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因对金沙江向家坝水电建设中移民安置政策的不满，3月25日，云南省绥江县暴发了逾2000位移民与地方政府发生冲突的事件，且持续五天之久（详见《财经》2011年第8期“绥江围城”）。
绥江事件并非同类事件首发，水电业主、地方政府和移民之间的利益冲突屡有发生。移民安置问题成为影响水电项目开发的一个关键因素。
移民补偿纠葛
对于大型水电站的建设而言，移民问题比生态保护更为棘手。
一座待建大中型水电站在开始水库淹没区实物指标调查、编制移民安置规划大纲、提交可行性研究报告和项目申请报告时，按2006年出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（下称《移民条例》）要求，需经省级或者国家级移民管理机构（视具体项目级别而定审批权限）审核通过方可继续往下走程序。
在2006年之前，移民问题可以边建边解决，但是《移民条例》规定，项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前，应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。
这意味着，一个水电项目在可研阶段就要把移民安置规划做完。
按照现有程序规定，在做可研报告之前，业主要委托研究设计单位做项目建议书，即要做实物指标调查和社会经济调查，除了当地人口、房屋和土地外，包括道路、电线杆、坟墓、林木等均需调查清楚，此外还要做受影响家庭的经济收入与支出、生活水平、风俗习惯等社会经济调查，之后才能做移民安置规划。
向家坝水电站的实物指标调查委托的是中国水电顾问集团公司中南勘测设计研究院。做调查时，需要项目业主、云南和四川二省移民局联合组织调查，县、乡、镇级政府代表与村委会代表等都须参与，且最后的调查结果必须有各方代表签字认可；在调查过程中，房屋及附属物调查结果，需要每户屋主签字。调查报告出炉之后，县级政府还要正式出公函，承认调查结果。
向家坝电站移民、绥江县中城镇凤池村红庙自然村村干部刘江（化名）参与了凤池村涉及向家坝水电站的规划区工作，但是，他在接受《财经》记者采访时，已经记不清2007年村委会和当地政府、业主就搬迁问题具体协商的内容，只知道该村执行的是临时搬迁条件。他的同村亦表示，“不知道方案制定。第一次搬迁都不太懂。”
每个大中型水电站移民安置方案都要经过规划设计单位会同地方政府合作确定，同时征求地方政府和移民的意见。由政府主导，一般至少要提出多个方案，一次性补偿或有土安置或其他方案，征求移民意见。方案需要报省甚至国家有关部门审查通过。但华电怒江公司规划发展部副主任、征地移民办主任伏四明说：“无论做得如何精细，补偿时总有一小部分移民的利益得不到照顾。”
移民安置及补偿有一个复杂的计算程序。2004年国土资源部出台《关于进一步做好征地管理工作的通知》，实行征地统一年产值标准和区片综合地价。这样，即使在一个县中也会分出若干个区片，按一类、二类区等划分，各区的年产值和补偿倍数有差异。
“同一工程不同地区补偿安置政策与标准的差异，会使部分移民产生异议和困惑。界河电站这一问题尤其突出。”河海大学公共管理学院院长、中国移民研究中心主任施国庆教授说，向家坝水电站实际上移民补偿并不少，但还是因对补偿和安置标准等问题以及各地补偿政策存在差异等因素而出现了群体性事件。
此外，开始实物指标调查前，省政府要下封库令，即在规划设计的水库淹没调查范围内不能再多栽树，多盖房子。由于之后还有各种审批手续，从封库到工程开始施工建设有时需要三年至四年时间甚至更长。农村房屋按结构种类和面积予以补偿，根据当地重置造价分析得出。
一位不愿具名的移民工程负责人告诉《财经》记者，一些有关系的人会得到州、县领导的通风报信，常常卡好时点，在封库令之前进入移民区建房栽树，成为“抢建者”，他们获得的补偿可能远远高于原住民。有时候，一个水库工程前期规划设计时移民数只有100人，到封库令下达时，移民数已暴增至1000人甚至几千人。这大大增加了水电开发成本。“按原来测算，我们有能力依最高标准给予赔偿，但人数激增后，企业也要考虑开发成本，不能够将违章建筑物视合法建筑物予以补偿，这样就容易发生群体性事件。”
