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长期以来，许多开发企业为了追求更高的利润空间，通过变更项目规划设计、调整(提高)容积率。2009年4月，为了打击开发企业调整容积串的行为，住房和城乡建设部、监察部联合发文《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知净(建规[2009]53号)，要求各地对2007年1月1日至2009年3月3l日期间领取规划许可的所有房地产项目进行清理，尤其是针对项目提高容积率、改变土地使用性质的情况进行彻查，在2010年12月31曰前对专项治理工作情况进行总结。2009年5月，江苏省建设厅和监察厅转发住建部、监察部的通知，要求各市彻查土地开发中的违规情况；2009年12月，南京市出台《南京市建设项目容积率管理暂行规定》，针对房地产开发项目调整容积率的问题做丁严格限制。
本文对南京市2003—2008年以来的110个开发项目超容积率的现象进行全面普查，试图总结开发项目超容积率的普遍特征，以对超容积率问题的查处和治理提供决策参考。
一、南京市开发项目超容积率问题
1 开发项目平均超容积率水平
对110个楼盘的分析发现，平均超容积率倍数为1.20，即所有项目的合计建筑面积较土地出让时的标准增加20％的建筑面积。有38个项目(占比为34.55％)完全符合土地出让条件下的容积率水平，有65个项目(占比为59，09％)超容积率倍数在1.01～1.50之间，有7个项目(占比为6.36％)超容积率水平在1.51～2.50之间。
2 不同年份出让土地超容积率水平
从不同年份出让土地来看，超容积率问题年度差异不大，基本在1.2倍左右，但可以发现，2006年以前超容积率的问题较为严重，而随着南京市房地产市场的逐步规范，土地违规开发现象的查处力度加大，自2007年以来，出让上地超容积率问题有所缓解。
3 不同性质用地平均超容积率水平
从不同物业性质的出让土地来看，超容积率水平最高的为商业办公性质用地，平均超容积率水平为1.55倍；其次为商业性质用地，平均超容积率水平为1.50倍，且66.7％的项目超容积率水平在1.2～1.5之间；纯住宅性质、住宅商业性质用地超容积率水平相当，分别为1.18倍、1.19倍，均在1.20倍以下；别墅性质用地为保证低密度、高绿化率等指标的吸引力，很少有超容积率的问题存在，这也是别墅项目与其他项目的区别所在。
4 不同超容积率项目空间布局
受区位、交通、市政配套及城市规划等因素的影响，不同项目的超容积串问题在空间分布上也表现不一，归结为以下特点：
(1)主城内(古城墙以内)项目超容积率水平较低，基本不存在超容积率问题，这也反映了行政主管部门对于“寸土寸金”的城市核心区域查处力度大，开发企业难以逾越‘容积率”界限。
(2)超容积率在1.5倍以上的项目均分布在绕城公路(城市外环)附近，即处于城乡接合地带。该区域多处于多个行政辖区的边界，土地资源价格相对低廉，存在行政管理的“空白地带”，开发企业违规调整容积率的案例大幅提升。
(3)城市规划的重点新城超容积率问题较小，河西新城、仙林新城作为南京市“十一五”重点打造的新城，土地资源升值潜力大，未来提升空间高，土地出让更为规范，查处力度相对较大，多数项目基本维持出让条件的容积率。
二、项目开发中超容积率的途径
1 更改项目整体规划，调整容积率上限
开发企业为了追求更大的利润空间，在项目前期规划产品不能达到预期效益的情况下，可能会通过更改尚未开发部分土地的整体规划方案，尤其是在市场行情不好的背景下(如2008年)，行政主管部门为了保证房地产市场的持续发展，对开发企业调整项目规划的行为多子以批准。
2 改变用地性质，提高容积率水平
从调研的情况可以看出，住宅用地一般超容积率水平较低，而商业、办公等混合性质用地，则存在较大幅度的超容积率情况。开发企业也正是“看好’不同性质用地的容积率水平差异，通过后期对用地性质的更改，达到增加项目容积率的目的。
3 占用公建配套及道路绿化等资源，增加房屋面积
更改规划、用地性质似乎都是通过“合法途径”达到增加容积率的手段，但是部分“不良”开发企业则通过占用项目的公建配套、道路绿化等公摊资源，增加房屋建筑面积，这也是“交房纠纷”中普遍存在的问题，
4 违规改变尸型设计，变相提高容积率
为了增加项目利润空间，开发企业存在违规改变户型设计的情况，如将普通平层改为挑高产型，在项目总建筑面积上似乎没有增加，但项目的建筑高度明显提高，居住舒适度大幅降低，变相增加项目容积率。
三、对策建议
1 严格执行城市规划要求，分区域制定公开透明的建设用地容积率指标
依据城市总体规划的要求，严格执行各片区控制性详细规划中对区域建筑控高、容积率限制标准、建筑密度等；在土地出让时，明确上述相关指标，同时将各区域建设用地容积率公布于众，以达到平等对待开发企业，充分合理开发利用土地资源，打造健康、和谐的投资环境。
2 取消调整建设用地容积率收取一定费用的行政规范
针对前期调整项目规划、重申审批增加建筑容积率等情况，只需交纳一定比例的增容费的规定在城市建设用地曰益紧张的形势下显然是不合理和不合法的。因此，必须规范行政管理职能，严格杜绝开发企业“以钱买容”的情况发生，取消按规定提高建设用地容积率的不合理收费现象。
