对于一个城市漫长的凋敝，生活在那里的人们往往习以为常，很难判断何时会是一个转折点。城市的灯光或许越来越稀少，路上也不怎么看得到行人，但不愿意离开的人总是盼望这座城市即将凤凰涅。
　　贝兰卡（Anthony Bellanca）是土生土长的底特律人，30岁，在市区一家公司上班。他记得在他年少时，底特律的街道上还有不少行人，称得上“繁华”。不过后来迁走的人越来越多，治安状况也极度恶化。现在，一些居民区为了安全，不得不自己出钱雇佣保安公司进行巡逻。
　　即使这样，他依然留恋底特律的家人和熟悉的生活。“我喜欢走在市中心的感觉，有时候还去赌场碰碰运气，我们的体育馆也很棒，这些地方24小时都有警察巡逻。”他对《财经》记者说。上世纪90年代中期，底特律市区接连开放了三家赌场，并为职业棒球队“底特律老虎”修建了新的体育馆，这些市政设施让这座历经60多年衰退的汽车城多少还有些生气。
　　贝兰卡说自己并不惊讶7月18日底特律递交的破产申请。对于一个30岁的年轻人来说，养老金、医药费、房产税似乎还是较为遥远的顾虑。“我觉得破产早晚会来，这对城市有利，只有清算完债务才能向更好的方向发展。”他说。
　　美国的《破产法》规定，个人、公司、社区、城市，当他们无力偿还债务的时候，都可以向联邦法庭申请破产。7月18日下午，密歇根州政府委派的紧急财政经理奥尔（Kevyn Orr）正式向所在地区的联邦巡回法院提交了破产申请，底特律成为美国历史上600多个申请破产的城镇之一，也是迄今为止规模最大的一个城市。
　　政府破产往往意味着市政资产被变卖，政府提供的福利大幅度削减，无担保的政府债券血本无归等等。密歇根州专门受理破产案的律师James McTevia对《财经》记者说，这是一个难以忘记的教训。“我们的国家、系统和人民都很贪婪，他们总是想要那些无力支付的东西。选民把一些人选进政府，这些人为了获得选票，无论选民要什么他们都满足，完全不考虑自己是否有能力支付。”

进入法律快车道

　　地方政府破产在公司化的美国并非新鲜事。城市是依靠州级行政单位的司法管辖权而生成，当下属城市无力偿还债务时，州政府就有权进行干预和管理。《破产法》第九章专门对城市破产作出了规定。
　　密歇根州对底特律市的最后一次财务核查表明，底特律早在2005年就已经入不敷出。
　　2012年12月，密歇根州州长里克·斯奈德（Rick Snyder）委派了一个六人小组对底特律财务状况进行调查，核查小组的报告初步估计底特律的长期债务高达140亿美元，并有3.27亿美元的预算赤字，结论认为“该市已经处于财政紧急状态”。小组成员之一、州财政部长狄龙（Andy Dillon）指出，底特律从2005年开始就无力偿债，但一直通过长期借款来填补短期亏空，掩盖了赤字问题。
　　接到核查小组的报告后，斯奈德根据州法授权，在3月底委派了华盛顿知名律所Jones Day的合伙人奥尔作为“紧急财务经理”，空降底特律。
　　现年54岁的奥尔是经验丰富的公司破产案律师，他曾在2009年成功代理克莱斯勒公司的破产和重组案，当时的代理费用为每小时700美元。不过他在上任前表示，接管底特律不是为了钱，而是为了“帮助实现美国历史上最伟大的一次财务扭转”。
　　根据密歇根州436号公法（Public Act 436），紧急财务经理完全执掌底特律财政，有权削减政府开支和取消公共服务，更改政府与雇员签署的薪酬合同和福利承诺，也有权处置政府资产——这些是市政府无法迅速、完全拥有的权限。
　　奥尔上任后与市政官员及债权人进行了接触和谈判，谈判结果并不乐观。据当地媒体报道，奥尔只与两家有担保的债权人——美国银行和瑞士联合银行达成协议，这两家银行的借款由底特律赌场的现金流作为担保，它们同意将价值3.4亿美元的掉期负债以每一美元75美分的价格赎回。
　　6月14日，奥尔宣布了财务重建计划，打算通过变卖、长期租赁或特许经营等方式处理城市里大大小小的公园，将占地982英亩的美人岛市政公园出租给州政府以节省每年600万美元的运营开支，以及将该市的机场租赁。有担保的债务，例如由供水和污水处理费用担保的债券，将被完全偿还，不过利息可能被降低或被要求提前赎回。
　　计划中引起最多不满的是，它提议停止支付所有无担保债务，其中包括部分一般信用担保债券 （General Obligation Debt）、退休金及其他退休福利，无担保债权人能收回的可能低至每美元10美分。除去那些债券投资者，大约9500名由政府支付薪水的雇员以及2万名退休人员的薪酬和福利将被大幅削减。
　　奥尔的计划导致与劳工组织的关系剑拔弩张，而他手里最后的一张王牌就是在无法达成协议时申请破产。底特律消防员协会会长麦克纳马拉（Dan McNamara）对《财经》记者表示，他们无法接受奥尔的计划，但也不愿意奥尔申请破产，因为破产法院不会保护劳动者的权益。
　　韦恩县所辖底特律市中心，是密歇根州人口最多的一个县。县长菲卡罗（Robert Ficano）在电话采访中对《财经》记者表示，他刚刚见过市长戴夫·宾（Dave Bing），那时候大家都认为奥尔大约会在月底提出申请，没想到他那么迅速。

