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摘要：我国土地整理起步晚、认识浅、制度不健全,存在诸多问题，妨碍了土地整理事业的健康发展。在此基础上,本文提出了土地整理项目实施中存在的问题，探讨了加强我国土地整理的对策，希望对我国土地整理起到借鉴意义。
关键词：土地整理；问题；对策
中图分类号： DF45 文献标识码： A 文章编号：
土地整理不仅是土地管理的重要内容,也是土地利用规划的重要组成部分和重要手段。自从国家提出“保持耕地总量动态平衡, 保障粮食安全问题”以来,从城市到农村,各地都积极响应,纷纷开展土地整理和空心村、闲置土地的治理工作。然而在土地整理工作中,存在着很多问题。因此,如何提高土地利用率,保证土地整理工作的顺利进行,是亟需解决的问题。
一、土地整理项目实施中存在的问题
1、前期工作与实际脱节,片面追求高资金
部分申报国家投资土地整理项目的县市级单位没有按照国土资源部关于申报项目的要求,结合当地的实际情况选择项目区,而是片面追求上项目获资金,忽略了对项目区土壤条件、权属、生态环境等情况的分析调查。另外,规划设计单位在前期设计阶段,指导思想上也存在效益优先的问题,一味迎合申报单位追求高资金的思想,放弃技术原则,在规划和预算上想方设法增加资金数量。
2、前期规划方案过于理想化,实施方案与原规划设计存在较大差异
由于我国实施土地整理时间不长,积累的经验不多,大部分省市还未出台符合当地实际的土地开发整理设计与建设标准,以至于现阶段的规划设计方案普遍存在图上好看,不能用于施工的问题。设计过程中为了达到田成方,路成网,渠相连,林成行的标准,忽视了项目区实际的地形、地貌、权属关系、地面建筑物等重要因素,以至在实施阶段,出现渠中水流不过去,路要从塘中穿这种违背自然规划的现象，这些不可避免要给项目实施带来困难。
3、群众参与较少,致使规划与实际脱节,农民积极性不高,直接影响工程进度
我国现行国家投资土地整理项目采取的是自上而下的运作模式, 整个过程完全是政府行为。随着项目的实施,各种问题开始出现, 一是项目在可行性研究、立项决策阶段调查不深入,未与公众进行很好的交流,公众对之持排斥态度,致使项目实施不能顺利开展；二是项目规划设计不合理,设计时对项目区缺乏实地深入了解,甚至没有考虑农民的意见,为了能够通过审批,把规划做得过于理想化,导致部分规划设计不符合当地实际,难以解决农民关心的问题,农民的积极性没有调动起来。如有的设计修新路、废旧路,使原沿旧路运输农产品、生产资料的农户生产经营受影响,以致农户对项目实施产生抵触情绪；项目设计土地平整面积过大,使个人利益受损涉及面偏大,群众工作难以推进；有的设计只考虑项目区排水需要, 而对承泻区的承泻能力考虑不足,造成下游的群众受淹等。
4、土地所有权登记工作滞后,不利于土地整理的产权调整,给项目实施带来难度
土地产权调整合理与否,直接影响着农民参与土地整理的积极性, 是土地整理成败的关键。虽然法律明确规定农村土地分三级所有,但由于农村集体土地所有权的确定登记与发证工作滞后,致使农村集体所有土地没有法律凭证,不能依法确认和登记,给项目的实施带来难度,常出现户与户之间、组与组之间、村与村之间为了自身利益而阻工的现象, 致使工程延误或实施停滞。
5、项目从申报到实施周期较长,造成一些客观因素的变化
目前,国家项目申报程序较多,时间较长,一般情况下,项目从着手申报到下达资金正式动工,前后要经历一年以上的时间,这期间政策、物价等因素可能出现较大的变化,这对工程施工造成很大的影響, 甚至出现无法施工的情况。
二、加强国土地整理的对策
1、制定完善的法律、法规