3 完善政策制度，加强对建设用地容积率管理情况的监督和检查力度
建设系统的相关政府部门多掌握城市发展的“命脉”，也是最容易滋生腐败的系统之一，要完善相关政策制度，坚决杜绝调整建设用地容积率的问题发生。同时，加强对控制性详细规划中建设用地容积率管理情况的监督和检查，重点检查、清理和纠正涉及容积率方面的制度、规范性文件；进一步完善对违规变更规划、调整容积率等违法、违纪行为的责任追究办法。
李求军 责任编辑
本文对南京市2003—2008年以来的110个开发项目超容积率的现象进行全面普查，试图总结开发项目超容积率的普遍特征，以对超容积率问题的查处和治理提供决策参考。
一、南京市开发项目超容积率问题
1 开发项目平均超容积率水平
对110个楼盘的分析发现，平均超容积率倍数为1.20，即所有项目的合计建筑面积较土地出让时的标准增加20％的建筑面积。有38个项目(占比为34.55％)完全符合土地出让条件下的容积率水平，有65个项目(占比为59，09％)超容积率倍数在1.01～1.50之间，有7个项目(占比为6.36％)超容积率水平在1.51～2.50之间。
2 不同年份出让土地超容积率水平
从不同年份出让土地来看，超容积率问题年度差异不大，基本在1.2倍左右，但可以发现，2006年以前超容积率的问题较为严重，而随着南京市房地产市场的逐步规范，土地违规开发现象的查处力度加大，自2007年以来，出让上地超容积率问题有所缓解。
3 不同性质用地平均超容积率水平
从不同物业性质的出让土地来看，超容积率水平最高的为商业办公性质用地，平均超容积率水平为1.55倍；其次为商业性质用地，平均超容积率水平为1.50倍，且66.7％的项目超容积率水平在1.2～1.5之间；纯住宅性质、住宅商业性质用地超容积率水平相当，分别为1.18倍、1.19倍，均在1.20倍以下；别墅性质用地为保证低密度、高绿化率等指标的吸引力，很少有超容积率的问题存在，这也是别墅项目与其他项目的区别所在。
4 不同超容积率项目空间布局
受区位、交通、市政配套及城市规划等因素的影响，不同项目的超容积串问题在空间分布上也表现不一，归结为以下特点：
(1)主城内(古城墙以内)项目超容积率水平较低，基本不存在超容积率问题，这也反映了行政主管部门对于“寸土寸金”的城市核心区域查处力度大，开发企业难以逾越‘容积率”界限。
(2)超容积率在1.5倍以上的项目均分布在绕城公路(城市外环)附近，即处于城乡接合地带。该区域多处于多个行政辖区的边界，土地资源价格相对低廉，存在行政管理的“空白地带”，开发企业违规调整容积率的案例大幅提升。
(3)城市规划的重点新城超容积率问题较小，河西新城、仙林新城作为南京市“十一五”重点打造的新城，土地资源升值潜力大，未来提升空间高，土地出让更为规范，查处力度相对较大，多数项目基本维持出让条件的容积率。
二、项目开发中超容积率的途径
1 更改项目整体规划，调整容积率上限
开发企业为了追求更大的利润空间，在项目前期规划产品不能达到预期效益的情况下，可能会通过更改尚未开发部分土地的整体规划方案，尤其是在市场行情不好的背景下(如2008年)，行政主管部门为了保证房地产市场的持续发展，对开发企业调整项目规划的行为多子以批准。
2 改变用地性质，提高容积率水平
从调研的情况可以看出，住宅用地一般超容积率水平较低，而商业、办公等混合性质用地，则存在较大幅度的超容积率情况。开发企业也正是“看好’不同性质用地的容积率水平差异，通过后期对用地性质的更改，达到增加项目容积率的目的。
3 占用公建配套及道路绿化等资源，增加房屋面积
更改规划、用地性质似乎都是通过“合法途径”达到增加容积率的手段，但是部分“不良”开发企业则通过占用项目的公建配套、道路绿化等公摊资源，增加房屋建筑面积，这也是“交房纠纷”中普遍存在的问题，
4 违规改变尸型设计，变相提高容积率
为了增加项目利润空间，开发企业存在违规改变户型设计的情况，如将普通平层改为挑高产型，在项目总建筑面积上似乎没有增加，但项目的建筑高度明显提高，居住舒适度大幅降低，变相增加项目容积率。
三、对策建议
1 严格执行城市规划要求，分区域制定公开透明的建设用地容积率指标
依据城市总体规划的要求，严格执行各片区控制性详细规划中对区域建筑控高、容积率限制标准、建筑密度等；在土地出让时，明确上述相关指标，同时将各区域建设用地容积率公布于众，以达到平等对待开发企业，充分合理开发利用土地资源，打造健康、和谐的投资环境。
2 取消调整建设用地容积率收取一定费用的行政规范
针对前期调整项目规划、重申审批增加建筑容积率等情况，只需交纳一定比例的增容费的规定在城市建设用地曰益紧张的形势下显然是不合理和不合法的。因此，必须规范行政管理职能，严格杜绝开发企业“以钱买容”的情况发生，取消按规定提高建设用地容积率的不合理收费现象。
3 完善政策制度，加强对建设用地容积率管理情况的监督和检查力度
建设系统的相关政府部门多掌握城市发展的“命脉”，也是最容易滋生腐败的系统之一，要完善相关政策制度，坚决杜绝调整建设用地容积率的问题发生。同时，加强对控制性详细规划中建设用地容积率管理情况的监督和检查，重点检查、清理和纠正涉及容积率方面的制度、规范性文件；进一步完善对违规变更规划、调整容积率等违法、违纪行为的责任追究办法。
李求军 责任编辑