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摘要：公共危机管理需要应急法制，应急法制作为应对危机的手段更为有效与有序。我国应急法制存在缺乏系统的应对危机事件的法律制度，以严厉的行政手段代替法律手段等问题。必须从法律制度、控制国家紧急权、管理体制、运行机制等方面完善危机管理法制。
关键词：公共危机；国家紧急权；应急法制；完善
法律制度一般适用于社会正常状态，公共危机使社会处于非正常状态，现代法治国家为防止公共危机的巨大冲击，制定制止公共危机的法律制度称之为应急法制。在相当长的历史时期内，对于公共危机引起的紧急情况、紧急状态，各国都不采用法律的手段予以管理。但是，民主法治发展的轨迹表明，公共危机管理必须被纳入法治的轨道。
公共危机管理需要应急法制，应急法制作为应对危机的手段更为有效与有序。紧急状态下政府能否坚持法制，公共权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是衡量一个国家法治水平的重要标志。
一、我国当前公共危机管理应急法制的缺陷
近几年来，我国不断发生的各种公共危机，逐渐暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远远不能适应危机管理的客观要求。
（一）缺乏系统的应对危机事件的法律制度
缺少应对公共危机管理的基本法律，仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，难以形成危机管理应急法制的法律体系。由于缺少上位基本法的控制，各部门都针对自己所负责的事项立法，缺乏沟通和协作；大大削弱了处理突发事件的协作与合力。一些领域的危机法律规范不健全，不完备。例如，在SARS危机下，对限制人身自由的被隔离人员的权利保护，公民的出行自由、言论自由、知情权等宪法权利和法定权利应如何加以限制或暂停行使，以及如何加以补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、救济不力等问题，导致我国的公共危机管理常常处于无法可依的状态。
（二）以严厉的行政手段代替法律手段
我国长期依靠戒严制度和较为严厉的行政管理措施应对公共危机。戒严是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种应急措施，它往往会对公民的正常生活和心理带来较大的紧张，西方国家很少运用戒严来应对一般的公共危机。在应对公共危机的手段中，以严厉的行政手段代替法律手段。主要依靠统一指挥、全民动员、个案处理的行政手段。强调集中统一，一事一办。一事一办缺乏可预见性，难以从根本上解决问题。我国的煤矿安全生产事故不断出现,事后在总结教训都认为责任追究不到位,于是撤了一些地方官员,但新到位的官员照样发生事故。问题的根源其实不是责任追究不到位,而是安全执法检查出问题。安全监督检查大多锁定煤矿有无“四证”，职工是否佩戴上岗证，机电设备是否有异常，作业是否按操作规程等，而对于矿井设计、巷道走向设计是否符合地质构造等具有决定作用的地方往往被忽视。事实上有些矿井在设计之初就有悖于地质构造，从而埋下酿成大祸之根。煤矿安全生产事故的频繁发生，凸显安全生产管理一事一办的弊端。杜绝煤矿安全生产事故，安全生产执法要从常规的法律手续检查转为技术因素检查。关键在于完善执法检查制度。一事一办强调的是应急，而缺乏充分的思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备的应急，只能被动挨打，穷于应付；一事一办缺乏法律规范，尤其是缺乏必要的程序性规定，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞，紧急权力很容易被滥用，人权在紧急状态下很难得到应有的保障和救济；依靠传统的“一事一办”的行政手段来应对危机，由于缺乏足够的准备和法律的规范，即使是领导人亲自批示、亲临指挥，由于缺乏规则，其后果往往是处理危机的代价特别高。
（三）无法形成统一指挥的危机管理体制
目前，我国尚未建立全国性的常设公共危机应急机构，一旦危机发生，往往是临时成立应急机构，或者临时把应急任务交给某个政府部门，头痛医头，脚痛医脚，整个运行机制还不顺畅。我们强调发生突发事件，地方党政领导需要亲临一线，深入现场，这起到鼓舞士气、安定人心、现场拍板、做出决策的作用。但在一些地方,指挥人员面对地方党政领导拍胸脯、作保证，但地方党政领导一走，指挥人员则拍屁股、拍脑袋叫苦连天，不知所措。上述现象反映我国公共危机管理没有形成统一的指挥体制，对于突发事件引起的公共危机缺少相应的管理机构。以我国目前紧急救援体系为例：各种救援机构隶属于不同的部门，多头管理；救援的指挥体系不完备，各地大都采取临时建立指挥机构的应急办法，本地官员不行,委派外地官员,人员缺乏稳定性，工作缺乏连续性，危机一过大家各奔东西，谁也不会去总结经验教训。救援信息系统不完备，报警系统多而杂乱，“110”“119”“120”“122”“185”等多号并存，许多市民报警报错电话号码。