现阶段中国在土地利用方面的法律、法规不完善,关于整理后的土地保护的法律几乎是空白。因此,需要制定土地整理、整理后的土地保护等一系列与整理工作息息相关的法律、法规。在中国耕地数量逐年下降,耕地质量难以保证,生态环境不容乐观的情况下,农业结构亟待调整,城市化不断推进,耕地开发整理复垦潜力相对有限,耕地保护陷入了前所未有的困境。应拓展耕地保护理念,耕地保护目的应是一个由实现粮食安全、社会稳定和可持续发展构成的目标体系。其保护对象不仅是耕地,应包括所有具备食品生产能力的土地以及可以转换为这类土地的土地资源。在具体实际工作中,要坚持高起点和高标准,反对“形象工程”景观效用。在景观生态型农地整理中宁愿数量少一些,也要质量好一些,处理好土地开发整理与经济发展、生态保护等方面的关系,重视生态环境的保护。
2、实行以国家投资为主多元化投资机制
资金是开展土地整理的保证。在发达国家,尤其是土地整理已形成规范化、制度化运作的国家,其土地整理的资金投入主体一般是由中央政府、地方政府和土地所有者三方组成。在社会主义国家土地公有制下,国家和集体同时作为土地所有者更应该改变现在资金来源单一的格局，因为,土地整理的最终受益者是农民和当地政府, 只要工作做得好,多渠道筹资是可行的。一方面加大政府投入力度，按照国家加大对农业投入的总体要求,积极争取各级政府增加对土地开发整理的投入。另一方面制定优惠政策,实现筹集资金渠道的多元化,积极建立多元投资融资渠道。针对中国现阶段土地整理资金有限的现实, 政府可以制定优惠政策,积极开辟中央政府、地方政府、集体、个人以及各种经济实体共同投资的多元化融资渠道。
3、实行土地整理科技化、标准化与信息化管理
努力实现土地整理科学化管理,加强GIS( 地理信息系统) 在土地开发整理中的应用。它可以对开发整理后备资源进行调查和数据管理, 并可使土地整理项目规划方案的选择与比较,使数据的采集与处理更加科学、合理、直观。例如, 在南宁市土地开发整理规划中用到了地理信息系统软件MAPGIS以及MAPINFO,它们强大的属性数据管理功能和图形数据功能不仅为整理数据节约了大量的时间,而且数据精确,如整理区的面积,以及图上与实地的大小是否相符,经过GIS 的处理,结果更具科学性。就能对重大项目整理区、以及各整理区的潜力分布等信息一目了然。
4、积极推进土地整理的产业化
土地整理产业化是实现资源高效利用的有效途径,也是中国土地整理事业发展的必然结果。从产业化的目的来看,主要是为了实现土地资源的优化配置和高效利用。从产业化的实现途径来看,主要是通过土地整理项目规划设计的专业化、土地整理资金投入的社会化和土地整理项目运行的市场化来实现。从总体上来看,中国目前的土地整理基本上还是以行政推动为主,参与的主体是政府或政府委托的有关机构,有些地方虽然也出现了如造地公司的“企业”,但大多还是政府或土地行政管理部门的下设机构,因此,大力推进土地整理产业化是今后土地整理事业不断发展的重要途径,也是国土资源管理领域的一项长期的工作。当然,土地整理产业化是一项新生事物,还存在诸多不成熟之处。我们必须通过制定完善的法律、法规、拓宽投资渠道等方法来积极稳妥地推进中国土地整理的产业化。
5、引进土地管理的先进理念
中国的土地整理问题一直得到国际社会的广泛关注和支持。目前, 中国已成功地举办了一系列的培训如: 中荷土地整理示范培训项目、中美土地可持续发展培训项目等。通过国际间的合作,可以学习一些先进的土地整理方法: 边坡护理、道路硬化、土壤改良以及区内水污染治理；重金属污染治理、河道治理等。今后,应当以学术交流、经贸往来、工程承包等多种形式,继续加强国际间的合作与交流,不断学习、引进和应用国外土地整理的先进理念和成熟模式。
三、结束语
提高土地利用率，保证土地整理工作顺利进行。土地整理作为保证国家粮食安全、实现耕地总量动态平衡和土地可持续利用、推进社会主义新农村建设、促进“三农”问题解决的重要措施得到了国家的高度重视和农民的欢迎。
参考文献：
[1] 龙万欢.对当前我国农地整理有关问题的思考[J].经济与社会发展.2008(08).
[2] 刘卫东.浅论土地整理[J].河北农业大学学报(农林教育版). 2000(03).
