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前 言:资产评估行业在社会主义市场经济中具有不可或缺的重要地位和作用。中纪委、监察部驻财政部纪检组、监察局十分重视和关注资产评估等中介行业惩防腐败体系建设,并将加强中介组织行业自律和执业监管研究列为中纪委重点调研课题。为此,中纪委、监察部驻财政部纪检组、监察局决定在资产评估等中介行业开展加强行业自律和执业监管调研。为了配合做好调研,中评协与各地方协会上下联动,历时两个半月共同推进调研活动,最终向中纪委、监察部驻财政部纪检组、监察局提交了一份有份量的调研报告。中纪委、监察部驻财政部纪检组、监察局根据中评协和中注协的调研报告,整理、汇总,编写成《加强注册会计师 资产评估师行业自律和执业监管的调研报告》上报给了中央纪委、监察部。
在这次调研活动中,中评协成立调研活动领导小组和工作小组,先后下发了《关于开展“加强资产评估中介组织行业自律和执业监管”调研活动的通知》(中评协[2009]55号)等四个文件,分地方协会、证券业机构和地方机构三个层面,全面布置。通过下发调研提纲、收集调研报告和问卷等形式,组织五个片会、两次座谈会进行实地调研,并召开阶段性总结会征求意见。
此次调研得到了各地方协会的大力配合和支持。各地方协会扎扎实实深入开展调研活动,按照选取比率不低于10%的原则,重点选取119家机构进行调研,选取机构的比率约为14.64%。一些地方协会在设计发放调查问卷收集意见时,结合实际增加了解机构外部执业环境等内容。据不完全统计,此次调研共发放调查问卷1085份,收回调查问卷为978份,回收率为90%。地方协会形成了符合行业实际的调研报告,为中评协总体调研报告提供了大量、翔实的素材。本刊先后对宁夏、山西、湖北等省区开展的调研活动做了相关报道。
加强行业自律和执业监管的调研,是中纪委开展反腐倡廉工作的重要内容;是针对腐败新形式、新特点,有针对性地开展的专项工作;是纠正行业不正之风工作的进一步深化;是推动中介行业依法执业的需要;是解决行业发展一些深层次问题有深度、较全面的“体检”。通过调研,不仅听到了一线执业机构的真实心声;掌握了资产评估行业发展的基本面;激发了会员对行业发展的关注热情;了解到会员对协会工作的满意度,也为评估行业进一步净化执业环境、规范执业行为、强化行业监管夯实了基础。
为了使广大会员了解此次调研取得的初步成果,了解评估行业在行业自律和执业监管方面存在的问题,以及各地方开展调研活动的实践经验,现将中纪委驻财政部纪检组监察局《加强注册会计师 资产评估师行业自律和执业监管的调研报告》、中国资产评估协会《关于加强行业自律和执业监管的调研报告》以及部分地方调研活动开展情况刊载,供广大读者学习、交流和思考。
注册会计师、资产评估师作为独立的第三方,为相关经济活动提供审计和价值评估,从制度上具有诚实信用、维护公平、反腐倡廉的功能,是社会监督体系的重要力量,是社会诚信链条的重要一环。加强其自身的行业自律,强化其执业监管,对于推动全社会反腐倡廉建设,构建惩防体系具有重大的现实意义。
一、注册会计师和资产评估师行业发展的现状
截至2008年底,全国会计师事务所超过7,200家,执业注册会计师达到8.5万人,从业人员近30万人,业务收入达到310多亿元;资产评估机构超过2,500家,执业资产评估师达到2.8万人,从业人员8万多人,业务收入达到30多亿元。
(一)职能作用进一步增强。近年来,注册会计师、资产评估师行业社会影响不断提升,广泛地参与企业财务审计、设立出资、改制发行上市、企业并购重组、破产清算、资产处置转让、抵押担保等重大经济活动,在促进社会主义市场经济体制的建立和完善、促进信用制度建设和金融资本市场的健康发展、推动产权制度改革、扩大对外经济交流与合作、维护社会公平公正和防治腐败等方面发挥着积极的作用。
(二)制度建设进一步加强。财政部作为主管部门,先后制定了治理两个行业商业贿赂专项工作实施方案、加强行业监管规范行为实施细则、贯彻落实惩防体系2008-2012年工作规划任务分工方案等文件,指导行业贯彻落实反腐倡廉有关精神。研究出台了会计师事务所和资产评估机构(以下统称中介机构)审批管理办法、执业准则、委托招标规范、职业风险基金管理办法等,规范了审批、执业行为,加强了制度约束。建立了执业质量检查制度、行业惩戒制度、谈话提醒制度、诚信档案制度等自律监管制度,积极引导注册会计师、资产评估师严格遵守职业道德,切实履行社会责任,树立独立、客观和公正的形象。
