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摘 要：经济转型与行政职能转变具有不可分割的内在必然联系。如何在经济转型期充分发挥政府的作用，推动行政职能的进一步转变，是学术界不断思考与探究的问题。围绕政府职能在市场经济中的定位，经济转型期的行政职能转变存在的问题及如何改进以及其他关键问题，学者们进行广泛的探讨。本文将对经济转型背景下的行政职能转变的研究成果作简要梳理与评述，试图对我国行政职能转变研究的纵深发展提供有益的借鉴。
关键词：行政职能转变；经济转型；述评
自20世纪80年代初以来，我国开启了计划经济体制向市场经济体制的转型过程，在这一过程中，政府承担着重要职责。当前，中国仍处于经济转型的关键时期，要解决转型期出现的各种矛盾和冲突，就必须充分发挥政府的作用，必须实现政府职能的转变，以适应市场经济体制的完善和发展。围绕这一问题，国内外学者们进行了大量研究并取得了丰硕成果，为我国经济体制改革和政治体制改革的深入发展提供了理论上的指导与借鉴。本文将尝试对经济转型背景下行政职能问题的研究做简单梳理与总结，以期为此后行政职能理论研究提供些许启示，为实践中行政职能转变的进一步发展提供理论上的借鉴。
一、经济转型与行政职能转变
在“比较经济体制”领域，经济转型或经济体制转型，一般指的是由计划经济体制向市场经济体制的转型。所谓行政职能转变，有的学者认为其是指政府从一种运行状态向另一种运行状态的转换，意味着政府运行的目标、功能、方式、手段的根本性变化。学者谢庆奎对行政职能转变这一概念做了更为详细的释义，他认为政府职能的转变，主要是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。它包含四个方面的涵义。其一，行政职能的转变主要是指政府的社会经济文化管理职能的转变。其二，行政职能的转变意味着政府管理权限的改变。其三，行政职能的转变，更重要的是政府管理方式的改变。其四，政府职能的转变，实际上是政府能力的轉换与提高。从以上定义不难看出，行政职能转变是一个内涵丰富的概念，不能简单理解为政企分开、简政放权。
关于经济转型与行政职能转变的逻辑关系，学者们也做了具体论述。张尚仁、徐乐雄认为，建立和完善市场经济体制是我国经济体体制改革的核心问题，政府行政职能转变是政治体制改革的核心问题。经济体制改革与政治体制改革的关系，集中体现为建立与完善社会市场经济体制和转变行政职能的关系。二者互为前提。学者沈亚平在《转型社会中的行政发展》中提出，经济体制的转型是决定我国行政职能转变的首要因素。何颖在《我国政府职能转变问题的反思》一文中回溯了30年政府职能转变的过程，认为政府职能转变的动力在于服从服务于经济体制改革的需要。
二、政府在经济转型中的职能定位
要使政府在推动经济转型中发挥应有的作用，就必须转变政府职能，这就涉及到政府在市场经济中的职能定位问题。“政府这只‘闲不住的手’，在哪些领域里应该‘忙起来’，在哪些领域里应该‘闲下来’”，是学者们首先注意到的问题。
在讨论这一问题时，有些学者提出研究转型期的政府职能转变问题必须考虑我国的现实条件。李现刚认为，我国行政职能转变的特殊性在于，经济体制是在政府的主导下由计划经济体制向市场经济体制逐渐过渡的，政府职能是由计划经济体制下的“全能政府”向市场经济体制下新型政府逐渐转变的，在研究市场经济体制下的政府职能定位时，必须要将这个特殊性考虑在内。王澜明则进一步指出，社会主义和市场经济这两个方面，决定了我国现阶段的政府职能必须坚持市场取向。