[3] 石英,郧文聚,吴中元.土地整理与可持续发展[J].华南农业大学学报(社会科学版).2008(02).
关键词：土地整理；问题；对策
中图分类号： DF45 文献标识码： A 文章编号：
土地整理不仅是土地管理的重要内容,也是土地利用规划的重要组成部分和重要手段。自从国家提出“保持耕地总量动态平衡, 保障粮食安全问题”以来,从城市到农村,各地都积极响应,纷纷开展土地整理和空心村、闲置土地的治理工作。然而在土地整理工作中,存在着很多问题。因此,如何提高土地利用率,保证土地整理工作的顺利进行,是亟需解决的问题。
一、土地整理项目实施中存在的问题
1、前期工作与实际脱节,片面追求高资金
部分申报国家投资土地整理项目的县市级单位没有按照国土资源部关于申报项目的要求,结合当地的实际情况选择项目区,而是片面追求上项目获资金,忽略了对项目区土壤条件、权属、生态环境等情况的分析调查。另外,规划设计单位在前期设计阶段,指导思想上也存在效益优先的问题,一味迎合申报单位追求高资金的思想,放弃技术原则,在规划和预算上想方设法增加资金数量。
2、前期规划方案过于理想化,实施方案与原规划设计存在较大差异
由于我国实施土地整理时间不长,积累的经验不多,大部分省市还未出台符合当地实际的土地开发整理设计与建设标准,以至于现阶段的规划设计方案普遍存在图上好看,不能用于施工的问题。设计过程中为了达到田成方,路成网,渠相连,林成行的标准,忽视了项目区实际的地形、地貌、权属关系、地面建筑物等重要因素,以至在实施阶段,出现渠中水流不过去,路要从塘中穿这种违背自然规划的现象，这些不可避免要给项目实施带来困难。
3、群众参与较少,致使规划与实际脱节,农民积极性不高,直接影响工程进度
我国现行国家投资土地整理项目采取的是自上而下的运作模式, 整个过程完全是政府行为。随着项目的实施,各种问题开始出现, 一是项目在可行性研究、立项决策阶段调查不深入,未与公众进行很好的交流,公众对之持排斥态度,致使项目实施不能顺利开展；二是项目规划设计不合理,设计时对项目区缺乏实地深入了解,甚至没有考虑农民的意见,为了能够通过审批,把规划做得过于理想化,导致部分规划设计不符合当地实际,难以解决农民关心的问题,农民的积极性没有调动起来。如有的设计修新路、废旧路,使原沿旧路运输农产品、生产资料的农户生产经营受影响,以致农户对项目实施产生抵触情绪；项目设计土地平整面积过大,使个人利益受损涉及面偏大,群众工作难以推进；有的设计只考虑项目区排水需要, 而对承泻区的承泻能力考虑不足,造成下游的群众受淹等。
4、土地所有权登记工作滞后,不利于土地整理的产权调整,给项目实施带来难度
土地产权调整合理与否,直接影响着农民参与土地整理的积极性, 是土地整理成败的关键。虽然法律明确规定农村土地分三级所有,但由于农村集体土地所有权的确定登记与发证工作滞后,致使农村集体所有土地没有法律凭证,不能依法确认和登记,给项目的实施带来难度,常出现户与户之间、组与组之间、村与村之间为了自身利益而阻工的现象, 致使工程延误或实施停滞。
5、项目从申报到实施周期较长,造成一些客观因素的变化
目前,国家项目申报程序较多,时间较长,一般情况下,项目从着手申报到下达资金正式动工,前后要经历一年以上的时间,这期间政策、物价等因素可能出现较大的变化,这对工程施工造成很大的影響, 甚至出现无法施工的情况。
二、加强国土地整理的对策
1、制定完善的法律、法规
现阶段中国在土地利用方面的法律、法规不完善,关于整理后的土地保护的法律几乎是空白。因此,需要制定土地整理、整理后的土地保护等一系列与整理工作息息相关的法律、法规。在中国耕地数量逐年下降,耕地质量难以保证,生态环境不容乐观的情况下,农业结构亟待调整,城市化不断推进,耕地开发整理复垦潜力相对有限,耕地保护陷入了前所未有的困境。应拓展耕地保护理念,耕地保护目的应是一个由实现粮食安全、社会稳定和可持续发展构成的目标体系。其保护对象不仅是耕地,应包括所有具备食品生产能力的土地以及可以转换为这类土地的土地资源。在具体实际工作中,要坚持高起点和高标准,反对“形象工程”景观效用。在景观生态型农地整理中宁愿数量少一些,也要质量好一些,处理好土地开发整理与经济发展、生态保护等方面的关系,重视生态环境的保护。
