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摘 要：本文中交通运输综合执法机构指公路综合执法机构，现行公路执法机构在行政许可、行政处罚、行政复议和行政诉讼方面存在著若干问题，公路交通综合执法机构的设立为以上矛盾提供了解决之道。本文运用文献分析法，对现行公路执法机构存在的问题及原因进行了分析。在此基础上，提出设立公路交通综合执法机构可以消除以上问题的观点，并运用法理学原理进行了分析。
关键词：交通 公路 综合执法 机构
一、现行交通综合执法机构制度问题的提出
现行道路执法机构从属于交通和公安两大部门。中华人民共和国交通部依据《公路法》、《道路运输条例》和《养路费征收办法》对全国道路实行路政管理、运政管理、征费稽查管理，中华人民共和国公安部依据《交通安全法》、《治安处置法》、《刑法》对道路实施交通安全管理、道路治安管理和肇事追刑。交通部内部依法设立公路管理机构、道路运输管理机构、征费稽查管理机构，依法行驶公路行政管理、道路运输行政管理、征费稽查行政管理职责。这种管理体制的弊端在于，跨部门管理在一定程度上造成职能交叉，在道路管理上存在分歧和推诿现象。部门内部，各管理机构集行政审批权、监督检查权、行政处罚权于一身，既负责政策制定，又负责执行，既负责审批，又负责处罚，不合符分权制衡原则，因此衍生出若干问题。
1.行政许可的问题。各级公路管理机构和道理运输管理机构依法施行行政许可权，同时还承担监督处罚职责。各管理机构自己监督自己的行政许可行为，当管理相对人违法行为涉及到资质合法性时，各管理机构便难以做到客观公正。根据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第六条的规定，超限运输车辆行驶公路前，由各级公路管理机构负责审批。同时《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四章规定，各级公路管理机构负责对行驶公路的超限运输车辆进行监督检查，对违法超限运输行为进行处罚。根据《道路运输条例》第十条、第二十五条、第四十条和第五十条的规定，道路运输管理机构负责对从事客运经营、货运经营、道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务、国际道路运输资格进行审批，在规定时间内做出许可或不许可的决定。同时《道路运输条例》第六章规定，由各级道路运输管理机构对以上运输业务实施监督检查和行政处罚。现行道路行政执法机构权力相对集中。
2.行政处罚的问题。现行公路行政处罚中存在着多头执法、重复处罚、政出多门的不规范现象。首先表现在不同部门之间的职能交叉。《中华人民共和国安全法》第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。同时，按照《道路运输条例》第三十五条的规定，违反条例相关规定的，由公安机关交通管理部门依照《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定进行处罚。公安机关依据以上法律在道路交通安全方面拥有行政处罚权。《公路法》第八条规定国务院交通主管部门主管全国公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。公安部和交通部的行政相对人是同一对象，两个部门依据不同的法律都具有行政处罚权，造成了职能交叉，政出多门的现象。其次，在交通部内部，对于同一违法运输行为，不同的机构依据不同行业法规各自行驶行政处罚权，也造成多头执法、重复处罚的现象。
3.行政复议的问题。现行公路执法机构的执法制度在行政复议方面存在着申请人难以辨别被申请人的困境。同一违法行为，有不同的执法机构对其进行行政处罚。例如，涉及道路交通安全的，由公安机关作出行政处罚行为；涉及超限运输的，可能是公路管理机构在处罚，也可能是道路管理机构在行驶行政处罚权。要在复杂混淆的体系中准确地找出作出不当行政处罚的执法机构，需要行政相对人具备专业法律知识。根据我国国情，从事道路运输行业的人员普遍不具备专业法律知识，在维护自身合法权益，申请行政复议时，难以辨别被申请人。