考虑到经济转型这一特殊时期的过渡性与复杂性，学者们就政府在社会主义市场经济体制下的角色定位问题进行了深入研究。周志忍认为，新时期政府经济领域中的角色定位应该是经济角色的归位，意味着政府角色的进一步转换—从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移；在社会职能领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡，二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡；在公共服务领域，政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择。柯红波则从另一个角度出发，认为在社会主义市场经济体制下政府应当扮演四个角色，即宏观经济的管理者和调控者、收人分配的调节者、公共产品的提供者、科技进步的推动者。经济学家吴敬琏指出，政府在市场经济转型中应当起到四个方面的正面作用，一是消除对改革的阻碍和反抗，二是建立新体制的各种基础设施，三是保持稳定的宏观经济环境，增进市场和弥补协调失灵。四是努力保持机会的均等和社会的公正。
由此可见，经济转型期的行政职能转变具有了新的内涵和表现形式，研究开始深入到政府履行职能的具体细节，即重点关注政府在其领域中的角色定位问题。
三、行政职能转变过程中存在的问题及现实路径研究
行政职能具有动态性和适应性，随着社会变迁和行政环境的变化，政府会调整自身的责任领域和作用领域，以与变化了的社会经济环境保持平衡。改革开放以来，随着经济体制的转型，我国政府的职能发生了重大变动，行政职能转变在取得重大突破的同时，也存在一些问题。学者们通过对这些问题进行考察与反思，对转型时期我国行政职能转变的发展提供了有益的启示，其中何颖和侯保疆的观点具有代表性。何颖认为，行政职能转变是一个艰难的、曲折的、复杂的过程，不可避免地存在着问题与缺失，主要体现在以下几个方面，一是政府职能转变的理论准备与事先设计不足；二是政府职能转变囿于机构改革，难以突破体制的羁绊；三是注重经济职能调整，护士社会职能、公共管理职能的建设，导致社会发展不协调；四是政府职能转变缺乏制度保障；五是社会力量薄弱；六是存在路径依赖问题。侯保疆则认为当前政府职能转变面临两个主要问题，其一是政府社会管理职能的转变严重滞后于经济管理职能的转变；其二是对政府职能转变缺乏系统认知。
在对行政职能转变过程中出现的问题进行充分研究的基础上，有些学者还进行了相应的对策分析。譬如，针对上述问题，侯保疆就提出了几点思考，首先要全面把握政府职能转变本身的内容，按照系统的观念进行规划和设计制度的内容；其次要理清与政府职能转变相关概念之间的关系，走出行政职能转变的认识误区，即辨别并理清行政职能转变与政府权力的转移、政府管理方式的转变、政府机构改革等几个概念之间的关系。柯红波在研究中指出，行政职能转变面临着部门利益问题、观念上的问题、市场主体问题、政府机构问题、评价机制问题、人才问题以及法律体系问题，相应地，转型期政府职能转变必须做到以下几个方面，一是按照市场经济客观规律，对政府职能进行正确定位；二是要营造开放式政府运行机制，消除部门职能寻租的可能性；三是继续推进机构改革，切实实现政府职能转变；四是，培养高素质人才，提高政府管理能力；五是加快立法进程，加强政府法制建设；六是进一步解放思想，转变观念。 还有些学者从其他角度出发，提出了经济转型时期行政职能转变的新思路，例如，陈永昌就提出要加快由政府主导型经济向市场主导型经济转变。周志仁提出，行政职能转变的实施应当坚持“协同政府”理念、结果导向的责任政府理念、“可持续性”理念和“管理精致化”原则。胡宁生则从政府权力的视角提出，界定与转变政府职能，首先要缩短政府的权力线，给社会以更多的自主权，并以有效方式对其进行保护，逐步建立起适合市场经济需要的、具有适应由市场改革而引起的社会变迁能力的政府。
四、政府职能转变几个关键问题探究
自经济转型进程开启以来，行政职能转变问题就一直是学术界讨论的焦点。在经济转型背景下研究行政职能转变，往往会涉及到一些关键问题，学者们对于这些问题的思考与论辩，也能为未来行政职能进一步转变提供方向上的启示。
（一）“大小政府”之争——有效的政府