2、实行以国家投资为主多元化投资机制
资金是开展土地整理的保证。在发达国家,尤其是土地整理已形成规范化、制度化运作的国家,其土地整理的资金投入主体一般是由中央政府、地方政府和土地所有者三方组成。在社会主义国家土地公有制下,国家和集体同时作为土地所有者更应该改变现在资金来源单一的格局，因为,土地整理的最终受益者是农民和当地政府, 只要工作做得好,多渠道筹资是可行的。一方面加大政府投入力度，按照国家加大对农业投入的总体要求,积极争取各级政府增加对土地开发整理的投入。另一方面制定优惠政策,实现筹集资金渠道的多元化,积极建立多元投资融资渠道。针对中国现阶段土地整理资金有限的现实, 政府可以制定优惠政策,积极开辟中央政府、地方政府、集体、个人以及各种经济实体共同投资的多元化融资渠道。
3、实行土地整理科技化、标准化与信息化管理
努力实现土地整理科学化管理,加强GIS( 地理信息系统) 在土地开发整理中的应用。它可以对开发整理后备资源进行调查和数据管理, 并可使土地整理项目规划方案的选择与比较,使数据的采集与处理更加科学、合理、直观。例如, 在南宁市土地开发整理规划中用到了地理信息系统软件MAPGIS以及MAPINFO,它们强大的属性数据管理功能和图形数据功能不仅为整理数据节约了大量的时间,而且数据精确,如整理区的面积,以及图上与实地的大小是否相符,经过GIS 的处理,结果更具科学性。就能对重大项目整理区、以及各整理区的潜力分布等信息一目了然。
4、积极推进土地整理的产业化
土地整理产业化是实现资源高效利用的有效途径,也是中国土地整理事业发展的必然结果。从产业化的目的来看,主要是为了实现土地资源的优化配置和高效利用。从产业化的实现途径来看,主要是通过土地整理项目规划设计的专业化、土地整理资金投入的社会化和土地整理项目运行的市场化来实现。从总体上来看,中国目前的土地整理基本上还是以行政推动为主,参与的主体是政府或政府委托的有关机构,有些地方虽然也出现了如造地公司的“企业”,但大多还是政府或土地行政管理部门的下设机构,因此,大力推进土地整理产业化是今后土地整理事业不断发展的重要途径,也是国土资源管理领域的一项长期的工作。当然,土地整理产业化是一项新生事物,还存在诸多不成熟之处。我们必须通过制定完善的法律、法规、拓宽投资渠道等方法来积极稳妥地推进中国土地整理的产业化。
5、引进土地管理的先进理念
中国的土地整理问题一直得到国际社会的广泛关注和支持。目前, 中国已成功地举办了一系列的培训如: 中荷土地整理示范培训项目、中美土地可持续发展培训项目等。通过国际间的合作,可以学习一些先进的土地整理方法: 边坡护理、道路硬化、土壤改良以及区内水污染治理；重金属污染治理、河道治理等。今后,应当以学术交流、经贸往来、工程承包等多种形式,继续加强国际间的合作与交流,不断学习、引进和应用国外土地整理的先进理念和成熟模式。
三、结束语
提高土地利用率，保证土地整理工作顺利进行。土地整理作为保证国家粮食安全、实现耕地总量动态平衡和土地可持续利用、推进社会主义新农村建设、促进“三农”问题解决的重要措施得到了国家的高度重视和农民的欢迎。
参考文献：
[1] 龙万欢.对当前我国农地整理有关问题的思考[J].经济与社会发展.2008(08).
[2] 刘卫东.浅论土地整理[J].河北农业大学学报(农林教育版). 2000(03).
[3] 石英,郧文聚,吴中元.土地整理与可持续发展[J].华南农业大学学报(社会科学版).2008(02).