（四）缺乏有效的危机管理绩效评估体系
我国现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，无法化解危机者受到惩罚，而在体制上危机引发者却安然无恙。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国公务员绩效考核体制中存在很多纰漏。如对于领导干部的绩效考评，过多的是依赖于一些单纯的经济指标，而忽视了一些综合性社会指标。不合理的惩罚机制，使地方各级领导在危机面前，首先想到的是如何隐瞒事实，保全自己，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。
（五）缺乏完善的信息系统
中国传统的行政工作长期以来处于封闭状态，政策重大决策鲜为人知，政府之中内部传达，秘而不宣。例如针对重大的群体性事件,强调原则不作报道。行政保密系统不完善，导致大量的非国家秘密被定为国家秘密。政府尚未建立知情权的保障机制。我国政府行政管理职能较强，服务职能特别是信息服务职能较弱，据统计，我国政府掌握社会信息资源80%有价值的信， 3000多个数据库，但大部分是死库（仅向内部或研究机构公开，不对社会公开，企业与个人无法通过正规渠道获取相关信息和服务）我国的信息机构采取分级管理制，如统计局、信息中心和信访部门等信息机构属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。信息搜集能力薄弱。首先由于我国信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。
二、公共危机管理应急法制的完善
（一）健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度
要适应公共危机管理的新形势、新任务，一套完善系统的公共危机管理法律体系应包括宪法条款、基本法条款、部门法条款及国际条约。2004年我国修宪将戒严改为紧急状态。使国家机关在紧急状态下行使职权有了宪法依据。但还必须在宪法增加条款，明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度，实现危机管理的法治化和高效化”。同时，宪法无法作为具体执法的依据，我国应急法制建设的重点是制定出作为龙头的紧急状态法。逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的专门部门法，包括群体性突发事件法律规范、灾害性突发事件法律规范、事故性突发事件法律规范、恐怖性突发事件法律规范。修正、协调现行法律法规，实现公共危机管理法制的统一性、协调性。
（二）公共危机管理必须强化对国家紧急权的法律控制
社会为了战胜公共危机，需要进入一种非常状态。世界各国的经验、教训充分证明，非常状态必须实行法治。法制作为应对危机的手段有利于增强了人们的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。国家紧急权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到公民的普遍认同和支持。以法制作为应对危机的手段必须强化对国家紧急权的法律控制，第一，严格限定紧急立法权的立法主体，紧急立法权应当由法律、行政法、地方性法规的立法主体行使。紧急立法的权限与程序不受常态法制的一般程序规则的限制，但必须设计严格的监督制度与责任制度。第二，司法机关在紧急状态下行使紧急司法权，其制订的司法解释不得突破法律基本原则。公民针对紧急状态提起的诉讼，如该诉讼并不妨碍危机管理或导致事态恶化，司法机关应实行迅速审判，不得中止或延期审判。第三，按照依法行政的基本原则和精神，限制行政紧急权力范围、程度、目的和条件。
（三）在法治的基础上建立高效的应急管理体制
