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摘要：自1994年财税改革以来。财税改革走向了促进市场经济运行，实现社会主义公平之路，如今，党十七大报告更是明确了财税改革的终极方向，即“增进全社会和每个人的利益总量”。随着经济发展，财政收入的不断提高，怎样让国富之后人民也能分享到经济增长的果实，财税改革今后会走向何方，文章对我国财税改革的国富民强之路进行了分析。
关键词：财税改革事权转移支付税制
中图分类号：F810 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2008)12-056-02
自1994年以“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入”为指导思想的分税制改革以来，我国的税制结构和财政管理体制发生了彻底性的变化。由此，我国财税改革走向了促进市场经济运行，实现社会主义公平之路。如今，随着国家经济的飞速增长，在过去的五年中国家财政收入连续保持20％以上的增幅，2007年财政收入更是突破了5.1万亿元，比上年增长了32.4％。如何用好增加的钱，为国民谋取更多的利益，进一步健全财政体制与再分配制度已迫在眉睫。就在此时，党的十七大报告中关于深化财税改革的论述，明晰了财税改革的终极目的，即为了“增进全社会和每个人的利益总量”；提出了深化财税改革根本方向，即要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能建设，完善公共财政体系”；确立了各项社会公共活动治理的终极目标，即“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。本文从1994年财税改革出发，回顾改革中的得失，展望财税制度在国富之后如何更好地带领人民走向富裕。
一、财税改革的得失经验
首先，1994年的分税制改革建立起了财政管理体制的基本框架。从体制形式上看，分税制通过的“三分一返”的形式，确立了统一，清晰的体制框架，改变了财政包干时期多种体制并存的状况；从体制内容上看，改变了过去“收入大头在地方”的状况，初步形成了“收入大头在中央，水往下流”的分配格局，加强了中央和地方事权，财权的划分、改变了财力和财权过于分散的局面。通过中央与地方分设税务机构，分别收税，使中央财力不断加强。增强了中央的宏观调控能力。这对形成我国财政收入快速、稳定增长的局面起到不可忽视的作用。
其次，分税制确定了中央财政对地方税收返还和转移性支付。从1995年一般性转移支付致力于缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化。到2002年所得税收入分享改革，再到近年来专项转移支付的确定，分税制使得中央掌握了更多的财力去实现财政资源配置和收入分配职能。通过“农村中小学现代化远程教育工程”“科技富民强县工程专项行动计划”、“村村通工程”、“送书下乡工程”等专项基金的设立。财政已经越来越倾向于向初次分配中处于弱势的群体。
再次，1994年开始的新一轮税制改革，规范了增值税，增加了消费税，改进了营业税，废止了农业税，统一了内外企税，加之政策性税种的不断完善和修正，简化了税制。促进了税负公平，提高了税收总量，到今天，建立起了一个以流转税和所得税为双主体，流转税约占60％所得税约占25％，18个税种并存的税制结构。这对减轻农民及企业负担，促进经济发展。增加财政收入。规范经济转型起到了不可忽视的作用。
然而，随着经济的发展，在改革成功的背后，也暴露着种种不足。
1、各级政府间事权、财权的不清。分税制是调动了地方生财、聚财的积极性，然而。从我国实际情况来看，除少数事权容易确定职责归属外，大多数事权都应由中央和地方共同承担。比如，一些属于地方的事权，本应由地方财政负担支出的事务，中央财政也要安排支出(如各类专款)；另一方面，一些本应由中央承担的事务(如军粮供应)，地方也承担了一部分支出。由此观之，时事权的难以准确划分，导致对某些公共商品的提供导致了权责不清、资金滥用的情况。另外，在我国普通使用的以基数法确定地方财政收支基数，无法全面地了解到地方的发展差别性和情况的突发性，在发达地区不知如何按预算花钱时，欠发达地区却感觉到明显的财力不足，这使得即使在国家预算“两上两下”的体制下，虽然表面上实现公平与民主，然而之中的隐性成本及预算的法定强制效力使得资金的使用往往没有统一的尺度供公众监管，也间接导致了乱收费现象和完成“任务”就不做事的心态。再者，在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级的变相举债现象严重。这也是财权事权安排不当的结果。