4.行政诉讼的问题。现行公路执法机构的执法制度存在行政诉讼案件中被告人资格不明、执法机构相互推诿的现象。公安部和交通部存在职能交叉，行政诉讼的申请人难以辨别作出具体行政行为的行政主体，两个部门之间相互推诿。交通部内部，设立的各管理机构也存在职能交叉、重复执法的现象，涉及到行政诉讼案件时，各机构相互推诿。
二、现行交通综合执法机构制度存在问题的分析
1.行政许可的分析。在西方国家交通行政管理中大多遵循着分权制衡理论。分权理论最早由亚里士多德提出，孟德斯鸠进一步阐述了这一观点，并提出了三权分立、分权的制衡观点，即立法权、行政权、司法权三者独立，相互制衡。这一理论广泛运用于西方国家交通行政管理中。例如，德国的交通行政执法制度就具有决策与执行分离，管理审批与检查监督分离，处罚决定与罚款收缴分离的特点。我国现行公路执法制度中，公路管理机构和道路管理机构既行驶行政审批权，又行驶检查监督权，以自查的形式，既不能保证行政审批权的行驶是公平公正的，也不能及时发现纠正有违公平公正原则的行政许可行为。
2.行政处罚的分析。现行公路执法机构的设置不符合宪法的精简原则。宪法第二十七条规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。而现行的公路执法中存在多头执法、重复处罚明显违背宪法精简、高效原则。
3.行政复议的分析。根据《行政诉讼法》和《交通运输行政复议规定》相关规定，行政复议申请人需要根据作出具体行政行为的机构性质，向不同行政复议机关提出行政复议申请。《交通运输行政复议规定》第五条，对县级以上地方人民政府交通运输主管部门依法设立的交通运输管理派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向派出该机构的交通运输主管部门或者该交通运输主管部门的本级地方人民政府申请行政复议。第六条，对县级人民政府交通运输主管部门依法设立的交通运输管理机构，依照法律、法规授权，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该管理机构的交通运输主管部门申请行政复议。根据该两条规定，在公路执法过程中作出具体行政行为的执法机构性质应当明确，方便申请人准确识别。 三、设立交通综合执法机构的建议与分析
設立交通综合执法机构。解决以上问题的关键在于明确公路执法机构的性质，实现决策与执行分离，审批与检查监督分离，处罚与收缴罚款分离。《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该规定为交通行政执法模式“相对集中行政处罚权”和实行“交通行政管理审批权与监督处罚权的适当分离”提供了法律依据。在省级设立交通综合执法厅，在市级设立交通综合执法局，以自己的名义对交通运输行驶行政检查监督、行政强制、行政处罚权，并独立地为其行政行为承担法律责任。原公路管理机构、道路管理机构、稽查、公安机关不再行驶相关行政权。
四、结语
原交通执法机构制度在行政许可、行政处罚、行政复议、行政诉讼中存在的问题可以由建立交通综合行政执法机构得到有效解决。交通综合行政执法是交通执法改革的必然趋势，目前国内已经有了一定的实践探索。实践探索结果的有效推行还有赖于相关法律法规、相关体制的建立和完善。
参考文献：
[1]杨华.道路交通综合行政执法体制模式研究[D].陕西：长安大学，2015.
[2]吕兴.广东省交通综合行政执法机构改革研究[D].广东：华南理工大学，2009.
[3]王济钧.甘肃省交通行政综合执法研究[D].甘肃：兰州大学，2010.
[4]李卫华.行政参与主体研究[D].山东：山东大学，2008.
[5]郑州.交通行政综合执法改革之我见[J].现代企业，2008，11：42-43.
[6]王建国.交通综合执法改革小议[J].综合管理，2015，07：126.
[7]吴涛.公路行政主体的行政法理视角探析[J].科技情报开发与经济，2006，16（9）：141-152.
[8]关保英.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，2010：150-161.
[9]李玉.我国行政主体理论之分析[J].行政与法，2003（12）：37.
[10]杨亮.重庆高速公路综合执法模式研究[D].重庆：西南政法大学，2009.
[11]中华人民共和国安全法.
[12]中华人民共和国宪法.
[13]交通运输行政复议规定.
[14]中华人民共和国行政诉讼法.
[15]中华人民共和国行政处罚法.
