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摘 要：信访问题的存在，已经成为制约我国经济建设又好又快发展，影响构建社会主义和谐社会进程的一个严重问题。而公安执法是引发公安信访的主要源头。本文结合近年来公安机关大力开展的公安执法规范化建设活动，对执法过程中引发信访问题的情形、原因进行了深入剖析，并就如何从源头上减少执法问题，破解公安涉法信访困局探讨了对策，希望充分发挥执法规范化建设在信访源头治理中的作用，全面提高群众满意率。
关键词：信访问题；源头治理；执法规范化建设；对策
中图分类号：D631 文献标识码： 文章编号：1812-2485（2013）05-029-03
当前，信访问题已成为各级领导最纠结、最关注的热点问题之一。就公安机关而言，一些缠访闹访、越级访等非正常上访不仅严重影响了公安执法公信力，还造成了有限警力资源的巨大浪费，影响了正常工作的开展。因此，如何贯彻落实党的十八大精神，从源头上减少信访案件的发生，破解“信访不信法”困局，促进社会和谐稳定，已经成为当前工作的重中之重。本文就结合近年来公安机关大力开展的“执法规范化建设”活动积极探寻信访案件源头治理的有效对策。
1 执法不规范是信访问题主要诱因
实践证明，公安机关信访问题大都产生在基层执法单位，而绝大多数信访问题确实“涉法”，有的存在硬伤，有的留有瑕疵，还有一部分是由于民警执法过程中态度生硬、方法简单、解释不到位引发。归纳起来，下列 “四个不规范”在各级公安机关中具有一定的普遍性，是需要着力整改和规范的重点：
1.1 受理立案不积极
受警力不足、考核数据等因素的影响，个别单位及民警为图省事或为规避考核风险，不能依法及时受理群众报案。如刑事案件该立不立，不破不立；行政案件受理后，只要当事人不催促就暂时搁置，存在想拖得不了了之的侥幸思想。如此一来，往往会拖出报案人的“怨气”，影响对公安机关的信任。
1.2 履行程序不规范
轻程序、轻细节的不良思想尚在民警中广泛存在。如未对案件各方当事人履行告知义务，或虽告知，但内容不全面；该履行检查、扣押等法律手续而未履行，或虽履行，但未严格按照规定操作；该签字未签字、该捺印未捺印等细节问题更屡见不鲜。此类执法不严谨的问题一旦引起信访，往往因涉及当事人本人确认问题而难以补救，造成信访工作被动。
1.3 调查取证不全面
从历年执法质量考评和接访情况来看，调查取证不全面是影响办案质量的最主要原因。如取证时倾向有罪证据的收集、忽视无罪证据；习惯于收集的差不多就行，而不是尽力全面收集；调查取证不主动、不及时，尤其是一些殴打伤害、故意损坏财物类案件，先期过分信赖调解手段，忽视了第一时间的证据固定，后期往往因调解不成使案件成了“夹生饭”，应当查证的事实、情节没有查证或查清，导致信访难题。
1.4 处理环节不及时
有的案件立而不查、不处、不办；有的办案拖拉延误，导致人员、财物不能得到及时处理；还有查破不了的案件，忽视了当事人的知情权，让其误认为执法中存在“猫腻”，解释反馈工作一旦不到位，极易引发当事人的不满从而上访。
2 执法不规范造成信访问题的成因分析
2.1观念不够深
少数民警“为谁执法，为谁服务”的认识问题还没有从根本上解决，更谈不上带着感情去服务、去执法。有的墨守成规，以执法者自居，容不得群众的批评意见，甚至固执地认为群众根本不懂法律，习惯上来就随意训斥群众；有的缺乏证据意识、程序意识、时效意识、信访风险意识，习惯于传统思维和工作做法，对规范执法行为的重要性认识不足；还有的忽视了法律人性化的一面，只想显示法律威严，而漠视群众感受，对群众的解释置若罔闻，极易引发群众产生抵触情绪，将群众推向对立面。
2.2 素质不够高
公安机关学习教育活动虽不间断，但大多数民警是疲于应付，光喜欢干事务性的工作，对需要动脑用心的学习存有抵触情绪，学习教育效果大受影响。由于不能完全了解当前的执法形势需要，不能娴熟的掌握法律业务知识，应付复杂局面和突发事件的能力比较差，在追求执法的法律效果与社会效果有机统一上虽有主观愿望但缺少综合素质的支撑，一些执法工作中存在的态度冷横硬、办事推诿拖拉、程序不规范、文书制作不规范等问题也就不足为怪了。