2、政府间转移支付的安排不当。转移支付制度在实现各级政府间财力的均衡。保障基层政府的公共服务供给能力方面发挥着关键的作用。目前我国转移支付的形式有税收返还，体制补助，专项补助，结算补助等形式。其存在的问题如下：首先，财政转移支付基础的缺陷，具体体现在，一是现行的财政转移支付办法，即上文所说的四种方式，此外还有其他补助，补助种类过多，结算复杂，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。二是原选定的收支测算基础发生了重大变化，而“标准支出”测算的因素未作相应调整，转移财力支出仍按惯性补助下划。三是标准收入用能力评估代替实绩评估，使收入测算与不同经济水平地区的实际收入水平差距明显。四是确定各地转移支出的方法单一，不利于解决不同经济发展水平地区间的均衡发展。其次是法律制度保护方面的缺陷，在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中对于财政支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。就如“村村通”专项资金，又称“五年千亿元”工程，该工程要求以国家和省出资为主，地方财政配套部分资金，绝不允许向农民摊派。然而，该工程在实施过中难免会遇到资金过多或短缺现象，比如按政策，每修通符合标准的“村村通”公路，省里补助10万元，市级配套1万元，这对于平原地区的农村也许会有盈余，但对于山区农村，每修1公里“村村通”公路，需要15万元左右的资金；也就是说，山区农村公路中还有约4万元的缺口。此时问题该怎样解决?多的地方政府不会拿出来，缺资金的地方政府也不愿意多拿钱补助，于是公路往往在越有钱的地方越好，而越穷的地方却怎么样也带不动，导致恶性循环，又没有法律的强制性规定转移支付资金的纵向不足横向分配问题，可能会使得本来很好的政策最终还是无法带来效益。这种不同地区间的地域差别性也是目前政府间转移支付没有考虑到的。
3、税制的不健全。在发达国家，例如美国是以所得税和社会保障税为主体，我国则是以相对中性的不具备调控收入分配功能的流转税为主体。考虑到我国经济发展水平较低，我國要过渡到以所得税为主体税种的国家尚需时日，但美国具有较为完善的税制体系，除去 所得税的调节功能外，其地方也有着相对完整的税收系统，地方以财产税和社会保障税为重，所得收入直接上缴地方国库而非像中国一样层层上缴再层层下拨。此外，其有着种类繁多的税履盖着生产生活的各个方面，如环境保护方面等。目前，美国有着80多个税种(参考赵鹏《美国的税制及对我国的启示》)。而我国在地方自主税收权力上存在很大缺失，政策性调节税种较少，如没有环保、燃油资源、电子商务、遗产等更多涉及调节收入分配，维持可持续发展，保护公共商品的税种，消费税范围过小等一系列税收问题。这会造成许多经济和社会资源的浪费及不公平，不利于税收发挥其职能。
二、财税改革的未来展望
在这样的财税体制下，是不利于让人民分享到国家经济腾飞的果实，实现党的十七大的宏伟目标的。由此，笔者对未来的财税制度有着以下的展望。
1、在财税体制设计方面实现政府职能的转换，从重物质生产转向重公共服务。以法律形式，根据利益归属原则和财政分析受益原则划分政府的职责问题。应当将政府职能范围上升到法律层面，不层层下放，也不越权夺权。属于中央地方双重受益的则由中央拨付部分资金，地方政府承担责任，避免出现地方政府大规模举债却不担心政府破产的财政预算软约束现象。具体地说，一是向基层体制改革倾斜，政府要不断加省以下财税体制改革的力度，以便构建简便、高效、完善的财税服务体系和机制。减少政府问财税关系的层级，注重创新县与乡间的财政关系，不断完善激励约束机制。增强基层政府提供公共服务和的能力。二是要明确权责分配，赋予地方政府适当的税收立法权。要在分税制体制下，要求每级政府掌握较为稳定的收入包括地方税收、上级的转移支付，合理的收费，以及地方债务收入等，以便支持本级支出的需要。在当前进行的税费改革中，部分收费可改为地方税收，由于原有的收费千差万别，统一的中央立法困难很多。需要地方税收立法的配合。尽快给予地方政府相应的地方税收立法权，是税费改革顺利进行的必要条件，也是实现服务型政府转型的必经之路。
