审计体制问题可以说长期以来一直是审计理论界探讨的热门话题,学者们多是围绕着如何改革而争论不休。一种体制的形成必定受到各种因素的影响,我国审计体制的形成有着特定的历史背景。
　　我国审计体制为行政型审计体制,最高审计机关为国家审计署,在国务院总理直接领导下。一方面,它作为中央政府的组成部门,要接受国务院的领导,执行法律、行政法规和国务院的决定、命令,以独立的行政主体从事活动,直接审计管辖范围内的审计事项;另一方面,审计署作为我国的最高审计机关,在国务院总理的领导下,主管全国的审计工作。在省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。地方审计机关直接受本级政府行政首长领导,审计业务以上级审计机关领导为主。同时,审计法第十条规定:“审计机关根据工作需要,可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权,依法进行审计工作。”按照该条规定,我国审计机关设立的派出机构有两类,即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前,审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构,称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构,是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构,一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。这种体制是在什么条件下形成的,或者说是什么原因,使我们选择了这种体制,笔者认为主要有以下几个方面:
　　
　　一、深受历史影响
　　
　　我国审计制度有着悠久的历史。我国的审计制度最早起源于奴隶社会的西周时期。当时周王设置天官冢宰辅佐周王总理国务大事,天官之下设小宰,掌邦国财计和监察大权,小宰之下设宰大,具体负责稽察和审计工作。宰夫对财物保管部门的财物出入和经济收支情况进行详细全面审计,同时要求官府定期报送帐册和会计报告(日成、月要、岁会),并对其进行曲核对、验证,初步形成了就地审计与送达审计相结合的审计方式。帐册和会计报告经过宰夫审计后,逐级上报周王审查,形成了我国历史上著名的“上计制度”的雏形。那时的审计就相当于在国务院总理的领导之下。之后历经的朝代,都几乎继承下来这种体制。
　　到了北洋政府时期。1912年在国务院下设审计处,各省设审计分处。审计处隶属总理,并先后颁布了《审计处暂行章程》、《审计院编制法》和《审计法》。审计处和审计院主要审查国家总决算、官署每月收支计算、官有财物的收支计算等事项。并建立了审计合议、审计报告、审计程序等基本审计制度。这时的审计体制基本完善,形成了现代意义的审计形式。
　　
　　二、比照苏联模式
　　
　　新中国成立后,百业待兴,许多工作需要新的政府去做。当时许多工作都是借鉴、比照苏联模式。
　　十月革命胜利后,苏联对国家监察部进行了改造。1917年任命E.E.埃森领导国家监察部的工作。为了建立社会主义的国家审计机构,1917年前苏联通过了两份法案:一份是《关于成立国家监察委员会》,授权该机构兼管国家审计工作;一份是《关于人民委员会国家监察人民委员的权力》,授权该机构代表人民委员会执行审计业务。1918年1月18日,通过《关于中央控制委员会》的法令,第一次试图建立一个新的、统一的国家控制系统。中央控制委员会负责履行原国家控制部的职权,系联结“地方控制委员会”和各工厂、机关“控制委员会”的枢纽。至该年5月,又取消中央委员会,建立起国家控制人民委员会,负责行使财务控制和审计权。1918年全国苏维埃第五次代表大会一致通过第一部苏维埃宪法-《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法》,其中第五篇是预算法,明确规定国家实行社会主义的财政政策和严格的审计监督制度。
　　1918年苏联人民委员会又通过《国家监察机关审计工作条例》,1920年国家控制人民委员会改名为工人检查人民委员会。以后几经调整,至1979年11月30日,颁布了新的《苏联人民监察法》,为苏联监察工作的发展奠定了牢固的法律基础。根据该法案,苏联人民监察委员会是全国最高监察机关,在苏联部长会议和最高苏维埃的双重领导下,对各部委和地方各级政府,以及各类企业、机关和团体的经济业务、计划的执行情况和社会文化建设进行监督。这种国家监察已在全国范围内形成一个统一的组织网络,从而加强了人民群众对管理国家事务和社会事务的参与。在苏联,经济监督与行政监督是结合在一起的,称为监察,而审计正是监察业务的主要内容。1981年苏联部长会议发布了第一项《关于改进各部、署和其他管理机关审计监督工作的措施》的决议,明确规定人民监察机关对主管部门内部监督和单位内部监督进行检查的任务、范围和具体办法,从而将内部审计业务也纳入了国家审计的范围之内。
　　
　　三、我国国情决定
　　
　　新中国成立以后,我国在很长一段时间没有实行专门的审计监督制度。1982年五届全国人大五次会议通过了新宪法、决定我国实行审计監督制度,并规定,国务院设立审计机关,在国务院总理领导下,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,时行审计监督。县级以上地方各级人民政府设立审计机关,依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。1983年中华人民共和国审计署正式成立,地方各级审计机关也相继建立并开展工作。1985年国务院颁布了《国务院关于审计工作的暂行规定》,1988年发布了《中华人民共和国审计条例》,1994年八届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》,对审计监督的基本原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等作了全面规定,标志着我国现代国家审计法律制度逐步成熟和完善。
　　当时国家法制建设刚刚起步,有的代表提出审计部门应该独立于国务院,置于人民代表大会的领导之下。但是由于当时国家财力、物力有限,特别是人大不管钱、不管物,只有监督权,如果刚刚成立的审计部门在人大的领导之下,那么它的发展必将受限。于是,在当时特定的国情、政情下,几经考虑将审计部门划归国务院领导,地方审计部门由地方政府领导,接受上一级审计部门的指导。把审计机关设置在政府,既有利于加强党和政府对经济的控制与监督,强化政府经济决策、执行与监督高度统一的体制,使政府在国家政治经济生活中拥有更加实际的控制权和操作权,也有利于审计工作一开始就迅速进入“角色”,并获得政府部门的强力支持,而且能够将社会各利益相关者的权益保护要求及时纳入到政府审计的工作范围之内,提高政府审计协调社会利益冲突的及时性和效率性,及时将各种社会利益相关者的力量对比趋近于博弈均衡状态这对当时审计事业的发展是十分必要的。虽然现在看来这种审计体制大大地降低了审计的独立性,束缚了审计工作的发展,但在当时的历史背景下,正是这一体制促进了审计的发展,使其从无到有,从小到大,从大到强。