(三)监管力度进一步加大。近年来,财政部和行业协会加大了行业自律和执业监管力度。2004年以来,对137家会计师事务所和243名注册会计师给予公开谴责,对435家会计师事务所和623名注册会计师给予行业内通报批评。2004年,对1,093家评估机构给予警告、暂停执业、吊销资格、限期整改等行政处罚;对1,391名注册资产评估师进行了不同程度的处理或处罚。2006年至2008年,中评协又对12家评估机构做出警告、限期整改、通报批评等惩戒,对23名注册资产评估师做出了警告、通报批评等自律惩戒。2009年,撤销、注销注册会计师资格1,540人,暂缓任职资格915人。
(四)执业环境进一步优化。1999年底,中介机构脱钩改制由事业单位转成自主经营、自负盈亏、自担风险的独立中介组织,后经多次清理整顿,在人事、财务和业务等方面实现了与原隶属的政府部门脱钩;2002年,财政部收回了原委托中注协行使的行政监督管理职能;2004年中评协重新单设,财政部实行财政职能委托制,理清了政府部门、行业协会与中介市场的关系。
二、注册会计师、资产评估师行业面临的困难和存在的问题及原因分析
(一)中介机构内部控制薄弱,自身建设有差距。一是中介机构管理决策机制有待进一步健全。目前,多数中介机构建立了完整的内部管理制度,但中介机构的股权往往集中在几个人手中,有的甚至出现“隐形股东”幕后指挥。机构的经营管理决策还是由少数人说了算,不能形成规范控制制约机制,审计、评估风险居高不下。二是风险意识和自律意识不强。一些中介机构和执业人员往往抱有侥幸心理,风险意识责任意识不强、质量控制不严、执业谨慎不够,未严格按审计和评估准则等法规制度办事,甚至与不规范的公司通同作弊,扰乱社会经济秩序。三是执业人员素质较低,专业胜任能力不足。经过多年的发展,注册会计师、资产评估师行业仍存在人才储备不足、年龄老化、专业知识陈旧等问题,一方面不能适应形势的变化,难以承接企业并购、业绩评价、管理咨询等高端业务,影响中介机构做大做强;另一方面造成执业人员在执业过程中忽视或忽略部分必要环节和步骤,进一步降低了执业质量。
(二)行业自律体制机制不完善,市场竞争不规范。一是行业收费不规范。目前实行的注册会计师和资产评估师收费标准都是十多年前制定的。虽然我国经济社会有了迅猛发展,但诸多地区的实际收费不但没有上涨,反而下降了。如有的省2006年全省审计业务实际收费平均仅为规定收费标准的52.96%,尚低于1999年的标准。有的中介机构为抢占市场,开出的价格甚至低于人工成本。“劣币驱逐良币”现象在两个行业中普遍存在,恶意压价现象也很突出。低收费行为,一方面迫使中介机构通过牺牲执业质量、缩减必要的工作程序和步骤来降低执业成本。另一方面也为拉客户、给回扣等腐败行为提供了温床。二是委托交易机制不完善。我国现代企业制度尚未完全建立起来,两权分离还不够彻底,一些公司的经营者常常凌驾于所有者之上。中介机构开展审计、评估等业务,表面上受雇于企业所有者,实质上受制于企业经营者。经营者利用向股东大会建议中介机构聘用选择、定价等权力干扰注册会计师、评估师独立公正执业,制约其为社会公众利益服务的专业功能发挥,其独立性、公正性难以得到保障。出现“站”得住的顶不住,顶得住的“站”不住现象。三是招投标办法不合理。中介机构的服务质量不能简单地用价格高低衡量。但低价中标导致审计、验资、评估质量不高的现象较为常见,不仅违背了项目招投标制的初衷,而且迫使中介机构大打价格战、破坏竞争秩序。四是行业准入和退出机制不健全。普遍存在进入容易、退出难的现象。目前的中介机构特别是有限责任制的机构设立条件偏低,导致近年来新办中介机构数量迅速膨胀。但同时现行的机构退出机制又不完善,因违规实际受到撤销处罚的机构数量并不多。如会计师事务所数量由2002年的4,402家增至2008年的7,284家,增长了66%。2008年,全国共批准设立会计师事务所618家,因各种原因撤销会计师事务所179家,其中绝大多数是因机构重组合并而撤销,极少数是因违反法规、执业质量不高等原因被撤销。大多数中介机构规模较小,进入市场时间不长,市场占有份额不大,如2008年,平均每个事务所拥有的注册会计师仅11人;国内百强事务所的收入占全行业收入的64%,而其余的7,100多家事务所仅占36%的收入份额。一些中小机构内部管理不规范、抵御和应对风险的能力不足、整体执业质量难以保证,违反法律法规后不能及时退出,对整个中介市场冲击很大,有的甚至蜕变成了行业的害群之马。