向家坝水电站的规划区就有村民反映，封库令下达前后，红庙村虽没有乱建，但有城里人通过关系拿到审批手续，到库区农村买地，以获得高额补偿。
这一现象迄今无法杜绝。
按国家规定，省级移民局和业主共同委托监理机构（第三方），对实施机构主要是县级人民政府实行监督，包括对资金拨付和使用、实施进度和质量监督。
做得好的移民库区，一般每户移民手中都有两张卡：资金卡，注明补偿款项和补偿时间；另外一张是实物卡，注明房屋、树木等实物财产。
“但是确实有一些地方政府出现克扣资金、延迟拨付等现象。”施国庆说，监督机构在检查移民和县政府的协议——领款单等即可查出。此前在江西一个乡里，监督机构到县、乡和农户咨询价格后，做现场调查，经对比后发现该乡政府私自扣留了征地赔偿款的10％。
伏四明说，如果发现县级政府没有按照要求实施移民方案，业主可以向省移民局申请，要求督办。
如果省移民局督办不果，再往上申诉就出现了一个奇怪现象：依据《移民条例》，国务院水利水电工程移民行政管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督，但实际上，国务院目前并没有成立这一机构，一般大中型水电的移民由国家能源局管理，综合利用水利工程由水利部主管，三峡和南水北调移民因其特殊性则属国务院三峡办和南水北调办管理。
长期生计之困
移民往哪里去、如何维持长远稳定的生活？这不但考量政府的工作能力，亦是中国城镇化发展的命题。
“为何中国移民能搬出来？土地公有制决定了。” 施国庆对《财经》分析，水电补偿政策和标准主要依据《土地管理法》和《移民条例》。但是由于中国农村土地属于集体所有，农民并无所有权，即移民就征地、拆迁补偿议价空间并不大，基本就是按照国家的政策走。
这使得移民更加容易实施，但同时也留下后遗症，为移民安置后产生纠纷埋下了隐患。
一般而言，农村移民在本村就地安置比较容易，各村村民委员会作为自治组织，自己决定即可；同时由于离原住处近，移民的生产出路、劳动和生活习惯改变不大。最棘手的是异地安置。
异地安置，使部分农户进入城镇，生活成本大大提高；而一部分异地农村安置，移民往往也遇到生产、生活、资源、社会与经济的变化。社会出路挤压着每个人、每个家庭都要有所调整。
向家坝水电站移民虽然涉及二省，但属省内安置，由省政府协调，县政府管理异地安置资金。在所涉绥江移民中，凤池村约6000人，仅有2000人能够留在当地，其中红庙村（自然村）大都迁走，迁往新城建设区租房。
绥江事件的导火索，是3月17日当地食盐的价格上涨到每包10元。移民们发问：每个月只有160元钱的逐年补偿款，够买几包盐？红庙村的一位凌姓移民告诉《财经》记者：2007年刚开始搬迁时，每月175元房租补贴，120元的生活补贴。2008年因移民不满意，找当地政府协调，政府补了差价，改为275元房租，160元生活补贴。
实际上，这每月160元的补贴还得益于目前云南和四川两地实行的一个试行政策，在移民生活补助款中高于国家规定。
移民用以维持生计的钱基本有两项：一是根据2006年9月1日起施行的《移民条例》，移民补偿费从之前的10倍提高到16倍。即建设征地土地补偿以被征收土地的年产值的6倍－10倍计算，安置补助是4倍-6倍；另外，在2004年瀑布沟群体事件之后，国家出台了大中型水库移民后期扶持政策，由中央财政现金直补，或项目扶持，或两者结合的方式，给1949年－2006年6月30日核定的农村移民人口及其后代，每人每年补600元，后期扶持20年。
但是，“解决移民的生产安置，即其生活的可持续性，依然是非常大的挑战。” 施国庆说，长期以土地为生的农民，集体性、大规模转为非农生存很难。
农村移民安置预算中有0.5％的款项用于对农村移民和移民干部的培训，以提高被征地农民的就业技能和素质，地方移民机构则监督实施。
向家坝水电站使3万多农民进了绥江县城，村民文化水平不高，虽然每年会进行3次－4次技能培训，主要是木工、电焊工，但村民对培训不积极。“周围人对培训评价不高，因为木工、电焊工在这里没有事情可做”。现在许多村民在城里无所事事，以打麻将度日。
