一、特别扶助制度的发展历程
　　计划生育是我国20世纪70年代初提出的一项基本国策。三十多年来，经过社会各界的共同努力，我国的计划生育工作取得了令世人瞩目的成绩，为现代化建设创造了良好的人口环境。在政策实施的历史进程中，广大的计划生育家庭在做出巨大奉献的同时也做出了牺牲，特别是一些家庭遇到独生子女成长风险，如意外伤残或死亡，导致计划生育夫妇在生产、生活和养老等方面出现困难，这些特别的家庭群体尤为需要经济上的扶助、生活上的照顾和精神上的慰藉。
　　为此，党中央、国务院和各级党委、政府一直高度重视解决独生子女家庭存在的现实困难。2003年和2004年，胡锦涛两次在中央人口资源环境工作座谈会发表的重要讲话中提出，针对计划生育的困难家庭，要抓紧建立社会救助机制和扶助制度。2006年，《中共中央 国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（一下简称《决定》）也提出了明确要求，要“积极探索建立独生子女伤残死亡家庭扶助制度”。2007年8月，人口计生委和财政部密切配合，出台了计划生育家庭特别扶助制度，即“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”，并在全国东、中、西部地区10余个省（市）试点。据07年上半年统计，全国已有17个省（区、市）开展了独生子女伤残死亡家庭扶助工作。
　　二、特别扶助制度的公共政策效用
　　公共政策是党和政府同人民群众的根本利益与政治意愿相连接的集中体现。公共政策的制定要实现政策效用最大化。在当前的经济发展条件下，特别扶助制度为独生子女伤残死亡家庭这类弱势群体提供了政策性保障，它的建立和实施产生了积极的政策效用。
　　（一）经济保障效用
　　特别扶助制度的本质和目的是对独生子女伤残死亡家庭给予特殊照顾，在一定程度上缓解这个特殊群体生产生活和养老困难，降低养老风险。其中，对于低保家庭、低收入家庭以及绝大多数农村居民来说，老无人养的问题尤为突出。资金是最直接缓解生活困难的扶助形式。特别扶助制度能够保障这个群体定期地领到扶助金，体现了公共财政关注弱势群体民生的经济保障效用。
　　（二）激励效用
　　特别扶助制度的制定与实施，旨在消除广大育龄群众实行计划生育的后顾之忧，进一步鼓励和引导广大育龄群众自觉实行计划生育，增进整个社会对计划生育政策的理解和支持，促进低生育水平的持续稳定，从而消除不和谐因素，维护家庭稳定，构建社会和谐，为科学发展创造良好的人口环境。
　　（三）思想效用
　　当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，利益格局和价值观念的多元化，导致社会上对计划生育政策的认识出现了不同的声音。因此，建立和实施特别扶助制度是人口和计划生育工作坚持解放思想、改革创新的一个重要突破，政府在面对人口工作的困难时，积极寻求解决方法的态度，出台相应政策，消除群众对计划生育政策的误解，从而达到解放思想、凝聚人心的目的。
　　三、完善特别扶助制度的思考
　　特别扶助制度是配套于计划生育基本国策的一项保障独生子女伤残死亡的特殊保障制度，随着社会改革和经济发展，它在实施的过程也逐渐出现了一些问题。
　　首先是政策口径问题。目前，有些地方已经开展了特别扶助工作，但各地的政策口径并不统一，与两部委“试点方案”的要求有些差异。差异的客观存在是可以理解的。但是对于硬性规定，各地政府要不打折扣地贯彻落实。
　　其次是资金管理问题。根据实施的具体情况反映，有的地方由省级政府统一组织实施，有的地方由县级政府统一组织实施。有的是一次性发放，有的是按年或按月发放，还有扶助金能否及时、足额发放到户的问题存在。因此， 人口计生部门、财政部门、委托发放机构和监督机构以及社会中介组织应在制度运行环节中分担各自的监督职能，相互制约，形成公开透明、便于监督的制度运行环境。
　　再次是政策功能定位问题。有些地方政府制定的扶助政策功能定位还不够明确。意识扶助方式单一，目前的试点只侧重于经济方面的扶助，忽略了情感上的关怀。二是有的地方的扶助对象只是独生子女死亡家庭，并不包含独生子女伤残家庭。各试点地区应把精神抚慰工作形成制度性规定，给予特别家庭亲情般的关心和照顾；把独生子女伤残家庭列入地方的特别扶助制度中去。
　　最后是政策衔接问题。由于这项政策时一项新生的计划生育扶助制度，目前还处于试点的阶段，各地缺乏开展实施的成熟经验。因此，存在政策脱节和相关政策之间联系不紧密的现象。因此，各地的试点地区在实施特别扶助制度的过程中，应把特别扶助制度与其他计划生育利益导向政策相紧密联系，如农村计划生育家庭奖励扶助制度、西部地区“少生快富”工程等政策，以保证独生子女伤残死亡家庭的利益得到充分的保障。
　　（作者单位：西南民族大学管理学院）