2.3 责任心不够强
工作责任心问题，是全面反映一个民警的政治觉悟、思想素质以及为人民服务的宗旨意识的根本问题。许多执法问题并非是不会、不懂引致，主要原因还是责任心不到位。试想，当一位满面愁容、焦急万分的群众来到派出所报警称家中被盗，作为值班民警立即感同身受的一面安慰一面耐心询问登记，怎会得不到群众的认可？再如常见的文书未盖章、未签字、未送达等问题，只要留心加细心，怎会反复出错？许多信访案件都是因为起初民警工作责任心不强而丧失了处理最佳时机，事后却要忙于纠错补救，变相增加了执法成本的投入。
2.4 作风不够实
随着群众的法制意识越来越强，执法过程中遇到的新问题、新情况越来越多，面对一些人的非难或不正常投诉情况，有些民警就会将以人为本的理念置之脑后，带着情绪执法往往会引起一系列的问题。有的民警用语不当，甚至恶语脏话，授人以柄，造成群众的反感和抵触，加剧矛盾的产生。
3 如何通过执法规范化建设从源头上预防和减少信访问题
3.1 突出一个“忠”字，进一步端正执法理念
要坚持把加强执法思想教育放在首要位置，切实解决好执法观念、执法立场、执法感情等基本问题，牢固树立“执法为民”的思想，把理性、平和、文明、规范执法的理念贯穿到执法全过程。做到 “五个转变”，即从“单纯追求执法效果”向“追求法律效果和社会效果相统一”转变，从“被动破案”向“主动查案”转变，从“只重视破大案”向“大案、小案都认真办”转变，从“单纯强调业务数据指标”向“关注群众满意度”转变，从“案后纠错”向“案前预防”转变。处理好 “破大案”与“办小案“的关系，解决好“解民难”与“化民怨”的关系，落实好“人性化”与“规范化”的关系，真正做到在执法思想上为民、在执法活动上便民、在执法效果上利民，确保所办理每一起案件、所调处的每一起纠纷经得起法律的考验和群众的评价。 3.2 突出一个“学”字，提高执法主体素质
民警业务能力的高与低直接决定执法质量的优与劣，因此执法培训工作要常抓不懈。一要注重传统方式与新鲜形式相结合。办班授课、专题辅导、岗位自学等传统教育培训与庭审旁听、实案点评、竞赛练兵等形式互补互促；二要注重全员普训与培养骨干相结合。民警素质生有高低，非要搞“一个标准”不太现实，因此在全员普训基础上应当培育“业务尖兵”，使其成为各自单位中的“明白人”，确保执法源头质量过硬；三要注重学习法律业务与学习做群众工作结合。法律法规不断更新，墨守成规、靠老经验办案实不可取。特别是2013年以来，随着“一法两规定”及新版法律文书的颁布实施，公安刑事、行政执法面临全新的挑战，民警必须及时更新知识储备才能适应现实执法的需要。但具体到群众工作，又不是严肃的照搬法条那么简单，要通过深入浅出的说理让当事群众心服口服，赢得群众信服，这方面老民警积累了丰富的经验和智慧，可通过传帮带的形式手把手教，让年轻民警迅速成长起来。
3.3 突出一个“法”字，切实改进执法行为
“规范执法是基本警务”，广大民警要“宁吃事前防范苦，不贪事后息访功”，，自觉从规范执法、化解矛盾做起，主动预防信访问题发生。一是从接处警现场取证入手，通过配齐取证装备，规范各类型案件取证内容及重点，执行一问、二拍、三录、四记、五查“五步走”的取证流程，严抓执法“源头关”；二是从网上执法办案着力，所有非涉密案件从接处警开始到案件办结全部网上流转、审核、审批，及时录入涉案人员、物品信息，及时上传案件有关材料，严抓执法“过程关”；三是从规范卷宗和涉案财物出发，对所有卷宗进行标准化管理，并进行考评打分，指导民警规范办案。所有涉案财物严格按照“涉案财物专项治理”有关规定管理，纪检、督察、信访、法制部门可由案到人调查和倒查，严抓执法“结案关”。
3.4 突出一个“严”字，加强执法监督及信访机制建设