(三)诚信文化体系建设不足,外部环境未得到根本改善。一是社会诚信体系建设不足。目前,社会“诚信缺失”和“道德失范”问题比较严重,极大地影响了注册会计师、资产评估师行业的价值鉴证功能的发挥,特别是一些重大工程投资建设、上市公司年报审计、公司注册验资、国有企业改制、资产抵押评估、土地转让等领域已成为注册会计师和资产评估师行业“造假”的主要领域。二是行业文化建设需要加强。行业普遍缺乏健康的职业理念,主人翁意识和服务意识较差,“一锤子买卖”行为和“暴富”思想盛行,严重制约行业的健康发展。三是部分地区和行业党建工作薄弱。普遍存在“有党员无组织、有组织无活动、有活动无质量”的状况,党建工作薄弱。四是行业对外宣传力度不够。特别是评估行业的宣传力度不大,未能充分从正面宣传资产评估行业对社会经济发展所做的贡献,影响社会对评估行业的认识、理解和支持。
(四)政府职能转变不到位,行政监管力度不够。一是中介市场过度分割,多头监管现象普遍。目前,资产评估市场共有注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、旧机车评估师以及保险公估人员等六种执业资格,分别属于五个政府部门及其下属的协会管理,存在着政出多门、资质林立、多头管理、条块分割、管理混乱以及评估业务被严重肢解、评估资格相互排斥等问题。同样,注册会计师行业也存在类似问题,其中反映最为强烈的是难以参与涉税业务,有的地方人为设置壁垒、分割市场,将税务代理等涉税业务全部指定由注册税务师办理,而将注册会计师排除在税务代理等涉税业务之外。二是行政干预过多。一些政府部门利用行政权力为一些中介机构垄断市场提供便利,有的与中介机构内外勾结操纵招投标结果,变相指定某些机构承担业务;有的和中介机构脱钩改制不彻底,明脱暗不脱,利用关系垄断相关业务或者干预公正执业;有的对注册会计师和资产评估师等市场准入进行二次认定,干预市场公平竞争;有的干预审计结论和评估结果,甚至强迫中介机构给上市公司或单位出具虚假审计和评估报告;有的甚至以各种方式公开索要贿赂或业务回扣。三是法制建设滞后,违法处理处罚力度不够。《注册会计师法》部分法律条款过于原则抽象,不能适应加强行业自律和政府监管的要求。资产评估还没有一部专门的法律,资产评估执业资质林立,评估执业法度不一,水平参差不齐,质量难以保证,责任难以追究,急需法律法规保障。其他法律与注册会计师、评估业相关的法律法规协调不够,如现行刑法等法律法规对中介机构和人员犯罪的处罚规定过于粗略,操作性不强,处罚力度不大,起不到应有的震慑作用,难以从根本上防治违法违规行为。中介机构违法成本较低,直接导致众多机构、人员不惜更换“马甲”以身试法。此外,司法鉴定中的注册会计师、评估业务缺乏法律制度的有效制约,而行政部门出于“行政司法互不干涉、司法高于行政”等原因无法对其业务进行有效监督。
三、加强注册会计师、资产评估师行业自律和防治腐败的对策与建议
解决注册会计师、资产评估师行业自律和执业监管的问题,从根源上治理两个行业的腐败现象,必须坚持惩治和预防相结合,从中介机构自身建设抓起,建立健全行业自律体制机制,加强政府监管,完善法制,以及优化外部环境等多方面着手进行综合治理。
(一)抓好中介机构自身建设。一是完善中介机构内部法人治理结构。要合理确定其组织形式和治理规则,在内部形成相互制衡、相互支持的科学运作机制。建立科学规范的执业质量控制体系,切实执行三级复核制度,形成执业质量预警机制,不断提升竞争力。二是建立健全各项内部控制制度。建立与质量控制制度相结合的岗位责任制度、能上能下的晋升制度、能进能出的人才流动制度、激励惩戒制度等;建立公开透明的财务管理制度,使中介机构财务管理有章可循、有据可查;建立公平合理的分配制度,形成“对内具有公平性,对外具有竞争力”的分配体系。要通过强化内部管理提高和增强自身市场竞争力。三是提高执业人员的整体素质。鼓励从业人员参加职业资格考试,加强后续教育,不断提高执业人员的业务素质和专业胜任能力,逐步改变行业人才匮乏和执业人员素质不高、结构不合理的局面。