计划经济体制下，政府承担着繁重的经济管理职能，在社会管理中也以政府意志为主导，其职能无所不包、无所不能，此时的政府职能范围大、机构规模大、责任限度大，被称为“大政府”。针对这种政府职能状态，一些学者提出了“小政府”的观点，即市场经济基础上的政府应该是人员少、机构少、管事少的“小政府”。
有些学者也提出了不同的观点，张合金、徐子尧认为并非小政府就优于大政府，市场经济的发展需要政府承担更多的责任，加强管理、监督、服务等职能。他们认为，行政职能转变的研究不能局限于数量方面，而要向质量转变，即应当建立一个强大的、有效的政府。这里的有效政府是指，“政府实施并推动集体行动，以满足社会对政府的需求。”他们还指出，有效的政府一一而不是小政府一一是经济和社会发展的关键。
托尼·赛奇也提出了相似的观点，他认为，“一个有效而不是强大的政府结构是任何成功的改革有望实现的前提。政府在经济中的角色将随着干预范围的缩小和直接行政干预的减少而变化。”赛奇借用“我们同时拥有太多的政府和太少的政府”来描述中国改革中政府职能存在的问题，即“中国政府过于直接地干预了那些最好留给市场或市民社会的领域，却没有涉足公共品理论主张大力干预的某些关键领域”。具体来说包括三个问题，第一个问题是太多的不合适的产业政策，第二个问题时太少的不足的医疗供给，第三个问题是一些政府的财政能力太弱，而一些政府的财政能力运用不当。
（二）经济职能转变的阶段性与长期性
经济转型是一个长期的、缓慢的过渡过程，由此也决定了行政职能转变具有阶段性和长期性的特征。学者们也对行政職能转变的这一特征进行了研究。
何颖在对三十年的行政职能转变过程进行研究之后，认为“政府职能的转变是一个历史过程。30年来，随着政府机构改革，政府职能转变经历了由政治职能为重心向以经济职能为重心的转变；由偏重经济职能向更加注重社会管理和公共服务职能的转变两个阶段”。当前，在经济全球化背景下，随着我国工业化与现代化进程的快速推进，经济水平与民生的大幅提高，政府职能应当更加注重社会职能与服务职能，让广大人民群众共享改革成果。2007年，党的十七大报告明确提出要建设服务型政府，2012年，党的十八大报告将服务型政府内涵概括为“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”，都体现了行政职能向更加注重社会管理和公共服务转变。
王国平则认为，伴随金计划经济体制向市场经济体制转换过程中的政府职能转变蕴含着两种类型，一是适应市场经济发展的政府职能转变；二是适应在市场经济基础上社会事业发展的政府职能转变。两种类型的职能转变存在必然联系，即前者是后者的必备前提，后者是前者的必然走势。他还指出，第一种类型的政府职能转变日前还是我国政府改革的首要任务，政府作为推动经济发展的主体之一的角色在较长时期还难以改变。
胡宁生通过对俄罗斯在转型时期的休克疗法进行分析，得出这样的结论，即经济转型是一个漫长的过渡时期，政府职能转变也是如此。政府职能转变必须与经济转型同步，中国政府职能的转变必须与中国渐进改革的方式相适应，既要坚决地转变政府职能，又不能操之过急。
学者们普遍认为，行政职能转变是一个长期的、循序渐进的过程，是一个困难的、复杂的过程，既不能急躁冒进，也不能止步不前，在可预见的将来，政府仍需在经济转型过程中发挥着举足轻重的作用。这就要求我们不断地用发展的眼光去全面考察行政职能转变的问题，对如何有效发挥政府职能做进一步的思考。
参考文献：
[1]托尼·赛奇，丁开杰，高新军.中国改革中变化的政府角色[J].经济社会体制比较，2002，02：60-67.
[2]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理，2008，12：21-27.
[3]侯保疆.我国政府职能转变的历史考察与反思[J].政治学研究，2003，01：83-88.
[4]周志忍.新时期深化政府职能转变的几点思考[J].中国行政管理，2006，10：14-18.