首先，立足以制治警。从易发生执法问题的岗位入手，明晰责权。从易引起执法争议的环节入手，规范流程。对“人、案、物”等执法重点、“车辆、安全、监控设备管理”等执法热点以及领导公开接访、初信初访办理等环节均建立明确的制度。其次，加强执法办案源头及事中监督。通过日常案件质量跟踪监督，确保个案监督贯穿于办案审核全过程，重点对伤害未结案件、刑事在办案件、涉法信访案件等精力倾斜，既注重大案件的质量，又注重小问题的整改，从源头入手使执法质量得到了全面促进、全面提升。第三，坚决维护“依法信访”的信访规则。要想扭转来访人员“信访不信法”的心态，必须将涉法涉诉信访事项从信访途径中剥离，切实引导其纳入正常法律程序。如所在分局缠访老户黄某夫妇，因在一起殴打他人行政案件中的个人意愿没有得到解决先后缠访数月，民警虽耐心疏导解释，但并不因此丧失原则的姑息迁就、许以承诺。该案最终纳入行政复议、行政诉讼的法律轨道，黄某夫妇也因案件导入诉讼程序，未再继续缠访闹访。
3.5 突出一个“信”字，努力塑造新时期公安形象
老年人周某夫妇系所在辖区一起跨省非法集资案件的受害人，多次情绪激动的向分局反映追回损失的诉求，为此社区民警多次上门回访，通过与老夫妇的促膝谈话，及时反馈案情进展，开展相关法律、政策宣传工作，让当事人明白了破案难点所在，消除了对公安机关的不良认识，工作得到了当事人充分认可。其实，民警的一言一行、一举一动对外都代表着公安机关的形象，也影响着群众对公安机关的态度。对于群众来说你的关心就是对他的理解，在他处于无助的情况下，你给他的那一丝丝温暖对他来说就是雪中送炭。很多时候群众看重的不仅是结果，更重要的是办事过程中民警的态度。因此，公安机关应通过推行“说理执法”“调解优先”，进一步创新执法工作方法，最大限度化解矛盾纠纷，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。同时，进一步深化警务公开，推动阳光执法，积极落实报警当事人、上访人信息反馈、回访制度，使执法工作公开化。其实老百姓是通情达理的，只要我们时时站在群众的立场，学会“换位思考”，想群众之所想，急群众之所急，带着对群众的感情去工作，理解群众，体贴群众，“精诚所至，金石为开”，群众一定会真心理解、支持我们。
关键词：信访问题；源头治理；执法规范化建设；对策
中图分类号：D631 文献标识码： 文章编号：1812-2485（2013）05-029-03
当前，信访问题已成为各级领导最纠结、最关注的热点问题之一。就公安机关而言，一些缠访闹访、越级访等非正常上访不仅严重影响了公安执法公信力，还造成了有限警力资源的巨大浪费，影响了正常工作的开展。因此，如何贯彻落实党的十八大精神，从源头上减少信访案件的发生，破解“信访不信法”困局，促进社会和谐稳定，已经成为当前工作的重中之重。本文就结合近年来公安机关大力开展的“执法规范化建设”活动积极探寻信访案件源头治理的有效对策。
1 执法不规范是信访问题主要诱因
实践证明，公安机关信访问题大都产生在基层执法单位，而绝大多数信访问题确实“涉法”，有的存在硬伤，有的留有瑕疵，还有一部分是由于民警执法过程中态度生硬、方法简单、解释不到位引发。归纳起来，下列 “四个不规范”在各级公安机关中具有一定的普遍性，是需要着力整改和规范的重点：
1.1 受理立案不积极
受警力不足、考核数据等因素的影响，个别单位及民警为图省事或为规避考核风险，不能依法及时受理群众报案。如刑事案件该立不立，不破不立；行政案件受理后，只要当事人不催促就暂时搁置，存在想拖得不了了之的侥幸思想。如此一来，往往会拖出报案人的“怨气”，影响对公安机关的信任。
1.2 履行程序不规范
轻程序、轻细节的不良思想尚在民警中广泛存在。如未对案件各方当事人履行告知义务，或虽告知，但内容不全面；该履行检查、扣押等法律手续而未履行，或虽履行，但未严格按照规定操作；该签字未签字、该捺印未捺印等细节问题更屡见不鲜。此类执法不严谨的问题一旦引起信访，往往因涉及当事人本人确认问题而难以补救，造成信访工作被动。