(二)建立健全行业自律体制机制。一是深化体制机制制度改革。着力扩大执业领域和执业范围,提升执业质量和内部治理水平,加快培养行业高端人才,大力改善执业环境,创造中介机构做大做强做优的市场氛围,引导科学规范发展,促进中介机构又好又快发展。二是完善市场准入与退出机制。修改机构管理办法的相关条款,将执业经历、执业经验、职业操守等“软条件”内容作为审批资格的重要条件。加强对中介机构设立条件的审核把关,强化市场准入后的监管,全面清理和坚决查处不符合条件的中介机构。三是规范招投标和收费办法。改进现行单纯以价选标的招投标方法,研究制定执业质量和执业价格相结合的招投标办法,进一步规范招投标秩序和行为。同时,继续研究完善行业收费管理办法,规范收费行为,遏制恶意压价竞争行为,切断企业管理层与中介机构之间的利益关联。
(三)加强对中介行业监管。一是完善行业自律监管。进一步发挥行业自律组织的作用,赋予行业组织充分的监管职能,着力抓好制订、修订协会章程及行业规则、加强执业准则和标准建设、把好市场准入关口、提供会员的业务指导、法律援助、职业保障等服务,在此基础上形成定期向政府主管部门提交行业自律报告的机制。二是整合监管力量。要强化财政部门对注册会计师和资产评估师行业实施监管的主体地位,通过建立联席会议制度,加强沟通协调,把分散交叉的行政监管职能和职责统一交由一个行政主管部门或联络小组来集中行使,获得的监管信息有关部门共享,尽量减少多个行政部门对中介机构的直接管理检查,减轻多头重复检查的负担,进一步提高监管效率。三是加强政府部门监管,加大对违规行为惩处力度。财政部门严格中介机构行政许可和执业会员注册备案,利用多种形式加强后续监管,防止出现重审批、轻管理的现象。适时联合有关部门加强对中介机构执业质量重点检查,对执业质量低劣、违法执业等严重问题,要加大处理处罚力度,不断强化监督检查的威慑力,严惩少数、教育多数,促进行业自律和执业质量的提高。四是建立重要业务报备制度和健全日常监控机制。重要业务事项、重大业务收入等情况实行报备制度,同时,在充分收集执业重要信息的基础上,对执业情况进行跟踪分析和实施动态监控,及时对违规行为进行核查。
(四)加快法制体系建设进程。一是修订完善注册会计师行业法律法规。尽快修订《注册会计师法》,解决行业监管体制、法律地位和法律责任、业务领域和执业资格、组织形式、执业准则法律效力、执业责任鉴定以及与相关法律衔接等问题。二是加快资产评估师行业立法进程。抓紧制定《资产评估法》、《注册资产评估师法》、《评估行业管理条例》等基本法律规范,坚持通过立法解决当前阻碍行业发展的各种问题,统一资产评估师行业管理,促进资产评估师行业健康发展。三是做好相关法律法规的修订工作。进一步明确执业主体形式、执业权利、执业责任、行业监管、司法业务等问题。
(五)深入推进政府职能转变。一是进一步明确政府部门的职责。严格限定政府监管职责和范围,不得出台干预中介机构规范执业的政策文件,不得有违法乱设资格和指定中介机构、限定执业范围、干预收费、要求出具虚假报告等行为。强化行业协会的技术支持、维权服务、协调培训等职能,帮助政府管理那些“管不到”、“管不好”、“不该管”的中介事务。二是统一规范中介市场。建议由中央纪委、监察部牵头对规范中介市场进行研究,推动解决中介机构特别是评估行业的市场分割、资质林立、政出多头的问题,促进行业健康有序发展。三是加强宏观指导和政策支持力度。准确定位会计、资产评估等行业的地位和作用,研究出台扶持注册会计师、资产评估师等鉴证类中介行业的财税政策、产业政策,鼓励和支持中介机构通过并购、重组做大做强和集约化发展,重点培育一批具有国际影响力的特大型中介机构;消除内外资中介机构政策差别,给予国内、国际中介机构同等的政策待遇。四是完善政府购买服务制度。对涉及审计、评估专业服务等经济活动,政府要充分发挥中介机构的作用,鼓励付费购买服务。