公共危机事件的特点，要求公共危机管理体制既要有统一高效的领导指挥系统，又要有科学合理的职能设置，以及协调、高效、统一、瓜迅速的组织机构。我们要立足于自身的实践，大胆借鉴国外在这方面的经验，在公共危机管理实践中不断建立健全领导体系和危机管理的指挥系统，充分发挥非政府组织和社会力量在公共危机管理中的作用，还要注重发展和完善公共危机管理的咨询系统，争取尽快建立高效、统一、科学、民主的公共危机管理体制。第一，建立高效的、统一的应急指挥中枢系统和专业化的应急救援队伍。当务之急是组建常设性的危机管理机构。常高机构人员应当专职化、专业化，世界各国都设置专门的危机管理体制和机构。美国自“9.11事件”在中央设立更高层次的、统一的危机管理机构国土安全部。工作人员都具有某一方面的技术或专长，例如是物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯方面的专业技术人才。第二，制定操作性强的法制化应急预案。操作性强的法制化应急预案可以提高政府和危机管理的其他主体战胜危机的能力；可以规范政府的危机管理行为，防止政府在危机管理中滥用权力；可以提高危机管理的效率，使危机管理的责任更加明确，也便于对危机管理的成败进行评价。
（四）依危机管理的客观要求建立较为完善的危机运行机制
危机管理的运行机制包括危机的预警机制、决策处置机制、信息发布机制等。要成功的化解危机事件，各级政府应在分析和总结危机发展的规律性和阶段性特点的基础上，建立一套科学、高效的危机运行机制。从而在危机到来时临危不乱，科学有序做出决策，也使从事危机管理的各部门在紧急状态各司其职、协同作战。危机的预警机制要求危机管理机构和各级政府应对社会的各个方面进行经常性的诊断，找出可能导致危机发生的各种潜在因素，尽可能消除危机隐患。建立健全危机管理的应急决策机制要求政府加强危机决策能力建设，提高政府危机决策水平。建立全面的危机决策管理。全面的危机决策管理强调的是以绩效为基础的管理，政府必须设立危机决策管理的绩效指标。政府危机决策管理的指标必须具有可持续性、可衡量性、能够实现性、具有相关性和及时性。危机决策管理的绩效指标必须具有可塑性、有机的与政府管理工作相结合、能够让政府部门和社会接受，并反映国际社会的经验等。信息发布机制建立一套高效的情报收集和信息管理系统。危机爆发时，各种信息都会按照各自的渠道迅速传递，而且应急处理时间紧迫，任何错误的决策都可能造成巨大的损失，政府在危机期间还必须进行权威的信息发布，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的危机管理措施，提高危机管理的效率。国家对媒体的报道应进行适当的管理和引导，设置一定的信息“防火墙”，在充分保障老百姓信息知情权的前提下，防止媒体的非理性行为造成不必要的负面影响。整合特号资源，把传统的报警系统和特号服务系统“110”、“119”、“120”、“122”等整合为“一号拨入”，形成社会联动系统。
参考文献：
［1］陈福今主编：公共危机管理［J］，人民出版社，2006
［2］黄顺康主编：公共危机管理与危机法制研究［J］，中国检察出版社，2006
［3］龚维宾主编：公共危机管理［J］，新华出版社，2004
［4］［美］罗斯主编：社会控制论［J］，华夏出版社，1998
关键词：公共危机；国家紧急权；应急法制；完善
法律制度一般适用于社会正常状态，公共危机使社会处于非正常状态，现代法治国家为防止公共危机的巨大冲击，制定制止公共危机的法律制度称之为应急法制。在相当长的历史时期内，对于公共危机引起的紧急情况、紧急状态，各国都不采用法律的手段予以管理。但是，民主法治发展的轨迹表明，公共危机管理必须被纳入法治的轨道。
公共危机管理需要应急法制，应急法制作为应对危机的手段更为有效与有序。紧急状态下政府能否坚持法制，公共权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是衡量一个国家法治水平的重要标志。
一、我国当前公共危机管理应急法制的缺陷
近几年来，我国不断发生的各种公共危机，逐渐暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远远不能适应危机管理的客观要求。
（一）缺乏系统的应对危机事件的法律制度
缺少应对公共危机管理的基本法律，仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，难以形成危机管理应急法制的法律体系。由于缺少上位基本法的控制，各部门都针对自己所负责的事项立法，缺乏沟通和协作；大大削弱了处理突发事件的协作与合力。一些领域的危机法律规范不健全，不完备。例如，在SARS危机下，对限制人身自由的被隔离人员的权利保护，公民的出行自由、言论自由、知情权等宪法权利和法定权利应如何加以限制或暂停行使，以及如何加以补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、救济不力等问题，导致我国的公共危机管理常常处于无法可依的状态。
