碍，而克服障碍的其中一个关键是风险处置政策设计。开展农村土地承包流转经营权抵押是一项全新的改革，既无固有模式可循，也无示范经验可参，在推进过程中风险防范体系设计还存在一定问题。
一是缺少抵押产权收储担保机制。在当前尚未形成完整的农村产权市场化交易机制的前提下，大多数地区既缺乏农村产权不良资产的收储机构，也没有先行偿还金融机构贷款本息的担保机构。
二是缺少农业经营保险机制。农业经营具有典型的自然周期性，因而属于风险不可预知的弱势产业，这直接影响了农村产权抵押的价值，需要对农业经营户设立特定的保险机制。然而，目前多数地区农业保险产品少，产品针对性差，保障程度低，限制条件多，很难调动农户参加保险的积极性，导致风险分散、转移能力差。
三是缺少风险补偿机制。尽管由于农民相对保守的消费和信贷习惯，“三权”抵押贷款违约发生的概率很低（如嘉兴海盐县农信联社开展农村产权抵押贷款以来仅有2个坏帐，嘉善县则无一例违约），但长期看风险隐患仍然存在。但当前多数县市尚未建立资金充足、运营规范的风险补偿专项基金，金融机构承担违约风险责任较重，贷款农民的社会权益也无法得到充分保障。
四、嘉兴加快农村产权抵押融资改革的模式创新及经验启示
（一）加快产权抵押创新，持续释放改革红利
1.创新抵押金融产品。一是创新“三权”组合产权抵押贷款，如嘉善开展的“三权三抵押”机制。农民或经营主体可将三大产权根据实际情况和需要进行打包，或者选取任意两项自由组合开展抵押贷款，开展融“三权”为一体的农村组合产权抵押产品，以组织产权加大贷款的总额度、提高贷款的灵活性、降低风险性。二是创新 “三权”抵押与信用混合贷款，如海盐开展的“新家园”等农村贷款。金融机构依托已建立的农村征信体系，在农民开展“三权”单权或组合产权抵押贷款时，将抵押贷款与无需抵押的信用贷款相结合，农民在开展三权抵押依然不能满足资金需求的情况下，可在家庭授信额度内追加一部分信用贷款，以提高农民可贷款额度。三是创新农村综合产权抵押贷款，金融机构扩大抵押权种，将农民或经营主体的个人财产或其他财产与农村“三权”混合打包共同提供抵押贷款。农村综合产权抵押贷款可以让农民自主选择和自由搭配抵押形式，最大程度放大农村产权抵押存量和辐射面。如开展农村土地承包经营权抵押贷款时，将土地经营权与生产附属设施捆绑作为共同抵押物，加大了贷款实施力度，降低了金融机构的违约风险与处置成本。 2.实施弹性还贷方式。引导和鼓励金融机构根据生产周期、流转期限等因素设定灵活的还款期限，创新分期分段、年审贷款等还款方式，同时适当延长家庭农场、农业公司、合作社、种养大户等贷款主体还款期限。[15]
3.鼓励金融机构开展专项推广活动。大力支持涉农金融机构拓展针对农村产权抵押融资的专项工作推广，引导其它商业银行、城市银行积极参与涉农融资业务，在信贷额度、审批权限、人员经费、考核奖励等方面给予一定的倾斜。[15]
（二）完善抵押贷款风险防范机制，提高金融机构参与积极性
1.完善农户信用体系。一是将分散的农村信息资源充分利用，除了农商银行、农业银行、邮储银行以及村镇银行等涉农银行以外，鼓励其它商业银行也开始在每个村级组织安排定点信贷员和协贷员，由长期驻村的村两委工作人员兼任，利用开展本职工作的契机和农村熟人社会的特性，通过走访调查、情况摸底，对每个农户或个人的信用情况进行登记造册，并通过定期了解和跟进村民家庭财产及生产生活变动情况，及时建立和更新农村征信系统的大数据。二是不断健全农户信用评价体系建设，促进农户征信数据共享，建立农户“守信激励、失信惩戒”机制，营造良好的产权抵押融资改革信用环境。
2.完善产权抵押估值办法。一是培育专业的涉农资产评估组织，加快专业评估人才培养，尽快出台相关管理及技术规范等。二是灵活实施产权评估办法。根据科学、便宜、可操作等原则，实施机构评估、自行评估、委托专家测算、双方协商等多种评估方式相结合的办法。如为农业企业、种养大户、合作社等经营主体贷款时，尽量采取第三方评估，以避免估值不准给放贷双方造成不必要的损失。针对普通农民个人抵押贷款，要完善银行与农户的协商评估机制，若对估值存在疑义，要申请有资质的第三方机构进行再评估。三是评估完成后，金融机构严格执行不超过农村产权抵押认定价值的一定比例发放贷款（一般为70%），以防范抵押物不足以偿还本息的风险。