1.3 调查取证不全面
从历年执法质量考评和接访情况来看，调查取证不全面是影响办案质量的最主要原因。如取证时倾向有罪证据的收集、忽视无罪证据；习惯于收集的差不多就行，而不是尽力全面收集；调查取证不主动、不及时，尤其是一些殴打伤害、故意损坏财物类案件，先期过分信赖调解手段，忽视了第一时间的证据固定，后期往往因调解不成使案件成了“夹生饭”，应当查证的事实、情节没有查证或查清，导致信访难题。
1.4 处理环节不及时
有的案件立而不查、不处、不办；有的办案拖拉延误，导致人员、财物不能得到及时处理；还有查破不了的案件，忽视了当事人的知情权，让其误认为执法中存在“猫腻”，解释反馈工作一旦不到位，极易引发当事人的不满从而上访。
2 执法不规范造成信访问题的成因分析
2.1观念不够深
少数民警“为谁执法，为谁服务”的认识问题还没有从根本上解决，更谈不上带着感情去服务、去执法。有的墨守成规，以执法者自居，容不得群众的批评意见，甚至固执地认为群众根本不懂法律，习惯上来就随意训斥群众；有的缺乏证据意识、程序意识、时效意识、信访风险意识，习惯于传统思维和工作做法，对规范执法行为的重要性认识不足；还有的忽视了法律人性化的一面，只想显示法律威严，而漠视群众感受，对群众的解释置若罔闻，极易引发群众产生抵触情绪，将群众推向对立面。
2.2 素质不够高
公安机关学习教育活动虽不间断，但大多数民警是疲于应付，光喜欢干事务性的工作，对需要动脑用心的学习存有抵触情绪，学习教育效果大受影响。由于不能完全了解当前的执法形势需要，不能娴熟的掌握法律业务知识，应付复杂局面和突发事件的能力比较差，在追求执法的法律效果与社会效果有机统一上虽有主观愿望但缺少综合素质的支撑，一些执法工作中存在的态度冷横硬、办事推诿拖拉、程序不规范、文书制作不规范等问题也就不足为怪了。
2.3 责任心不够强
工作责任心问题，是全面反映一个民警的政治觉悟、思想素质以及为人民服务的宗旨意识的根本问题。许多执法问题并非是不会、不懂引致，主要原因还是责任心不到位。试想，当一位满面愁容、焦急万分的群众来到派出所报警称家中被盗，作为值班民警立即感同身受的一面安慰一面耐心询问登记，怎会得不到群众的认可？再如常见的文书未盖章、未签字、未送达等问题，只要留心加细心，怎会反复出错？许多信访案件都是因为起初民警工作责任心不强而丧失了处理最佳时机，事后却要忙于纠错补救，变相增加了执法成本的投入。
2.4 作风不够实
随着群众的法制意识越来越强，执法过程中遇到的新问题、新情况越来越多，面对一些人的非难或不正常投诉情况，有些民警就会将以人为本的理念置之脑后，带着情绪执法往往会引起一系列的问题。有的民警用语不当，甚至恶语脏话，授人以柄，造成群众的反感和抵触，加剧矛盾的产生。
3 如何通过执法规范化建设从源头上预防和减少信访问题
3.1 突出一个“忠”字，进一步端正执法理念
要坚持把加强执法思想教育放在首要位置，切实解决好执法观念、执法立场、执法感情等基本问题，牢固树立“执法为民”的思想，把理性、平和、文明、规范执法的理念贯穿到执法全过程。做到 “五个转变”，即从“单纯追求执法效果”向“追求法律效果和社会效果相统一”转变，从“被动破案”向“主动查案”转变，从“只重视破大案”向“大案、小案都认真办”转变，从“单纯强调业务数据指标”向“关注群众满意度”转变，从“案后纠错”向“案前预防”转变。处理好 “破大案”与“办小案“的关系，解决好“解民难”与“化民怨”的关系，落实好“人性化”与“规范化”的关系，真正做到在执法思想上为民、在执法活动上便民、在执法效果上利民，确保所办理每一起案件、所调处的每一起纠纷经得起法律的考验和群众的评价。 3.2 突出一个“学”字，提高执法主体素质