说不清的负债

　　底特律到底欠了多少债？目前，这个数字还没有一个准确的结论，奥尔公布的预估数据在180亿美元到200亿美元之间，包括约150亿美元长期债务。 　　在此之前，规模最大的一桩美国城市破产案发生在阿拉巴马州的杰弗逊县，该县2011年申请破产时欠款42亿美元，其中约31亿美元是城市污水系统债务。相比而言，底特律的情况要复杂得多。
　　据奥尔办公室发布的数据，2008财年到2012财年，底特律的财政赤字高达每年1亿美元，到今年底，累积无限制的赤字将达3.27亿美元。政府通过发行长期债券（例如，2008年7500万美元，2010年2.5亿美元，2013年1.37亿美元）和拖欠支付养老基金等方式填补赤字。到今年底，预计政府拖欠养老基金约1亿美元。
　　2012年，底特律现金亏空1.16亿美元。当年3月份，由于无法承担正常运行，政府向美国银行贷款8000万美元。2013年4月，政府手中有6400万美元现金，然而需要支付的款项约为2.26亿美元。2013财年截至6月，现金亏空为9000万美元。
　　在政府总体债务中，损失最严重的将是价值115亿美元的无担保债务，其中57亿美元为退休后福利，14.3亿美元为养老金责任债券，5.3亿美元为一般信用担保债券。前两者主要影响由政府支付薪水的雇员以及退休人员，后者主要影响投资机构和个人。
　　对于政府雇员和退休人员，根据年龄、职位等因素他们所受的影响会有很大不同。菲卡罗对《财经》记者说，例如有些机构参加了联邦政府的社会安全金，它们的雇员还可以从联邦政府获得部分养老金，而像警察局、消防局等很多年没有缴纳社安金的，情况就更差一些。
　　除了恶劣的财政状况，奥尔调查发现底特律的软硬件设施也相当落后。据估计，底特律市的犯罪率比全国平均水平高5倍，为美国大城市之首；警察的出警时间约一个小时（在芝加哥，大约为9分钟-10分钟）；大约40%的市政照明设备无法使用，7.8万栋建筑和6.6万块空地被废弃。奥尔预计需要约12.5亿美元来改善城市的基础设施和服务。