施国庆比较推崇福建棉花滩水电站和温州珊溪水库的移民再就业培训，当地政府委托职业培训机构，对有一定文化、有意愿的青年移民组织培训。政府负责每人大约1000元至2000元的培训费，培训机构负责介绍工作，约几百人的移民就业成功率达到95％。
但是施国庆也坦承，西部地区经济不如东部地区，就业机会少，劳动力素质相对也差，尤其是少数民族地区还存在风俗习惯、宗教、文化及语言差异问题。
施国庆早在上世纪90年代中期就提出将土地和其他资源作为水电开发资本（股份）入股水电站，获得利润分红以解决移民收入来源的“投资型移民”观点。这种观点认为，此举既可降低水电开发成本，又可解决移民收入来源问题。至于生活安置费用仍然可采用原来的补偿和重建方法解决。
对此，中国水科院曾进行课题研究，水利部还专门批示在几个小电站实验，效果并不尽如人意。阻力来自两方面：一是业主不愿意把收益权转移给部分移民；二是股份不能由自然人持有，还必须由地方政府做代表，这令问题更加复杂。
目前，国家设有水库移民后期扶持资金，是从每度电中拨出6厘钱用于支持移民后续建设。今年两会期间，有人大代表提出将这一划拨标准提升至1分钱。
不过，王骏认为，这并不是最好的解决之道。他的想法是，取消销售电价中诸如三峡基金及南水北调重大水利工程建设基金、农网还贷资金、水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加等各类附加收费，将上述所需资金来源全部转为在化石燃料发电量环节、或者全社会化石燃料燃烧量环节，征收环境影响税，实现“多排放多收税，少排放少收税，不排放不收税”。
国家能源局亦就移民问题多次召开相关研讨会，对移民安置难点进行梳理，探讨如何让国家标准与地方更有效衔接，并尝试理顺移民补偿标准不一、生活可持续性等问题。但是业内人士对此并不看好，认为还是难以理顺此中问题。
移民问题的复杂性已使一些水电站的正式开工不得不延后。按原计划，明年5月30日向家坝水电站将蓄水发电，但如果移民不能得到妥善安置，其将很难通过有关政府机构的批准，留给三峡公司和绥江县政府的时间已然不多。
4月20日，绥江一位凌姓移民对《财经》记者说：“现在平静下来，没有再闹事。但是3月底绥江围城至今，政府还没有给个说法。
本刊记者徐凯对此文亦有贡献
绥江事件并非同类事件首发，水电业主、地方政府和移民之间的利益冲突屡有发生。移民安置问题成为影响水电项目开发的一个关键因素。
移民补偿纠葛
对于大型水电站的建设而言，移民问题比生态保护更为棘手。
一座待建大中型水电站在开始水库淹没区实物指标调查、编制移民安置规划大纲、提交可行性研究报告和项目申请报告时，按2006年出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（下称《移民条例》）要求，需经省级或者国家级移民管理机构（视具体项目级别而定审批权限）审核通过方可继续往下走程序。
在2006年之前，移民问题可以边建边解决，但是《移民条例》规定，项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前，应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。
这意味着，一个水电项目在可研阶段就要把移民安置规划做完。
按照现有程序规定，在做可研报告之前，业主要委托研究设计单位做项目建议书，即要做实物指标调查和社会经济调查，除了当地人口、房屋和土地外，包括道路、电线杆、坟墓、林木等均需调查清楚，此外还要做受影响家庭的经济收入与支出、生活水平、风俗习惯等社会经济调查，之后才能做移民安置规划。
向家坝水电站的实物指标调查委托的是中国水电顾问集团公司中南勘测设计研究院。做调查时，需要项目业主、云南和四川二省移民局联合组织调查，县、乡、镇级政府代表与村委会代表等都须参与，且最后的调查结果必须有各方代表签字认可；在调查过程中，房屋及附属物调查结果，需要每户屋主签字。调查报告出炉之后，县级政府还要正式出公函，承认调查结果。