（二）以严厉的行政手段代替法律手段
我国长期依靠戒严制度和较为严厉的行政管理措施应对公共危机。戒严是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种应急措施，它往往会对公民的正常生活和心理带来较大的紧张，西方国家很少运用戒严来应对一般的公共危机。在应对公共危机的手段中，以严厉的行政手段代替法律手段。主要依靠统一指挥、全民动员、个案处理的行政手段。强调集中统一，一事一办。一事一办缺乏可预见性，难以从根本上解决问题。我国的煤矿安全生产事故不断出现,事后在总结教训都认为责任追究不到位,于是撤了一些地方官员,但新到位的官员照样发生事故。问题的根源其实不是责任追究不到位,而是安全执法检查出问题。安全监督检查大多锁定煤矿有无“四证”，职工是否佩戴上岗证，机电设备是否有异常，作业是否按操作规程等，而对于矿井设计、巷道走向设计是否符合地质构造等具有决定作用的地方往往被忽视。事实上有些矿井在设计之初就有悖于地质构造，从而埋下酿成大祸之根。煤矿安全生产事故的频繁发生，凸显安全生产管理一事一办的弊端。杜绝煤矿安全生产事故，安全生产执法要从常规的法律手续检查转为技术因素检查。关键在于完善执法检查制度。一事一办强调的是应急，而缺乏充分的思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备的应急，只能被动挨打，穷于应付；一事一办缺乏法律规范，尤其是缺乏必要的程序性规定，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞，紧急权力很容易被滥用，人权在紧急状态下很难得到应有的保障和救济；依靠传统的“一事一办”的行政手段来应对危机，由于缺乏足够的准备和法律的规范，即使是领导人亲自批示、亲临指挥，由于缺乏规则，其后果往往是处理危机的代价特别高。
（三）无法形成统一指挥的危机管理体制
目前，我国尚未建立全国性的常设公共危机应急机构，一旦危机发生，往往是临时成立应急机构，或者临时把应急任务交给某个政府部门，头痛医头，脚痛医脚，整个运行机制还不顺畅。我们强调发生突发事件，地方党政领导需要亲临一线，深入现场，这起到鼓舞士气、安定人心、现场拍板、做出决策的作用。但在一些地方,指挥人员面对地方党政领导拍胸脯、作保证，但地方党政领导一走，指挥人员则拍屁股、拍脑袋叫苦连天，不知所措。上述现象反映我国公共危机管理没有形成统一的指挥体制，对于突发事件引起的公共危机缺少相应的管理机构。以我国目前紧急救援体系为例：各种救援机构隶属于不同的部门，多头管理；救援的指挥体系不完备，各地大都采取临时建立指挥机构的应急办法，本地官员不行,委派外地官员,人员缺乏稳定性，工作缺乏连续性，危机一过大家各奔东西，谁也不会去总结经验教训。救援信息系统不完备，报警系统多而杂乱，“110”“119”“120”“122”“185”等多号并存，许多市民报警报错电话号码。
（四）缺乏有效的危机管理绩效评估体系
我国现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，无法化解危机者受到惩罚，而在体制上危机引发者却安然无恙。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国公务员绩效考核体制中存在很多纰漏。如对于领导干部的绩效考评，过多的是依赖于一些单纯的经济指标，而忽视了一些综合性社会指标。不合理的惩罚机制，使地方各级领导在危机面前，首先想到的是如何隐瞒事实，保全自己，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。
（五）缺乏完善的信息系统
中国传统的行政工作长期以来处于封闭状态，政策重大决策鲜为人知，政府之中内部传达，秘而不宣。例如针对重大的群体性事件,强调原则不作报道。行政保密系统不完善，导致大量的非国家秘密被定为国家秘密。政府尚未建立知情权的保障机制。我国政府行政管理职能较强，服务职能特别是信息服务职能较弱，据统计，我国政府掌握社会信息资源80%有价值的信， 3000多个数据库，但大部分是死库（仅向内部或研究机构公开，不对社会公开，企业与个人无法通过正规渠道获取相关信息和服务）我国的信息机构采取分级管理制，如统计局、信息中心和信访部门等信息机构属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。信息搜集能力薄弱。首先由于我国信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。