2、在转移支付上既要保持优良传统，向“必要”层次倾斜，同时，也要更为注重方法。首先，在第二次转移支付即税收层次而言，要更加注重公平原则，如何真正实现对多收入者多征税，少收入者少征税，并且能够保证公共商品的使用不偏向于任何一个群体，这是政府需要考虑的地方。此外，不能单一地靠全国统一的标准来进行某项工程，应当建立健全地方政府激励机制，不搞绩效工程，鼓励民众信访，增强民众的纳税人权利意识及降低上访成本。这样，在公众的自发监督下转移支付的资金就更能够到位并且能够降低过多拔款或拔款不足的可能性。另外，统一补助名目，建立全国统一的补助机制，分批分次在一定期限内按工程进度发放补助，根据资金的使用对当地的改善状况，决定是否继续发放或对当地政府官员进行奖惩。照顾落后贫困地区但不能够忽视对相对发达地区不富裕阶层的人的生活保证。第三，要加强地方政府问的横向转移，改变目前税收返还的形式，在判断横向转移标准时可以先对必需拥有的设施划分等级，然后按照发达城市所占有的等级值，不发达城市所应该占有的等级值来确定发达城市向不发达城市转移的资金数目。比如公路，可按车道的多少分为六車道，四车道，两车道，要建六车道需要A级资金，四车道要B级，两车道为C级。如某发达城市应有六车道就足够，却有着大大超于A级的资金，而某小城市连两车道的C级资金都没有，可以以这个为标准，由于两城市对道路宽窄的需求和条件不同，把发达城市多余的资金转给小城市。这样可以实现在公共设施上的基本条件保障，进而发挥财政的公共服务职能。
3、在财政的支出上，首先要考虑如何能够“增进全社会和每个人的利益总量”，其次还要看到中国经济持续发展的潜力和制约因素。当前，要使得全社会和每个人的利益总量得到增强，即把财政收入这块大蛋糕能够尽可能地分到每个人的手上，这并不意味着绝对平均，而是使国民能够真正享受到财政收入增加带来的好处。这在提升社会福利质量方面还是有文章可做，政府会越来越注重“用税”效率方面，而要提高此方面效率关键在于遏制腐败和浪费。因此，政府要在进一步切实加大反腐力度和科学民主决策制度建设方面下功夫，不断强化用税责任，特别是在用税责任和效能方面寻求突破。另外，在建立资源有偿使用制度和生态环境补偿机制方面也会有新的举措出台，当前制约中国经济发展的瓶颈在于高耗能、高污染、低产出，如果不尽快建立资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，就可能使中国经济丧失持续发展的原动力。
4、在税制的设计上，要建立和完善省以下地方税制的改革；推进个税改革的进程，研究综合与分类相结合的个税制度；扩大消费税的计征范围；稳步进行增值税的消费型转变；加强财产税在税制中所占比重；建立完善社会保障税、燃油税，以及适应现代商品经济发展的电子商务税，扩大征税的广度，减少征税的深度，促进税收的公平作用。
伴随财税体制改革的逐步民主化、法治化、人道化和全球化的趋势。我国财税治理体系将会越来越接近社会主义的最终目标，带领人民在国富之后实现民强。
(责 编 若 佳)
关键词：财税改革事权转移支付税制
中图分类号：F810 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2008)12-056-02
自1994年以“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入”为指导思想的分税制改革以来，我国的税制结构和财政管理体制发生了彻底性的变化。由此，我国财税改革走向了促进市场经济运行，实现社会主义公平之路。如今，随着国家经济的飞速增长，在过去的五年中国家财政收入连续保持20％以上的增幅，2007年财政收入更是突破了5.1万亿元，比上年增长了32.4％。如何用好增加的钱，为国民谋取更多的利益，进一步健全财政体制与再分配制度已迫在眉睫。就在此时，党的十七大报告中关于深化财税改革的论述，明晰了财税改革的终极目的，即为了“增进全社会和每个人的利益总量”；提出了深化财税改革根本方向，即要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能建设，完善公共财政体系”；确立了各项社会公共活动治理的终极目标，即“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。本文从1994年财税改革出发，回顾改革中的得失，展望财税制度在国富之后如何更好地带领人民走向富裕。
一、财税改革的得失经验
首先，1994年的分税制改革建立起了财政管理体制的基本框架。从体制形式上看，分税制通过的“三分一返”的形式，确立了统一，清晰的体制框架，改变了财政包干时期多种体制并存的状况；从体制内容上看，改变了过去“收入大头在地方”的状况，初步形成了“收入大头在中央，水往下流”的分配格局，加强了中央和地方事权，财权的划分、改变了财力和财权过于分散的局面。通过中央与地方分设税务机构，分别收税，使中央财力不断加强。增强了中央的宏观调控能力。这对形成我国财政收入快速、稳定增长的局面起到不可忽视的作用。