向家坝电站移民、绥江县中城镇凤池村红庙自然村村干部刘江（化名）参与了凤池村涉及向家坝水电站的规划区工作，但是，他在接受《财经》记者采访时，已经记不清2007年村委会和当地政府、业主就搬迁问题具体协商的内容，只知道该村执行的是临时搬迁条件。他的同村亦表示，“不知道方案制定。第一次搬迁都不太懂。”
每个大中型水电站移民安置方案都要经过规划设计单位会同地方政府合作确定，同时征求地方政府和移民的意见。由政府主导，一般至少要提出多个方案，一次性补偿或有土安置或其他方案，征求移民意见。方案需要报省甚至国家有关部门审查通过。但华电怒江公司规划发展部副主任、征地移民办主任伏四明说：“无论做得如何精细，补偿时总有一小部分移民的利益得不到照顾。”
移民安置及补偿有一个复杂的计算程序。2004年国土资源部出台《关于进一步做好征地管理工作的通知》，实行征地统一年产值标准和区片综合地价。这样，即使在一个县中也会分出若干个区片，按一类、二类区等划分，各区的年产值和补偿倍数有差异。
“同一工程不同地区补偿安置政策与标准的差异，会使部分移民产生异议和困惑。界河电站这一问题尤其突出。”河海大学公共管理学院院长、中国移民研究中心主任施国庆教授说，向家坝水电站实际上移民补偿并不少，但还是因对补偿和安置标准等问题以及各地补偿政策存在差异等因素而出现了群体性事件。
此外，开始实物指标调查前，省政府要下封库令，即在规划设计的水库淹没调查范围内不能再多栽树，多盖房子。由于之后还有各种审批手续，从封库到工程开始施工建设有时需要三年至四年时间甚至更长。农村房屋按结构种类和面积予以补偿，根据当地重置造价分析得出。
一位不愿具名的移民工程负责人告诉《财经》记者，一些有关系的人会得到州、县领导的通风报信，常常卡好时点，在封库令之前进入移民区建房栽树，成为“抢建者”，他们获得的补偿可能远远高于原住民。有时候，一个水库工程前期规划设计时移民数只有100人，到封库令下达时，移民数已暴增至1000人甚至几千人。这大大增加了水电开发成本。“按原来测算，我们有能力依最高标准给予赔偿，但人数激增后，企业也要考虑开发成本，不能够将违章建筑物视合法建筑物予以补偿，这样就容易发生群体性事件。”
向家坝水电站的规划区就有村民反映，封库令下达前后，红庙村虽没有乱建，但有城里人通过关系拿到审批手续，到库区农村买地，以获得高额补偿。
这一现象迄今无法杜绝。
按国家规定，省级移民局和业主共同委托监理机构（第三方），对实施机构主要是县级人民政府实行监督，包括对资金拨付和使用、实施进度和质量监督。
做得好的移民库区，一般每户移民手中都有两张卡：资金卡，注明补偿款项和补偿时间；另外一张是实物卡，注明房屋、树木等实物财产。
“但是确实有一些地方政府出现克扣资金、延迟拨付等现象。”施国庆说，监督机构在检查移民和县政府的协议——领款单等即可查出。此前在江西一个乡里，监督机构到县、乡和农户咨询价格后，做现场调查，经对比后发现该乡政府私自扣留了征地赔偿款的10％。
伏四明说，如果发现县级政府没有按照要求实施移民方案，业主可以向省移民局申请，要求督办。
如果省移民局督办不果，再往上申诉就出现了一个奇怪现象：依据《移民条例》，国务院水利水电工程移民行政管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督，但实际上，国务院目前并没有成立这一机构，一般大中型水电的移民由国家能源局管理，综合利用水利工程由水利部主管，三峡和南水北调移民因其特殊性则属国务院三峡办和南水北调办管理。
长期生计之困
移民往哪里去、如何维持长远稳定的生活？这不但考量政府的工作能力，亦是中国城镇化发展的命题。
“为何中国移民能搬出来？土地公有制决定了。” 施国庆对《财经》分析，水电补偿政策和标准主要依据《土地管理法》和《移民条例》。但是由于中国农村土地属于集体所有，农民并无所有权，即移民就征地、拆迁补偿议价空间并不大，基本就是按照国家的政策走。
这使得移民更加容易实施，但同时也留下后遗症，为移民安置后产生纠纷埋下了隐患。
一般而言，农村移民在本村就地安置比较容易，各村村民委员会作为自治组织，自己决定即可；同时由于离原住处近，移民的生产出路、劳动和生活习惯改变不大。最棘手的是异地安置。
异地安置，使部分农户进入城镇，生活成本大大提高；而一部分异地农村安置，移民往往也遇到生产、生活、资源、社会与经济的变化。社会出路挤压着每个人、每个家庭都要有所调整。