(六)优化净化执业环境。一是加强宣传形成共识,营造公平竞争的环境。要通过营造行业反腐文化、加强党建工作、强化对外宣传形成共识,正确认识注册会计师、资产评估师等中介行业在社会主义市场经济条件下的地位和作用,倡导尊廉崇洁的行业风尚、价值判断和社会评价,用行业的自律和执业人员的“自重”让社会信服和尊重。二是加快诚信监管评估体系建设。研究制定统一的诚信制度体系和诚信评价标准,将诚信建设与注册会计师、资产评估师业务、资质监管和稽查以及机构、人员评优评奖等结合起来,并通过统一的诚信信息平台定期向社会公布不良行为记录,形成强有力的社会监督。三是严厉整治中介行业回扣等腐败行为。建议由纪检监察部门牵头组织一次专项治理行动,严厉打击非法收受、索要中介机构回扣等腐败行为。
在这次调研活动中,中评协成立调研活动领导小组和工作小组,先后下发了《关于开展“加强资产评估中介组织行业自律和执业监管”调研活动的通知》(中评协[2009]55号)等四个文件,分地方协会、证券业机构和地方机构三个层面,全面布置。通过下发调研提纲、收集调研报告和问卷等形式,组织五个片会、两次座谈会进行实地调研,并召开阶段性总结会征求意见。
此次调研得到了各地方协会的大力配合和支持。各地方协会扎扎实实深入开展调研活动,按照选取比率不低于10%的原则,重点选取119家机构进行调研,选取机构的比率约为14.64%。一些地方协会在设计发放调查问卷收集意见时,结合实际增加了解机构外部执业环境等内容。据不完全统计,此次调研共发放调查问卷1085份,收回调查问卷为978份,回收率为90%。地方协会形成了符合行业实际的调研报告,为中评协总体调研报告提供了大量、翔实的素材。本刊先后对宁夏、山西、湖北等省区开展的调研活动做了相关报道。
加强行业自律和执业监管的调研,是中纪委开展反腐倡廉工作的重要内容;是针对腐败新形式、新特点,有针对性地开展的专项工作;是纠正行业不正之风工作的进一步深化;是推动中介行业依法执业的需要;是解决行业发展一些深层次问题有深度、较全面的“体检”。通过调研,不仅听到了一线执业机构的真实心声;掌握了资产评估行业发展的基本面;激发了会员对行业发展的关注热情;了解到会员对协会工作的满意度,也为评估行业进一步净化执业环境、规范执业行为、强化行业监管夯实了基础。
为了使广大会员了解此次调研取得的初步成果,了解评估行业在行业自律和执业监管方面存在的问题,以及各地方开展调研活动的实践经验,现将中纪委驻财政部纪检组监察局《加强注册会计师 资产评估师行业自律和执业监管的调研报告》、中国资产评估协会《关于加强行业自律和执业监管的调研报告》以及部分地方调研活动开展情况刊载,供广大读者学习、交流和思考。
注册会计师、资产评估师作为独立的第三方,为相关经济活动提供审计和价值评估,从制度上具有诚实信用、维护公平、反腐倡廉的功能,是社会监督体系的重要力量,是社会诚信链条的重要一环。加强其自身的行业自律,强化其执业监管,对于推动全社会反腐倡廉建设,构建惩防体系具有重大的现实意义。
一、注册会计师和资产评估师行业发展的现状
截至2008年底,全国会计师事务所超过7,200家,执业注册会计师达到8.5万人,从业人员近30万人,业务收入达到310多亿元;资产评估机构超过2,500家,执业资产评估师达到2.8万人,从业人员8万多人,业务收入达到30多亿元。
(一)职能作用进一步增强。近年来,注册会计师、资产评估师行业社会影响不断提升,广泛地参与企业财务审计、设立出资、改制发行上市、企业并购重组、破产清算、资产处置转让、抵押担保等重大经济活动,在促进社会主义市场经济体制的建立和完善、促进信用制度建设和金融资本市场的健康发展、推动产权制度改革、扩大对外经济交流与合作、维护社会公平公正和防治腐败等方面发挥着积极的作用。
(二)制度建设进一步加强。财政部作为主管部门,先后制定了治理两个行业商业贿赂专项工作实施方案、加强行业监管规范行为实施细则、贯彻落实惩防体系2008-2012年工作规划任务分工方案等文件,指导行业贯彻落实反腐倡廉有关精神。研究出台了会计师事务所和资产评估机构(以下统称中介机构)审批管理办法、执业准则、委托招标规范、职业风险基金管理办法等,规范了审批、执业行为,加强了制度约束。建立了执业质量检查制度、行业惩戒制度、谈话提醒制度、诚信档案制度等自律监管制度,积极引导注册会计师、资产评估师严格遵守职业道德,切实履行社会责任,树立独立、客观和公正的形象。