作者简介：杜云飘（1991.08—）女。籍贯：四川省眉山市。学校：长安大学。年级：2015级。学历：硕士。院系：政治与行政学院。专业：公共管理。研究方向：交通运输管理。
关键词：交通 公路 综合执法 机构
一、现行交通综合执法机构制度问题的提出
现行道路执法机构从属于交通和公安两大部门。中华人民共和国交通部依据《公路法》、《道路运输条例》和《养路费征收办法》对全国道路实行路政管理、运政管理、征费稽查管理，中华人民共和国公安部依据《交通安全法》、《治安处置法》、《刑法》对道路实施交通安全管理、道路治安管理和肇事追刑。交通部内部依法设立公路管理机构、道路运输管理机构、征费稽查管理机构，依法行驶公路行政管理、道路运输行政管理、征费稽查行政管理职责。这种管理体制的弊端在于，跨部门管理在一定程度上造成职能交叉，在道路管理上存在分歧和推诿现象。部门内部，各管理机构集行政审批权、监督检查权、行政处罚权于一身，既负责政策制定，又负责执行，既负责审批，又负责处罚，不合符分权制衡原则，因此衍生出若干问题。
1.行政许可的问题。各级公路管理机构和道理运输管理机构依法施行行政许可权，同时还承担监督处罚职责。各管理机构自己监督自己的行政许可行为，当管理相对人违法行为涉及到资质合法性时，各管理机构便难以做到客观公正。根据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第六条的规定，超限运输车辆行驶公路前，由各级公路管理机构负责审批。同时《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四章规定，各级公路管理机构负责对行驶公路的超限运输车辆进行监督检查，对违法超限运输行为进行处罚。根据《道路运输条例》第十条、第二十五条、第四十条和第五十条的规定，道路运输管理机构负责对从事客运经营、货运经营、道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务、国际道路运输资格进行审批，在规定时间内做出许可或不许可的决定。同时《道路运输条例》第六章规定，由各级道路运输管理机构对以上运输业务实施监督检查和行政处罚。现行道路行政执法机构权力相对集中。
2.行政处罚的问题。现行公路行政处罚中存在着多头执法、重复处罚、政出多门的不规范现象。首先表现在不同部门之间的职能交叉。《中华人民共和国安全法》第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。同时，按照《道路运输条例》第三十五条的规定，违反条例相关规定的，由公安机关交通管理部门依照《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定进行处罚。公安机关依据以上法律在道路交通安全方面拥有行政处罚权。《公路法》第八条规定国务院交通主管部门主管全国公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。公安部和交通部的行政相对人是同一对象，两个部门依据不同的法律都具有行政处罚权，造成了职能交叉，政出多门的现象。其次，在交通部内部，对于同一违法运输行为，不同的机构依据不同行业法规各自行驶行政处罚权，也造成多头执法、重复处罚的现象。
3.行政复议的问题。现行公路执法机构的执法制度在行政复议方面存在着申请人难以辨别被申请人的困境。同一违法行为，有不同的执法机构对其进行行政处罚。例如，涉及道路交通安全的，由公安机关作出行政处罚行为；涉及超限运输的，可能是公路管理机构在处罚，也可能是道路管理机构在行驶行政处罚权。要在复杂混淆的体系中准确地找出作出不当行政处罚的执法机构，需要行政相对人具备专业法律知识。根据我国国情，从事道路运输行业的人员普遍不具备专业法律知识，在维护自身合法权益，申请行政复议时，难以辨别被申请人。
4.行政诉讼的问题。现行公路执法机构的执法制度存在行政诉讼案件中被告人资格不明、执法机构相互推诿的现象。公安部和交通部存在职能交叉，行政诉讼的申请人难以辨别作出具体行政行为的行政主体，两个部门之间相互推诿。交通部内部，设立的各管理机构也存在职能交叉、重复执法的现象，涉及到行政诉讼案件时，各机构相互推诿。
二、现行交通综合执法机构制度存在问题的分析