向家坝水电站移民虽然涉及二省，但属省内安置，由省政府协调，县政府管理异地安置资金。在所涉绥江移民中，凤池村约6000人，仅有2000人能够留在当地，其中红庙村（自然村）大都迁走，迁往新城建设区租房。
绥江事件的导火索，是3月17日当地食盐的价格上涨到每包10元。移民们发问：每个月只有160元钱的逐年补偿款，够买几包盐？红庙村的一位凌姓移民告诉《财经》记者：2007年刚开始搬迁时，每月175元房租补贴，120元的生活补贴。2008年因移民不满意，找当地政府协调，政府补了差价，改为275元房租，160元生活补贴。
实际上，这每月160元的补贴还得益于目前云南和四川两地实行的一个试行政策，在移民生活补助款中高于国家规定。
移民用以维持生计的钱基本有两项：一是根据2006年9月1日起施行的《移民条例》，移民补偿费从之前的10倍提高到16倍。即建设征地土地补偿以被征收土地的年产值的6倍－10倍计算，安置补助是4倍-6倍；另外，在2004年瀑布沟群体事件之后，国家出台了大中型水库移民后期扶持政策，由中央财政现金直补，或项目扶持，或两者结合的方式，给1949年－2006年6月30日核定的农村移民人口及其后代，每人每年补600元，后期扶持20年。
但是，“解决移民的生产安置，即其生活的可持续性，依然是非常大的挑战。” 施国庆说，长期以土地为生的农民，集体性、大规模转为非农生存很难。
农村移民安置预算中有0.5％的款项用于对农村移民和移民干部的培训，以提高被征地农民的就业技能和素质，地方移民机构则监督实施。
向家坝水电站使3万多农民进了绥江县城，村民文化水平不高，虽然每年会进行3次－4次技能培训，主要是木工、电焊工，但村民对培训不积极。“周围人对培训评价不高，因为木工、电焊工在这里没有事情可做”。现在许多村民在城里无所事事，以打麻将度日。
施国庆比较推崇福建棉花滩水电站和温州珊溪水库的移民再就业培训，当地政府委托职业培训机构，对有一定文化、有意愿的青年移民组织培训。政府负责每人大约1000元至2000元的培训费，培训机构负责介绍工作，约几百人的移民就业成功率达到95％。
但是施国庆也坦承，西部地区经济不如东部地区，就业机会少，劳动力素质相对也差，尤其是少数民族地区还存在风俗习惯、宗教、文化及语言差异问题。
施国庆早在上世纪90年代中期就提出将土地和其他资源作为水电开发资本（股份）入股水电站，获得利润分红以解决移民收入来源的“投资型移民”观点。这种观点认为，此举既可降低水电开发成本，又可解决移民收入来源问题。至于生活安置费用仍然可采用原来的补偿和重建方法解决。
对此，中国水科院曾进行课题研究，水利部还专门批示在几个小电站实验，效果并不尽如人意。阻力来自两方面：一是业主不愿意把收益权转移给部分移民；二是股份不能由自然人持有，还必须由地方政府做代表，这令问题更加复杂。
目前，国家设有水库移民后期扶持资金，是从每度电中拨出6厘钱用于支持移民后续建设。今年两会期间，有人大代表提出将这一划拨标准提升至1分钱。
不过，王骏认为，这并不是最好的解决之道。他的想法是，取消销售电价中诸如三峡基金及南水北调重大水利工程建设基金、农网还贷资金、水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加等各类附加收费，将上述所需资金来源全部转为在化石燃料发电量环节、或者全社会化石燃料燃烧量环节，征收环境影响税，实现“多排放多收税，少排放少收税，不排放不收税”。
国家能源局亦就移民问题多次召开相关研讨会，对移民安置难点进行梳理，探讨如何让国家标准与地方更有效衔接，并尝试理顺移民补偿标准不一、生活可持续性等问题。但是业内人士对此并不看好，认为还是难以理顺此中问题。
移民问题的复杂性已使一些水电站的正式开工不得不延后。按原计划，明年5月30日向家坝水电站将蓄水发电，但如果移民不能得到妥善安置，其将很难通过有关政府机构的批准，留给三峡公司和绥江县政府的时间已然不多。
4月20日，绥江一位凌姓移民对《财经》记者说：“现在平静下来，没有再闹事。但是3月底绥江围城至今，政府还没有给个说法。
本刊记者徐凯对此文亦有贡献