[5]王国平.政府职能转变与经济发展水平[J].国家行政学院学报，2004，05：59-62
[6]胡宁生.转型期政府职能转变的关键[J].南京社会科学，2001，01：44-48.
作者简介：
王雪（1992.12—），女，天津市人，硕士学历，专业：行政管理。
关键词：行政职能转变；经济转型；述评
自20世纪80年代初以来，我国开启了计划经济体制向市场经济体制的转型过程，在这一过程中，政府承担着重要职责。当前，中国仍处于经济转型的关键时期，要解决转型期出现的各种矛盾和冲突，就必须充分发挥政府的作用，必须实现政府职能的转变，以适应市场经济体制的完善和发展。围绕这一问题，国内外学者们进行了大量研究并取得了丰硕成果，为我国经济体制改革和政治体制改革的深入发展提供了理论上的指导与借鉴。本文将尝试对经济转型背景下行政职能问题的研究做简单梳理与总结，以期为此后行政职能理论研究提供些许启示，为实践中行政职能转变的进一步发展提供理论上的借鉴。
一、经济转型与行政职能转变
在“比较经济体制”领域，经济转型或经济体制转型，一般指的是由计划经济体制向市场经济体制的转型。所谓行政职能转变，有的学者认为其是指政府从一种运行状态向另一种运行状态的转换，意味着政府运行的目标、功能、方式、手段的根本性变化。学者谢庆奎对行政职能转变这一概念做了更为详细的释义，他认为政府职能的转变，主要是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。它包含四个方面的涵义。其一，行政职能的转变主要是指政府的社会经济文化管理职能的转变。其二，行政职能的转变意味着政府管理权限的改变。其三，行政职能的转变，更重要的是政府管理方式的改变。其四，政府职能的转变，实际上是政府能力的轉换与提高。从以上定义不难看出，行政职能转变是一个内涵丰富的概念，不能简单理解为政企分开、简政放权。
关于经济转型与行政职能转变的逻辑关系，学者们也做了具体论述。张尚仁、徐乐雄认为，建立和完善市场经济体制是我国经济体体制改革的核心问题，政府行政职能转变是政治体制改革的核心问题。经济体制改革与政治体制改革的关系，集中体现为建立与完善社会市场经济体制和转变行政职能的关系。二者互为前提。学者沈亚平在《转型社会中的行政发展》中提出，经济体制的转型是决定我国行政职能转变的首要因素。何颖在《我国政府职能转变问题的反思》一文中回溯了30年政府职能转变的过程，认为政府职能转变的动力在于服从服务于经济体制改革的需要。
二、政府在经济转型中的职能定位
要使政府在推动经济转型中发挥应有的作用，就必须转变政府职能，这就涉及到政府在市场经济中的职能定位问题。“政府这只‘闲不住的手’，在哪些领域里应该‘忙起来’，在哪些领域里应该‘闲下来’”，是学者们首先注意到的问题。
在讨论这一问题时，有些学者提出研究转型期的政府职能转变问题必须考虑我国的现实条件。李现刚认为，我国行政职能转变的特殊性在于，经济体制是在政府的主导下由计划经济体制向市场经济体制逐渐过渡的，政府职能是由计划经济体制下的“全能政府”向市场经济体制下新型政府逐渐转变的，在研究市场经济体制下的政府职能定位时，必须要将这个特殊性考虑在内。王澜明则进一步指出，社会主义和市场经济这两个方面，决定了我国现阶段的政府职能必须坚持市场取向。
考虑到经济转型这一特殊时期的过渡性与复杂性，学者们就政府在社会主义市场经济体制下的角色定位问题进行了深入研究。周志忍认为，新时期政府经济领域中的角色定位应该是经济角色的归位，意味着政府角色的进一步转换—从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移；在社会职能领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡，二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡；在公共服务领域，政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择。柯红波则从另一个角度出发，认为在社会主义市场经济体制下政府应当扮演四个角色，即宏观经济的管理者和调控者、收人分配的调节者、公共产品的提供者、科技进步的推动者。经济学家吴敬琏指出，政府在市场经济转型中应当起到四个方面的正面作用，一是消除对改革的阻碍和反抗，二是建立新体制的各种基础设施，三是保持稳定的宏观经济环境，增进市场和弥补协调失灵。四是努力保持机会的均等和社会的公正。