1.行政许可的分析。在西方国家交通行政管理中大多遵循着分权制衡理论。分权理论最早由亚里士多德提出，孟德斯鸠进一步阐述了这一观点，并提出了三权分立、分权的制衡观点，即立法权、行政权、司法权三者独立，相互制衡。这一理论广泛运用于西方国家交通行政管理中。例如，德国的交通行政执法制度就具有决策与执行分离，管理审批与检查监督分离，处罚决定与罚款收缴分离的特点。我国现行公路执法制度中，公路管理机构和道路管理机构既行驶行政审批权，又行驶检查监督权，以自查的形式，既不能保证行政审批权的行驶是公平公正的，也不能及时发现纠正有违公平公正原则的行政许可行为。
2.行政处罚的分析。现行公路执法机构的设置不符合宪法的精简原则。宪法第二十七条规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。而现行的公路执法中存在多头执法、重复处罚明显违背宪法精简、高效原则。
3.行政复议的分析。根据《行政诉讼法》和《交通运输行政复议规定》相关规定，行政复议申请人需要根据作出具体行政行为的机构性质，向不同行政复议机关提出行政复议申请。《交通运输行政复议规定》第五条，对县级以上地方人民政府交通运输主管部门依法设立的交通运输管理派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向派出该机构的交通运输主管部门或者该交通运输主管部门的本级地方人民政府申请行政复议。第六条，对县级人民政府交通运输主管部门依法设立的交通运输管理机构，依照法律、法规授权，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该管理机构的交通运输主管部门申请行政复议。根据该两条规定，在公路执法过程中作出具体行政行为的执法机构性质应当明确，方便申请人准确识别。 三、设立交通综合执法机构的建议与分析
設立交通综合执法机构。解决以上问题的关键在于明确公路执法机构的性质，实现决策与执行分离，审批与检查监督分离，处罚与收缴罚款分离。《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该规定为交通行政执法模式“相对集中行政处罚权”和实行“交通行政管理审批权与监督处罚权的适当分离”提供了法律依据。在省级设立交通综合执法厅，在市级设立交通综合执法局，以自己的名义对交通运输行驶行政检查监督、行政强制、行政处罚权，并独立地为其行政行为承担法律责任。原公路管理机构、道路管理机构、稽查、公安机关不再行驶相关行政权。
四、结语
原交通执法机构制度在行政许可、行政处罚、行政复议、行政诉讼中存在的问题可以由建立交通综合行政执法机构得到有效解决。交通综合行政执法是交通执法改革的必然趋势，目前国内已经有了一定的实践探索。实践探索结果的有效推行还有赖于相关法律法规、相关体制的建立和完善。
参考文献：
[1]杨华.道路交通综合行政执法体制模式研究[D].陕西：长安大学，2015.
[2]吕兴.广东省交通综合行政执法机构改革研究[D].广东：华南理工大学，2009.
[3]王济钧.甘肃省交通行政综合执法研究[D].甘肃：兰州大学，2010.
[4]李卫华.行政参与主体研究[D].山东：山东大学，2008.
[5]郑州.交通行政综合执法改革之我见[J].现代企业，2008，11：42-43.
[6]王建国.交通综合执法改革小议[J].综合管理，2015，07：126.
[7]吴涛.公路行政主体的行政法理视角探析[J].科技情报开发与经济，2006，16（9）：141-152.
[8]关保英.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，2010：150-161.
[9]李玉.我国行政主体理论之分析[J].行政与法，2003（12）：37.
[10]杨亮.重庆高速公路综合执法模式研究[D].重庆：西南政法大学，2009.
[11]中华人民共和国安全法.
[12]中华人民共和国宪法.
[13]交通运输行政复议规定.
[14]中华人民共和国行政诉讼法.
[15]中华人民共和国行政处罚法.
作者简介：杜云飘（1991.08—）女。籍贯：四川省眉山市。学校：长安大学。年级：2015级。学历：硕士。院系：政治与行政学院。专业：公共管理。研究方向：交通运输管理。