3.完善产权违约处置机制。一是完善不良资产集体经济内部处置办法。针对不同的抵押权种设置不同的处置方法。承包土地经营权违约时，依法进行转让、出让、拍卖、变卖，所得款项将首先用于偿还贷款。集体经济的股权违约处置时，股权可转让给本集体内部转让、拍卖、变卖或回购。其中采用拍卖、变卖抵押股权的，优先偿还贷款本息及费用。若由股份经济合作社回购，先由股份经济合作社偿还贷款本息，再将相应债权及抵押的股份转让给股份经济合作社。农民住房财产权违约处置时，根据住房财产权与宅基地相分离的原则，如果农民住宅处于可复垦区，则实施可复垦;若处于不可复垦区，根据一户一宅的规定，农房将转让给本集体经济内部有新生人口的农户，被转让的农民再安置宅基地。二要建立金融机构、农户、村集体、交易中介及仲裁机构抵押物处置协商机制，提高抵押物处置效率。
（三）建立多层次风险缓释机制，完善风险处置应对体系
1.建立涉农资产收储担保机制。鼓励有条件的地方组建涉农资产收购、处置等的相关市场主体，建立违约农村产权收储中心。鼓励政策性农业担保公司参与产权抵押贷款业务，支持村集体建立农村互助担保组织，为贷款主体融资增信并提供担保服务。
2.建立产权抵押保险制度。借助各级各类涉农资金，设立农村产权抵押保险基金，加强政府、银行、保险机构之间的合作，开展农村承包土地经营权抵押贷款保证保险业务。在实践中可采用车辆保险的理念来操作，要求每单抵押贷款，都要依据贷款金额、期限、农户信用情况购买相应档位的保险。在此过程中，为降低农民负担、提高参与积极性，可适当加大政府的补贴力度。如果没有出现违约，则下次贷款降低保额;如果有违约情况，则大幅提升保额。由此，加强与农户征信档案联动，建立市场化运作的风险补偿机制。
3.建立风险补偿托底制度。在省、市、县设置农村产权抵押贷款风险补偿基金、管理办法和应对风险处置工作流程，用于补偿分担不可抗力造成的损失、农户权益保障以及抵押处置弥补本金损失的贷款风险，以降低金融机构的运行风险，提高金融机构开展支农惠农活动的积极性。
五、结语
尽管当前嘉兴“三农”领域的产权资本化仍囿于“抵押贷款”等初级形式，但随着产权改革的不断深入，随着风险平抑机制以及其他法律制度完善与政策顶层设计的完善，农村产权抵押融资作为一项重大的改革创新，将为农村金融制度创新提供战略支点，为农村产权赋能找到发力点，有助于释放农村产权隐藏的红利，最大程度将沉淀和分散在“三农”领域的各项权益进行整合与激活，促进资源变资产、资产变资本，有力助推乡村振兴的实践展开。
[注 释]
①对于“集体经济股权”而言实质上应为“质押”，这里为便于叙述，不再进一步区分。
[参考文献]
[1] 黎翠梅.农村土地承包经营权抵押贷款制度探讨[J]. 软科学， 2008，（22）.
[2] 曾章蓉， 王欢欢. 结合土地承包经营权抵押贷款， 探讨农户小额信贷新模式[J]. 农村金融研究， 2010，（9）.
[3] 贾洪文， 严咏华， 徐灵通等. 境外农地抵押贷款模式分析的比较与启示[J]. 贵州大学学报（社会科学版）， 2012，（12）.
[4] 高圣平. 农地金融化的法律困境及出路[J]. 中国社会科学， 2014，（8）.
[5] 熊健. “三权抵押”的制度研究[D]. 北京： 中国地质大学， 2012.
[6] 中国人民银行赤峰市中心支行课题组， 哈斯， 马洪亮. 农村牧区“四权”抵押融资问题研究——以赤峰市为例[J]. 北方金融， 2014，（11）.
[7] 段春来. 农村产权抵押融资的实践探索——基于鄂州的选择[J]. 武汉金融. 2015，（1）.
[8] 刘贵珍. 推行农村土地承包经营权抵押贷款的可行性研究[J]. 金融理论与实践， 2008，（10）.
[9] 季秀平. 论土地承包经营权抵押制度的改革与完善[J]. 南京社会科学， 2009，（1）.
[10]赵一哲， 王青. 农地承包经营权抵押贷款风险的研究——基于涉农金融机构视角[J]. 安徽农业大学学报（社会科学版）， 2015，（02）.
[11]严金海. 土地抵押、银行信贷与金融风险：理论、实证与政策分析[J]. 中国土地科学， 2007，（01）.
[12]史卫民. 农地抵押贷款模式的比较考察与我国的路径选择[J]. 現代经济探讨， 2010，（9）.
[13]顾剑明. 浙江农村土地经营权抵押贷款探析[J]. 农村经营管理， 2014，（08）.
[14]肖圣章. 破解农村“三权”抵押贷款难题[J]. 浙江经济， 2014，（06）.
[15]善政发〔2016〕98号嘉善县人民政府关于印发嘉善县农村承包土地的经营权抵押贷款试点方案的通知[EB/OL]. 嘉善县人民政府， http：//open. jiashan. gov.cn/gov/jcms_files/jcms1/web1/site/art/2016/9/22/art_51_99698. html， 2016-09-22.
责任编辑：杜亦欣