由此可见，经济转型期的行政职能转变具有了新的内涵和表现形式，研究开始深入到政府履行职能的具体细节，即重点关注政府在其领域中的角色定位问题。
三、行政职能转变过程中存在的问题及现实路径研究
行政职能具有动态性和适应性，随着社会变迁和行政环境的变化，政府会调整自身的责任领域和作用领域，以与变化了的社会经济环境保持平衡。改革开放以来，随着经济体制的转型，我国政府的职能发生了重大变动，行政职能转变在取得重大突破的同时，也存在一些问题。学者们通过对这些问题进行考察与反思，对转型时期我国行政职能转变的发展提供了有益的启示，其中何颖和侯保疆的观点具有代表性。何颖认为，行政职能转变是一个艰难的、曲折的、复杂的过程，不可避免地存在着问题与缺失，主要体现在以下几个方面，一是政府职能转变的理论准备与事先设计不足；二是政府职能转变囿于机构改革，难以突破体制的羁绊；三是注重经济职能调整，护士社会职能、公共管理职能的建设，导致社会发展不协调；四是政府职能转变缺乏制度保障；五是社会力量薄弱；六是存在路径依赖问题。侯保疆则认为当前政府职能转变面临两个主要问题，其一是政府社会管理职能的转变严重滞后于经济管理职能的转变；其二是对政府职能转变缺乏系统认知。
在对行政职能转变过程中出现的问题进行充分研究的基础上，有些学者还进行了相应的对策分析。譬如，针对上述问题，侯保疆就提出了几点思考，首先要全面把握政府职能转变本身的内容，按照系统的观念进行规划和设计制度的内容；其次要理清与政府职能转变相关概念之间的关系，走出行政职能转变的认识误区，即辨别并理清行政职能转变与政府权力的转移、政府管理方式的转变、政府机构改革等几个概念之间的关系。柯红波在研究中指出，行政职能转变面临着部门利益问题、观念上的问题、市场主体问题、政府机构问题、评价机制问题、人才问题以及法律体系问题，相应地，转型期政府职能转变必须做到以下几个方面，一是按照市场经济客观规律，对政府职能进行正确定位；二是要营造开放式政府运行机制，消除部门职能寻租的可能性；三是继续推进机构改革，切实实现政府职能转变；四是，培养高素质人才，提高政府管理能力；五是加快立法进程，加强政府法制建设；六是进一步解放思想，转变观念。 还有些学者从其他角度出发，提出了经济转型时期行政职能转变的新思路，例如，陈永昌就提出要加快由政府主导型经济向市场主导型经济转变。周志仁提出，行政职能转变的实施应当坚持“协同政府”理念、结果导向的责任政府理念、“可持续性”理念和“管理精致化”原则。胡宁生则从政府权力的视角提出，界定与转变政府职能，首先要缩短政府的权力线，给社会以更多的自主权，并以有效方式对其进行保护，逐步建立起适合市场经济需要的、具有适应由市场改革而引起的社会变迁能力的政府。
四、政府职能转变几个关键问题探究
自经济转型进程开启以来，行政职能转变问题就一直是学术界讨论的焦点。在经济转型背景下研究行政职能转变，往往会涉及到一些关键问题，学者们对于这些问题的思考与论辩，也能为未来行政职能进一步转变提供方向上的启示。
（一）“大小政府”之争——有效的政府
计划经济体制下，政府承担着繁重的经济管理职能，在社会管理中也以政府意志为主导，其职能无所不包、无所不能，此时的政府职能范围大、机构规模大、责任限度大，被称为“大政府”。针对这种政府职能状态，一些学者提出了“小政府”的观点，即市场经济基础上的政府应该是人员少、机构少、管事少的“小政府”。