(三)监管力度进一步加大。近年来,财政部和行业协会加大了行业自律和执业监管力度。2004年以来,对137家会计师事务所和243名注册会计师给予公开谴责,对435家会计师事务所和623名注册会计师给予行业内通报批评。2004年,对1,093家评估机构给予警告、暂停执业、吊销资格、限期整改等行政处罚;对1,391名注册资产评估师进行了不同程度的处理或处罚。2006年至2008年,中评协又对12家评估机构做出警告、限期整改、通报批评等惩戒,对23名注册资产评估师做出了警告、通报批评等自律惩戒。2009年,撤销、注销注册会计师资格1,540人,暂缓任职资格915人。
(四)执业环境进一步优化。1999年底,中介机构脱钩改制由事业单位转成自主经营、自负盈亏、自担风险的独立中介组织,后经多次清理整顿,在人事、财务和业务等方面实现了与原隶属的政府部门脱钩;2002年,财政部收回了原委托中注协行使的行政监督管理职能;2004年中评协重新单设,财政部实行财政职能委托制,理清了政府部门、行业协会与中介市场的关系。
二、注册会计师、资产评估师行业面临的困难和存在的问题及原因分析
(一)中介机构内部控制薄弱,自身建设有差距。一是中介机构管理决策机制有待进一步健全。目前,多数中介机构建立了完整的内部管理制度,但中介机构的股权往往集中在几个人手中,有的甚至出现“隐形股东”幕后指挥。机构的经营管理决策还是由少数人说了算,不能形成规范控制制约机制,审计、评估风险居高不下。二是风险意识和自律意识不强。一些中介机构和执业人员往往抱有侥幸心理,风险意识责任意识不强、质量控制不严、执业谨慎不够,未严格按审计和评估准则等法规制度办事,甚至与不规范的公司通同作弊,扰乱社会经济秩序。三是执业人员素质较低,专业胜任能力不足。经过多年的发展,注册会计师、资产评估师行业仍存在人才储备不足、年龄老化、专业知识陈旧等问题,一方面不能适应形势的变化,难以承接企业并购、业绩评价、管理咨询等高端业务,影响中介机构做大做强;另一方面造成执业人员在执业过程中忽视或忽略部分必要环节和步骤,进一步降低了执业质量。
(二)行业自律体制机制不完善,市场竞争不规范。一是行业收费不规范。目前实行的注册会计师和资产评估师收费标准都是十多年前制定的。虽然我国经济社会有了迅猛发展,但诸多地区的实际收费不但没有上涨,反而下降了。如有的省2006年全省审计业务实际收费平均仅为规定收费标准的52.96%,尚低于1999年的标准。有的中介机构为抢占市场,开出的价格甚至低于人工成本。“劣币驱逐良币”现象在两个行业中普遍存在,恶意压价现象也很突出。低收费行为,一方面迫使中介机构通过牺牲执业质量、缩减必要的工作程序和步骤来降低执业成本。另一方面也为拉客户、给回扣等腐败行为提供了温床。二是委托交易机制不完善。我国现代企业制度尚未完全建立起来,两权分离还不够彻底,一些公司的经营者常常凌驾于所有者之上。中介机构开展审计、评估等业务,表面上受雇于企业所有者,实质上受制于企业经营者。经营者利用向股东大会建议中介机构聘用选择、定价等权力干扰注册会计师、评估师独立公正执业,制约其为社会公众利益服务的专业功能发挥,其独立性、公正性难以得到保障。出现“站”得住的顶不住,顶得住的“站”不住现象。三是招投标办法不合理。中介机构的服务质量不能简单地用价格高低衡量。但低价中标导致审计、验资、评估质量不高的现象较为常见,不仅违背了项目招投标制的初衷,而且迫使中介机构大打价格战、破坏竞争秩序。四是行业准入和退出机制不健全。普遍存在进入容易、退出难的现象。目前的中介机构特别是有限责任制的机构设立条件偏低,导致近年来新办中介机构数量迅速膨胀。但同时现行的机构退出机制又不完善,因违规实际受到撤销处罚的机构数量并不多。如会计师事务所数量由2002年的4,402家增至2008年的7,284家,增长了66%。2008年,全国共批准设立会计师事务所618家,因各种原因撤销会计师事务所179家,其中绝大多数是因机构重组合并而撤销,极少数是因违反法规、执业质量不高等原因被撤销。大多数中介机构规模较小,进入市场时间不长,市场占有份额不大,如2008年,平均每个事务所拥有的注册会计师仅11人;国内百强事务所的收入占全行业收入的64%,而其余的7,100多家事务所仅占36%的收入份额。一些中小机构内部管理不规范、抵御和应对风险的能力不足、整体执业质量难以保证,违反法律法规后不能及时退出,对整个中介市场冲击很大,有的甚至蜕变成了行业的害群之马。