其次，分税制确定了中央财政对地方税收返还和转移性支付。从1995年一般性转移支付致力于缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化。到2002年所得税收入分享改革，再到近年来专项转移支付的确定，分税制使得中央掌握了更多的财力去实现财政资源配置和收入分配职能。通过“农村中小学现代化远程教育工程”“科技富民强县工程专项行动计划”、“村村通工程”、“送书下乡工程”等专项基金的设立。财政已经越来越倾向于向初次分配中处于弱势的群体。
再次，1994年开始的新一轮税制改革，规范了增值税，增加了消费税，改进了营业税，废止了农业税，统一了内外企税，加之政策性税种的不断完善和修正，简化了税制。促进了税负公平，提高了税收总量，到今天，建立起了一个以流转税和所得税为双主体，流转税约占60％所得税约占25％，18个税种并存的税制结构。这对减轻农民及企业负担，促进经济发展。增加财政收入。规范经济转型起到了不可忽视的作用。
然而，随着经济的发展，在改革成功的背后，也暴露着种种不足。
1、各级政府间事权、财权的不清。分税制是调动了地方生财、聚财的积极性，然而。从我国实际情况来看，除少数事权容易确定职责归属外，大多数事权都应由中央和地方共同承担。比如，一些属于地方的事权，本应由地方财政负担支出的事务，中央财政也要安排支出(如各类专款)；另一方面，一些本应由中央承担的事务(如军粮供应)，地方也承担了一部分支出。由此观之，时事权的难以准确划分，导致对某些公共商品的提供导致了权责不清、资金滥用的情况。另外，在我国普通使用的以基数法确定地方财政收支基数，无法全面地了解到地方的发展差别性和情况的突发性，在发达地区不知如何按预算花钱时，欠发达地区却感觉到明显的财力不足，这使得即使在国家预算“两上两下”的体制下，虽然表面上实现公平与民主，然而之中的隐性成本及预算的法定强制效力使得资金的使用往往没有统一的尺度供公众监管，也间接导致了乱收费现象和完成“任务”就不做事的心态。再者，在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级的变相举债现象严重。这也是财权事权安排不当的结果。
2、政府间转移支付的安排不当。转移支付制度在实现各级政府间财力的均衡。保障基层政府的公共服务供给能力方面发挥着关键的作用。目前我国转移支付的形式有税收返还，体制补助，专项补助，结算补助等形式。其存在的问题如下：首先，财政转移支付基础的缺陷，具体体现在，一是现行的财政转移支付办法，即上文所说的四种方式，此外还有其他补助，补助种类过多，结算复杂，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。二是原选定的收支测算基础发生了重大变化，而“标准支出”测算的因素未作相应调整，转移财力支出仍按惯性补助下划。三是标准收入用能力评估代替实绩评估，使收入测算与不同经济水平地区的实际收入水平差距明显。四是确定各地转移支出的方法单一，不利于解决不同经济发展水平地区间的均衡发展。其次是法律制度保护方面的缺陷，在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中对于财政支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。就如“村村通”专项资金，又称“五年千亿元”工程，该工程要求以国家和省出资为主，地方财政配套部分资金，绝不允许向农民摊派。然而，该工程在实施过中难免会遇到资金过多或短缺现象，比如按政策，每修通符合标准的“村村通”公路，省里补助10万元，市级配套1万元，这对于平原地区的农村也许会有盈余，但对于山区农村，每修1公里“村村通”公路，需要15万元左右的资金；也就是说，山区农村公路中还有约4万元的缺口。此时问题该怎样解决?多的地方政府不会拿出来，缺资金的地方政府也不愿意多拿钱补助，于是公路往往在越有钱的地方越好，而越穷的地方却怎么样也带不动，导致恶性循环，又没有法律的强制性规定转移支付资金的纵向不足横向分配问题，可能会使得本来很好的政策最终还是无法带来效益。这种不同地区间的地域差别性也是目前政府间转移支付没有考虑到的。
3、税制的不健全。在发达国家，例如美国是以所得税和社会保障税为主体，我国则是以相对中性的不具备调控收入分配功能的流转税为主体。考虑到我国经济发展水平较低，我國要过渡到以所得税为主体税种的国家尚需时日，但美国具有较为完善的税制体系，除去 所得税的调节功能外，其地方也有着相对完整的税收系统，地方以财产税和社会保障税为重，所得收入直接上缴地方国库而非像中国一样层层上缴再层层下拨。此外，其有着种类繁多的税履盖着生产生活的各个方面，如环境保护方面等。目前，美国有着80多个税种(参考赵鹏《美国的税制及对我国的启示》)。而我国在地方自主税收权力上存在很大缺失，政策性调节税种较少，如没有环保、燃油资源、电子商务、遗产等更多涉及调节收入分配，维持可持续发展，保护公共商品的税种，消费税范围过小等一系列税收问题。这会造成许多经济和社会资源的浪费及不公平，不利于税收发挥其职能。