民警业务能力的高与低直接决定执法质量的优与劣，因此执法培训工作要常抓不懈。一要注重传统方式与新鲜形式相结合。办班授课、专题辅导、岗位自学等传统教育培训与庭审旁听、实案点评、竞赛练兵等形式互补互促；二要注重全员普训与培养骨干相结合。民警素质生有高低，非要搞“一个标准”不太现实，因此在全员普训基础上应当培育“业务尖兵”，使其成为各自单位中的“明白人”，确保执法源头质量过硬；三要注重学习法律业务与学习做群众工作结合。法律法规不断更新，墨守成规、靠老经验办案实不可取。特别是2013年以来，随着“一法两规定”及新版法律文书的颁布实施，公安刑事、行政执法面临全新的挑战，民警必须及时更新知识储备才能适应现实执法的需要。但具体到群众工作，又不是严肃的照搬法条那么简单，要通过深入浅出的说理让当事群众心服口服，赢得群众信服，这方面老民警积累了丰富的经验和智慧，可通过传帮带的形式手把手教，让年轻民警迅速成长起来。
3.3 突出一个“法”字，切实改进执法行为
“规范执法是基本警务”，广大民警要“宁吃事前防范苦，不贪事后息访功”，，自觉从规范执法、化解矛盾做起，主动预防信访问题发生。一是从接处警现场取证入手，通过配齐取证装备，规范各类型案件取证内容及重点，执行一问、二拍、三录、四记、五查“五步走”的取证流程，严抓执法“源头关”；二是从网上执法办案着力，所有非涉密案件从接处警开始到案件办结全部网上流转、审核、审批，及时录入涉案人员、物品信息，及时上传案件有关材料，严抓执法“过程关”；三是从规范卷宗和涉案财物出发，对所有卷宗进行标准化管理，并进行考评打分，指导民警规范办案。所有涉案财物严格按照“涉案财物专项治理”有关规定管理，纪检、督察、信访、法制部门可由案到人调查和倒查，严抓执法“结案关”。
3.4 突出一个“严”字，加强执法监督及信访机制建设
首先，立足以制治警。从易发生执法问题的岗位入手，明晰责权。从易引起执法争议的环节入手，规范流程。对“人、案、物”等执法重点、“车辆、安全、监控设备管理”等执法热点以及领导公开接访、初信初访办理等环节均建立明确的制度。其次，加强执法办案源头及事中监督。通过日常案件质量跟踪监督，确保个案监督贯穿于办案审核全过程，重点对伤害未结案件、刑事在办案件、涉法信访案件等精力倾斜，既注重大案件的质量，又注重小问题的整改，从源头入手使执法质量得到了全面促进、全面提升。第三，坚决维护“依法信访”的信访规则。要想扭转来访人员“信访不信法”的心态，必须将涉法涉诉信访事项从信访途径中剥离，切实引导其纳入正常法律程序。如所在分局缠访老户黄某夫妇，因在一起殴打他人行政案件中的个人意愿没有得到解决先后缠访数月，民警虽耐心疏导解释，但并不因此丧失原则的姑息迁就、许以承诺。该案最终纳入行政复议、行政诉讼的法律轨道，黄某夫妇也因案件导入诉讼程序，未再继续缠访闹访。
3.5 突出一个“信”字，努力塑造新时期公安形象
老年人周某夫妇系所在辖区一起跨省非法集资案件的受害人，多次情绪激动的向分局反映追回损失的诉求，为此社区民警多次上门回访，通过与老夫妇的促膝谈话，及时反馈案情进展，开展相关法律、政策宣传工作，让当事人明白了破案难点所在，消除了对公安机关的不良认识，工作得到了当事人充分认可。其实，民警的一言一行、一举一动对外都代表着公安机关的形象，也影响着群众对公安机关的态度。对于群众来说你的关心就是对他的理解，在他处于无助的情况下，你给他的那一丝丝温暖对他来说就是雪中送炭。很多时候群众看重的不仅是结果，更重要的是办事过程中民警的态度。因此，公安机关应通过推行“说理执法”“调解优先”，进一步创新执法工作方法，最大限度化解矛盾纠纷，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。同时，进一步深化警务公开，推动阳光执法，积极落实报警当事人、上访人信息反馈、回访制度，使执法工作公开化。其实老百姓是通情达理的，只要我们时时站在群众的立场，学会“换位思考”，想群众之所想，急群众之所急，带着对群众的感情去工作，理解群众，体贴群众，“精诚所至，金石为开”，群众一定会真心理解、支持我们。