(三)诚信文化体系建设不足,外部环境未得到根本改善。一是社会诚信体系建设不足。目前,社会“诚信缺失”和“道德失范”问题比较严重,极大地影响了注册会计师、资产评估师行业的价值鉴证功能的发挥,特别是一些重大工程投资建设、上市公司年报审计、公司注册验资、国有企业改制、资产抵押评估、土地转让等领域已成为注册会计师和资产评估师行业“造假”的主要领域。二是行业文化建设需要加强。行业普遍缺乏健康的职业理念,主人翁意识和服务意识较差,“一锤子买卖”行为和“暴富”思想盛行,严重制约行业的健康发展。三是部分地区和行业党建工作薄弱。普遍存在“有党员无组织、有组织无活动、有活动无质量”的状况,党建工作薄弱。四是行业对外宣传力度不够。特别是评估行业的宣传力度不大,未能充分从正面宣传资产评估行业对社会经济发展所做的贡献,影响社会对评估行业的认识、理解和支持。
(四)政府职能转变不到位,行政监管力度不够。一是中介市场过度分割,多头监管现象普遍。目前,资产评估市场共有注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、旧机车评估师以及保险公估人员等六种执业资格,分别属于五个政府部门及其下属的协会管理,存在着政出多门、资质林立、多头管理、条块分割、管理混乱以及评估业务被严重肢解、评估资格相互排斥等问题。同样,注册会计师行业也存在类似问题,其中反映最为强烈的是难以参与涉税业务,有的地方人为设置壁垒、分割市场,将税务代理等涉税业务全部指定由注册税务师办理,而将注册会计师排除在税务代理等涉税业务之外。二是行政干预过多。一些政府部门利用行政权力为一些中介机构垄断市场提供便利,有的与中介机构内外勾结操纵招投标结果,变相指定某些机构承担业务;有的和中介机构脱钩改制不彻底,明脱暗不脱,利用关系垄断相关业务或者干预公正执业;有的对注册会计师和资产评估师等市场准入进行二次认定,干预市场公平竞争;有的干预审计结论和评估结果,甚至强迫中介机构给上市公司或单位出具虚假审计和评估报告;有的甚至以各种方式公开索要贿赂或业务回扣。三是法制建设滞后,违法处理处罚力度不够。《注册会计师法》部分法律条款过于原则抽象,不能适应加强行业自律和政府监管的要求。资产评估还没有一部专门的法律,资产评估执业资质林立,评估执业法度不一,水平参差不齐,质量难以保证,责任难以追究,急需法律法规保障。其他法律与注册会计师、评估业相关的法律法规协调不够,如现行刑法等法律法规对中介机构和人员犯罪的处罚规定过于粗略,操作性不强,处罚力度不大,起不到应有的震慑作用,难以从根本上防治违法违规行为。中介机构违法成本较低,直接导致众多机构、人员不惜更换“马甲”以身试法。此外,司法鉴定中的注册会计师、评估业务缺乏法律制度的有效制约,而行政部门出于“行政司法互不干涉、司法高于行政”等原因无法对其业务进行有效监督。
三、加强注册会计师、资产评估师行业自律和防治腐败的对策与建议
解决注册会计师、资产评估师行业自律和执业监管的问题,从根源上治理两个行业的腐败现象,必须坚持惩治和预防相结合,从中介机构自身建设抓起,建立健全行业自律体制机制,加强政府监管,完善法制,以及优化外部环境等多方面着手进行综合治理。
(一)抓好中介机构自身建设。一是完善中介机构内部法人治理结构。要合理确定其组织形式和治理规则,在内部形成相互制衡、相互支持的科学运作机制。建立科学规范的执业质量控制体系,切实执行三级复核制度,形成执业质量预警机制,不断提升竞争力。二是建立健全各项内部控制制度。建立与质量控制制度相结合的岗位责任制度、能上能下的晋升制度、能进能出的人才流动制度、激励惩戒制度等;建立公开透明的财务管理制度,使中介机构财务管理有章可循、有据可查;建立公平合理的分配制度,形成“对内具有公平性,对外具有竞争力”的分配体系。要通过强化内部管理提高和增强自身市场竞争力。三是提高执业人员的整体素质。鼓励从业人员参加职业资格考试,加强后续教育,不断提高执业人员的业务素质和专业胜任能力,逐步改变行业人才匮乏和执业人员素质不高、结构不合理的局面。