二、财税改革的未来展望
在这样的财税体制下，是不利于让人民分享到国家经济腾飞的果实，实现党的十七大的宏伟目标的。由此，笔者对未来的财税制度有着以下的展望。
1、在财税体制设计方面实现政府职能的转换，从重物质生产转向重公共服务。以法律形式，根据利益归属原则和财政分析受益原则划分政府的职责问题。应当将政府职能范围上升到法律层面，不层层下放，也不越权夺权。属于中央地方双重受益的则由中央拨付部分资金，地方政府承担责任，避免出现地方政府大规模举债却不担心政府破产的财政预算软约束现象。具体地说，一是向基层体制改革倾斜，政府要不断加省以下财税体制改革的力度，以便构建简便、高效、完善的财税服务体系和机制。减少政府问财税关系的层级，注重创新县与乡间的财政关系，不断完善激励约束机制。增强基层政府提供公共服务和的能力。二是要明确权责分配，赋予地方政府适当的税收立法权。要在分税制体制下，要求每级政府掌握较为稳定的收入包括地方税收、上级的转移支付，合理的收费，以及地方债务收入等，以便支持本级支出的需要。在当前进行的税费改革中，部分收费可改为地方税收，由于原有的收费千差万别，统一的中央立法困难很多。需要地方税收立法的配合。尽快给予地方政府相应的地方税收立法权，是税费改革顺利进行的必要条件，也是实现服务型政府转型的必经之路。
2、在转移支付上既要保持优良传统，向“必要”层次倾斜，同时，也要更为注重方法。首先，在第二次转移支付即税收层次而言，要更加注重公平原则，如何真正实现对多收入者多征税，少收入者少征税，并且能够保证公共商品的使用不偏向于任何一个群体，这是政府需要考虑的地方。此外，不能单一地靠全国统一的标准来进行某项工程，应当建立健全地方政府激励机制，不搞绩效工程，鼓励民众信访，增强民众的纳税人权利意识及降低上访成本。这样，在公众的自发监督下转移支付的资金就更能够到位并且能够降低过多拔款或拔款不足的可能性。另外，统一补助名目，建立全国统一的补助机制，分批分次在一定期限内按工程进度发放补助，根据资金的使用对当地的改善状况，决定是否继续发放或对当地政府官员进行奖惩。照顾落后贫困地区但不能够忽视对相对发达地区不富裕阶层的人的生活保证。第三，要加强地方政府问的横向转移，改变目前税收返还的形式，在判断横向转移标准时可以先对必需拥有的设施划分等级，然后按照发达城市所占有的等级值，不发达城市所应该占有的等级值来确定发达城市向不发达城市转移的资金数目。比如公路，可按车道的多少分为六車道，四车道，两车道，要建六车道需要A级资金，四车道要B级，两车道为C级。如某发达城市应有六车道就足够，却有着大大超于A级的资金，而某小城市连两车道的C级资金都没有，可以以这个为标准，由于两城市对道路宽窄的需求和条件不同，把发达城市多余的资金转给小城市。这样可以实现在公共设施上的基本条件保障，进而发挥财政的公共服务职能。
3、在财政的支出上，首先要考虑如何能够“增进全社会和每个人的利益总量”，其次还要看到中国经济持续发展的潜力和制约因素。当前，要使得全社会和每个人的利益总量得到增强，即把财政收入这块大蛋糕能够尽可能地分到每个人的手上，这并不意味着绝对平均，而是使国民能够真正享受到财政收入增加带来的好处。这在提升社会福利质量方面还是有文章可做，政府会越来越注重“用税”效率方面，而要提高此方面效率关键在于遏制腐败和浪费。因此，政府要在进一步切实加大反腐力度和科学民主决策制度建设方面下功夫，不断强化用税责任，特别是在用税责任和效能方面寻求突破。另外，在建立资源有偿使用制度和生态环境补偿机制方面也会有新的举措出台，当前制约中国经济发展的瓶颈在于高耗能、高污染、低产出，如果不尽快建立资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，就可能使中国经济丧失持续发展的原动力。
4、在税制的设计上，要建立和完善省以下地方税制的改革；推进个税改革的进程，研究综合与分类相结合的个税制度；扩大消费税的计征范围；稳步进行增值税的消费型转变；加强财产税在税制中所占比重；建立完善社会保障税、燃油税，以及适应现代商品经济发展的电子商务税，扩大征税的广度，减少征税的深度，促进税收的公平作用。
伴随财税体制改革的逐步民主化、法治化、人道化和全球化的趋势。我国财税治理体系将会越来越接近社会主义的最终目标，带领人民在国富之后实现民强。
(责 编 若 佳)