司法缠斗

　　底特律的债权人并不希望城市破产。一旦破产案进入程序就将由联邦破产法庭受理，这就意味着他们依据本州法律享受的保护条款可能失效，由此面临更大的风险。因此，一些养老基金先发制人，先上诉到地方法院，试图阻止奥尔提交破产申请。
　　当地媒体报道，7月18日下午，养老基金聘用的律师和工作人员拟定与英格汉姆县巡回法庭法官罗斯玛丽·阿基利娜（Rosemary Aquilina）召开紧急听证会，然而就在会议开始前5分钟，奥尔突然提交了破产申请。
　　法官阿基利娜认为奥尔在原告不知情的情况下申请破产，在程序上有缺陷。第二天，她判决州政府的破产申请违反密歇根州基本法中保护政府雇员权益的条款，并命令奥尔撤回申请。
　　底特律消防员协会会长麦克纳马拉在给《财经》记者的回复中说，作为债权人，他们一直试图参与谈判并给出自己的重建计划，但奥尔没给他们机会，紧急财政经理办公室一边告诉他们之后谈判的时间，一边在准备破产申请，“这明显是用谈判的希望在误导我们”。
　　州政府立即对此做出回应。就在阿基利娜的判决发布后一小时，密歇根州司法部长比尔·许特（Bill Schuette）代表州长向美国第六巡回上诉法庭提出了上诉。
　　纽约律师事务所DLA Piper的合伙人、破产法律师索斯（George South III）对《财经》记者解释说，由于底特律的破产申请资格受到质疑，奥尔首先要对此进行证明，然后才能进入破产程序。
　　根据破产法第九章，要取得破产申请资格，奥尔必须证明两点：首先，他们的破产申请是在与债权人做出了诚恳沟通和充分的谈判后提出的，履行了“善意原则”；其次，城市财政已经入不敷出。
　　索斯认为，根据联邦法优先法则（Supreme Clause），联邦法院很可能最终支持底特律的破产申请。债权人最关键的理由就是奥尔没有履行“善意原则”，但如何判定对联邦法官来说将是一个艰难的决定。
　　在收到底特律破产申请后，联邦破产法庭委派密歇根东区地区法院破产法官史蒂文·罗德（Steven Rhodes）处理该市的债务纠纷。7月24日，罗德法官就此召开第一次听证会，并裁定终止所有试图阻止破产申请的诉讼，确定了奥尔有全权代理州政府的身份。路透社评论说，这个裁定为底特律是否有资格申请破产扫清了道路。
　　如果被裁定合法，奥尔将代表当地政府和债权人进行协商，提出一个重组计划。公司破产和城市破产的一个区别是，公司需要在120天内提出一个重组计划，最长可以延长到18个月；而城镇可以无限期提交重组计划，法院不能为这个过程提出一个最后期限。但如果当地政府最终没有拿出重组计划，法院有权撤销破产申请。
　　索斯指出，根据宪法第十条修正案，联邦破产法院在协商过程中对奥尔的影响将非常有限。“在个人和公司破产案中，法院容易把当事各方聚集到一起对他们施加影响，但在城市破产中，地方政府将主导谈判。”他说。
　　第二次听证会将于8月2日举行。按照正常程序，底特律的破产案大约会持续到2014年夏天或秋天，刚好是奥尔18个月任期结束的时候。