(二)建立健全行业自律体制机制。一是深化体制机制制度改革。着力扩大执业领域和执业范围,提升执业质量和内部治理水平,加快培养行业高端人才,大力改善执业环境,创造中介机构做大做强做优的市场氛围,引导科学规范发展,促进中介机构又好又快发展。二是完善市场准入与退出机制。修改机构管理办法的相关条款,将执业经历、执业经验、职业操守等“软条件”内容作为审批资格的重要条件。加强对中介机构设立条件的审核把关,强化市场准入后的监管,全面清理和坚决查处不符合条件的中介机构。三是规范招投标和收费办法。改进现行单纯以价选标的招投标方法,研究制定执业质量和执业价格相结合的招投标办法,进一步规范招投标秩序和行为。同时,继续研究完善行业收费管理办法,规范收费行为,遏制恶意压价竞争行为,切断企业管理层与中介机构之间的利益关联。
(三)加强对中介行业监管。一是完善行业自律监管。进一步发挥行业自律组织的作用,赋予行业组织充分的监管职能,着力抓好制订、修订协会章程及行业规则、加强执业准则和标准建设、把好市场准入关口、提供会员的业务指导、法律援助、职业保障等服务,在此基础上形成定期向政府主管部门提交行业自律报告的机制。二是整合监管力量。要强化财政部门对注册会计师和资产评估师行业实施监管的主体地位,通过建立联席会议制度,加强沟通协调,把分散交叉的行政监管职能和职责统一交由一个行政主管部门或联络小组来集中行使,获得的监管信息有关部门共享,尽量减少多个行政部门对中介机构的直接管理检查,减轻多头重复检查的负担,进一步提高监管效率。三是加强政府部门监管,加大对违规行为惩处力度。财政部门严格中介机构行政许可和执业会员注册备案,利用多种形式加强后续监管,防止出现重审批、轻管理的现象。适时联合有关部门加强对中介机构执业质量重点检查,对执业质量低劣、违法执业等严重问题,要加大处理处罚力度,不断强化监督检查的威慑力,严惩少数、教育多数,促进行业自律和执业质量的提高。四是建立重要业务报备制度和健全日常监控机制。重要业务事项、重大业务收入等情况实行报备制度,同时,在充分收集执业重要信息的基础上,对执业情况进行跟踪分析和实施动态监控,及时对违规行为进行核查。
(四)加快法制体系建设进程。一是修订完善注册会计师行业法律法规。尽快修订《注册会计师法》,解决行业监管体制、法律地位和法律责任、业务领域和执业资格、组织形式、执业准则法律效力、执业责任鉴定以及与相关法律衔接等问题。二是加快资产评估师行业立法进程。抓紧制定《资产评估法》、《注册资产评估师法》、《评估行业管理条例》等基本法律规范,坚持通过立法解决当前阻碍行业发展的各种问题,统一资产评估师行业管理,促进资产评估师行业健康发展。三是做好相关法律法规的修订工作。进一步明确执业主体形式、执业权利、执业责任、行业监管、司法业务等问题。
(五)深入推进政府职能转变。一是进一步明确政府部门的职责。严格限定政府监管职责和范围,不得出台干预中介机构规范执业的政策文件,不得有违法乱设资格和指定中介机构、限定执业范围、干预收费、要求出具虚假报告等行为。强化行业协会的技术支持、维权服务、协调培训等职能,帮助政府管理那些“管不到”、“管不好”、“不该管”的中介事务。二是统一规范中介市场。建议由中央纪委、监察部牵头对规范中介市场进行研究,推动解决中介机构特别是评估行业的市场分割、资质林立、政出多头的问题,促进行业健康有序发展。三是加强宏观指导和政策支持力度。准确定位会计、资产评估等行业的地位和作用,研究出台扶持注册会计师、资产评估师等鉴证类中介行业的财税政策、产业政策,鼓励和支持中介机构通过并购、重组做大做强和集约化发展,重点培育一批具有国际影响力的特大型中介机构;消除内外资中介机构政策差别,给予国内、国际中介机构同等的政策待遇。四是完善政府购买服务制度。对涉及审计、评估专业服务等经济活动,政府要充分发挥中介机构的作用,鼓励付费购买服务。
(六)优化净化执业环境。一是加强宣传形成共识,营造公平竞争的环境。要通过营造行业反腐文化、加强党建工作、强化对外宣传形成共识,正确认识注册会计师、资产评估师等中介行业在社会主义市场经济条件下的地位和作用,倡导尊廉崇洁的行业风尚、价值判断和社会评价,用行业的自律和执业人员的“自重”让社会信服和尊重。二是加快诚信监管评估体系建设。研究制定统一的诚信制度体系和诚信评价标准,将诚信建设与注册会计师、资产评估师业务、资质监管和稽查以及机构、人员评优评奖等结合起来,并通过统一的诚信信息平台定期向社会公布不良行为记录,形成强有力的社会监督。三是严厉整治中介行业回扣等腐败行为。建议由纪检监察部门牵头组织一次专项治理行动,严厉打击非法收受、索要中介机构回扣等腐败行为。