有些学者也提出了不同的观点，张合金、徐子尧认为并非小政府就优于大政府，市场经济的发展需要政府承担更多的责任，加强管理、监督、服务等职能。他们认为，行政职能转变的研究不能局限于数量方面，而要向质量转变，即应当建立一个强大的、有效的政府。这里的有效政府是指，“政府实施并推动集体行动，以满足社会对政府的需求。”他们还指出，有效的政府一一而不是小政府一一是经济和社会发展的关键。
托尼·赛奇也提出了相似的观点，他认为，“一个有效而不是强大的政府结构是任何成功的改革有望实现的前提。政府在经济中的角色将随着干预范围的缩小和直接行政干预的减少而变化。”赛奇借用“我们同时拥有太多的政府和太少的政府”来描述中国改革中政府职能存在的问题，即“中国政府过于直接地干预了那些最好留给市场或市民社会的领域，却没有涉足公共品理论主张大力干预的某些关键领域”。具体来说包括三个问题，第一个问题是太多的不合适的产业政策，第二个问题时太少的不足的医疗供给，第三个问题是一些政府的财政能力太弱，而一些政府的财政能力运用不当。
（二）经济职能转变的阶段性与长期性
经济转型是一个长期的、缓慢的过渡过程，由此也决定了行政职能转变具有阶段性和长期性的特征。学者们也对行政職能转变的这一特征进行了研究。
何颖在对三十年的行政职能转变过程进行研究之后，认为“政府职能的转变是一个历史过程。30年来，随着政府机构改革，政府职能转变经历了由政治职能为重心向以经济职能为重心的转变；由偏重经济职能向更加注重社会管理和公共服务职能的转变两个阶段”。当前，在经济全球化背景下，随着我国工业化与现代化进程的快速推进，经济水平与民生的大幅提高，政府职能应当更加注重社会职能与服务职能，让广大人民群众共享改革成果。2007年，党的十七大报告明确提出要建设服务型政府，2012年，党的十八大报告将服务型政府内涵概括为“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”，都体现了行政职能向更加注重社会管理和公共服务转变。
王国平则认为，伴随金计划经济体制向市场经济体制转换过程中的政府职能转变蕴含着两种类型，一是适应市场经济发展的政府职能转变；二是适应在市场经济基础上社会事业发展的政府职能转变。两种类型的职能转变存在必然联系，即前者是后者的必备前提，后者是前者的必然走势。他还指出，第一种类型的政府职能转变日前还是我国政府改革的首要任务，政府作为推动经济发展的主体之一的角色在较长时期还难以改变。
胡宁生通过对俄罗斯在转型时期的休克疗法进行分析，得出这样的结论，即经济转型是一个漫长的过渡时期，政府职能转变也是如此。政府职能转变必须与经济转型同步，中国政府职能的转变必须与中国渐进改革的方式相适应，既要坚决地转变政府职能，又不能操之过急。
学者们普遍认为，行政职能转变是一个长期的、循序渐进的过程，是一个困难的、复杂的过程，既不能急躁冒进，也不能止步不前，在可预见的将来，政府仍需在经济转型过程中发挥着举足轻重的作用。这就要求我们不断地用发展的眼光去全面考察行政职能转变的问题，对如何有效发挥政府职能做进一步的思考。
参考文献：
[1]托尼·赛奇，丁开杰，高新军.中国改革中变化的政府角色[J].经济社会体制比较，2002，02：60-67.
[2]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理，2008，12：21-27.
[3]侯保疆.我国政府职能转变的历史考察与反思[J].政治学研究，2003，01：83-88.
[4]周志忍.新时期深化政府职能转变的几点思考[J].中国行政管理，2006，10：14-18.
[5]王国平.政府职能转变与经济发展水平[J].国家行政学院学报，2004，05：59-62
[6]胡宁生.转型期政府职能转变的关键[J].南京社会科学，2001，01：44-48.
作者简介：
王雪（1992.12—），女，天津市人，硕士学历，专业：行政管理。