洼地形成

　　底特律极度窘迫的财政状况是多年人口外迁、税收减少的恶性循环的结果。在上世纪50年代的巅峰时期，底特律曾有200万人口居住，是世界首屈一指的汽车城。目前人口不到70万，比“二战”后人口最多的时候减少了63%，2000年以来，人口减少了26%。
　　人口外迁导致地方财政受到很大影响。韦恩县县长菲卡罗告诉《财经》记者，当地公司缴纳的税收只是地方政府收入的一小部分，因为大部分都要上缴给州政府。地方政府的主要收入来自不动产税，这部分税收完全属于地方政府。因此为了填补人口外迁而减少的税收缺口，政府不断提高税率。
　　公共政策研究机构密歇根市民研究委员会今年4月发布的一份报告指出，底特律家庭每年向州和市政府纳税的税率要高于美国大城市的平均水平，一个年收入2.5万美元的家庭，税率约为13.3%，平均水平约为12.3%。另一份来自林肯土地政策研究院（Lincoln Institute of Land Policy）的报告则显示，一栋15万美元的房产，底特律的房主大概要缴纳4885美元的税收，而全国平均水平为1983美元。 　　高企的税率导致偷税漏税现象十分严重。底特律新闻网年初做的一项调查发现，大约一半的不动产持有者拒绝向政府纳税。不少人表示：路灯不亮，报警不灵，为什么要交税。按照规定，如果业主三年不交税政府有权没收房产，被抛弃的房产越来越多。2011年，拖欠的税费大约为2.5亿美元。
　　奥尔办公室的数据显示，底特律的三家赌场是底特律最稳定的税收来源，它们大约每年上缴1.7亿-1.8亿美元税费。不过，这个数字很可能在2015年之前下滑，因为临近的俄亥俄州托雷多市将开放类似的赌场。
　　此外，失业率高企，使所得税对财政收入的贡献大幅缩水，失业救济的支出同时增加。数据显示，2000年6月，底特律失业率为6.3%，到了2010年6月，增长为23.4%，2012年6月微弱下降到18.3%。而在2010年和2012年同期，美国整体失业率分别为9.4%和8.2%。
　　经济过度依靠汽车业也是底特律衰退的一个原因。随着美国制造业的衰落和全球金融危机爆发，总部设在底特律的通用和克莱斯勒两大汽车制造商都申请破产。
　　虽然得益于奥巴马政府出手拯救，美国汽车业近年来得以复苏。不过，芝加哥德保罗大学（DePaul University）经济系副教授迈克尔·米勒（Michael Miller）认为，汽车业复苏对底特律的影响有限，通用、福特和克莱斯勒公司虽然把总部设在底特律及其郊区，但是大多数工厂设在了税收更优惠的城市，因而向底特律纳税额度有限。
　　税收拮据造成政府无力兑现若干年前许下的承诺。在美国，一般有两种养老金计划，一种被称为养老金固定缴款计划（Defined Contribution），另一种称为养老金固定收益计划（Defined Benefit）。前者由养老金领取者在退休前和雇主共同缴纳，作为一笔特定的款项由第三方进行管理和投资，退休后按账户里的金额发放；后者主要针对政府雇员，由政府承诺一定年份后固定为雇员支付养老金。底特律多数政府雇员采取的都是这种计划。
　　要顺利执行养老金固定收益计划，政府必须每年留出一笔钱，并且这笔钱能获得期望的利息。密歇根州立大学从事城市财政研究的学者埃里克·斯科尔索内（Eric Scorsone）告诉《财经》记者，底特律的情况是，政府既没有留出这笔钱，由于经济不景气，已有存款又没有达到一定的增长速度，到需要支付时已经完全没有储备。
　　在申请破产前，底特律的财政问题经历了漫长的政治调解。2011年底，州长斯奈德就已经派出过核查团队清查底特律的财政状况。当时这个团队并没有拉响警笛、宣布底特律进入紧急财政状态，而是由州长与底特律市长在2012年4月达成协议，同意以财政改革为条件，换取州政府的资金帮助和监管。然而，由于底特律政府常常不能执行州政府制定的时间表，这份协议宣告作废。
　　破产律师McTevia对《财经》记者说，州长早就知道底特律财政有问题，但是由于破产会对城市形象带来很大影响，他一直避免使用破产保护，“直到最后完全拖不过去”。
　　对于衰落已经持续了60多年的底特律来说，一纸破产命令远不足以让其重新来过，只有一个长期的经济增长蓝图才能真正将其从谷底拖出。
　　底特律的状况在美国并非仅有。仅在密歇根州，就有五个城市和两个学区也在紧急财务经理的监管之下。信用评级机构穆迪4月说他们正在监测一些城市的养老金支出情况，而且很可能下调其信用等级，其中包括辛辛拉提市、明尼阿波利斯市、波特兰市等。据媒体报道，芝加哥的养老金欠款达190亿美元。除了养老金，退休人员的医疗费用亏空问题也越来越突出。
　　底特律破产案中，可能的“牺牲者”是一般信用担保债券，实际上这是地方政府发行的一种常见债券，它由州政府或地方政府通过合法收入（主要是各种税收）作为担保。如果债务无法偿还，债权人可以要求政府征收更高的不动产税进行偿还。不动产持有者通常不会因此而放弃对不动产的持有，而且如果不按期支付税收，政府有权第二年提高该持有者的税率。因此一般来说该债种享有较高的信用等级。
　　在底特律下一步的债务重组计划中，对一般信用担保债券、养老基金的损失将如何处理，备受市场关注。它们的命运或许也会被复制到其他债务吃紧的美国城市。