二、公共危机管理应急法制的完善
（一）健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度
要适应公共危机管理的新形势、新任务，一套完善系统的公共危机管理法律体系应包括宪法条款、基本法条款、部门法条款及国际条约。2004年我国修宪将戒严改为紧急状态。使国家机关在紧急状态下行使职权有了宪法依据。但还必须在宪法增加条款，明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度，实现危机管理的法治化和高效化”。同时，宪法无法作为具体执法的依据，我国应急法制建设的重点是制定出作为龙头的紧急状态法。逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的专门部门法，包括群体性突发事件法律规范、灾害性突发事件法律规范、事故性突发事件法律规范、恐怖性突发事件法律规范。修正、协调现行法律法规，实现公共危机管理法制的统一性、协调性。
（二）公共危机管理必须强化对国家紧急权的法律控制
社会为了战胜公共危机，需要进入一种非常状态。世界各国的经验、教训充分证明，非常状态必须实行法治。法制作为应对危机的手段有利于增强了人们的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。国家紧急权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到公民的普遍认同和支持。以法制作为应对危机的手段必须强化对国家紧急权的法律控制，第一，严格限定紧急立法权的立法主体，紧急立法权应当由法律、行政法、地方性法规的立法主体行使。紧急立法的权限与程序不受常态法制的一般程序规则的限制，但必须设计严格的监督制度与责任制度。第二，司法机关在紧急状态下行使紧急司法权，其制订的司法解释不得突破法律基本原则。公民针对紧急状态提起的诉讼，如该诉讼并不妨碍危机管理或导致事态恶化，司法机关应实行迅速审判，不得中止或延期审判。第三，按照依法行政的基本原则和精神，限制行政紧急权力范围、程度、目的和条件。
（三）在法治的基础上建立高效的应急管理体制
公共危机事件的特点，要求公共危机管理体制既要有统一高效的领导指挥系统，又要有科学合理的职能设置，以及协调、高效、统一、瓜迅速的组织机构。我们要立足于自身的实践，大胆借鉴国外在这方面的经验，在公共危机管理实践中不断建立健全领导体系和危机管理的指挥系统，充分发挥非政府组织和社会力量在公共危机管理中的作用，还要注重发展和完善公共危机管理的咨询系统，争取尽快建立高效、统一、科学、民主的公共危机管理体制。第一，建立高效的、统一的应急指挥中枢系统和专业化的应急救援队伍。当务之急是组建常设性的危机管理机构。常高机构人员应当专职化、专业化，世界各国都设置专门的危机管理体制和机构。美国自“9.11事件”在中央设立更高层次的、统一的危机管理机构国土安全部。工作人员都具有某一方面的技术或专长，例如是物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯方面的专业技术人才。第二，制定操作性强的法制化应急预案。操作性强的法制化应急预案可以提高政府和危机管理的其他主体战胜危机的能力；可以规范政府的危机管理行为，防止政府在危机管理中滥用权力；可以提高危机管理的效率，使危机管理的责任更加明确，也便于对危机管理的成败进行评价。
（四）依危机管理的客观要求建立较为完善的危机运行机制
危机管理的运行机制包括危机的预警机制、决策处置机制、信息发布机制等。要成功的化解危机事件，各级政府应在分析和总结危机发展的规律性和阶段性特点的基础上，建立一套科学、高效的危机运行机制。从而在危机到来时临危不乱，科学有序做出决策，也使从事危机管理的各部门在紧急状态各司其职、协同作战。危机的预警机制要求危机管理机构和各级政府应对社会的各个方面进行经常性的诊断，找出可能导致危机发生的各种潜在因素，尽可能消除危机隐患。建立健全危机管理的应急决策机制要求政府加强危机决策能力建设，提高政府危机决策水平。建立全面的危机决策管理。全面的危机决策管理强调的是以绩效为基础的管理，政府必须设立危机决策管理的绩效指标。政府危机决策管理的指标必须具有可持续性、可衡量性、能够实现性、具有相关性和及时性。危机决策管理的绩效指标必须具有可塑性、有机的与政府管理工作相结合、能够让政府部门和社会接受，并反映国际社会的经验等。信息发布机制建立一套高效的情报收集和信息管理系统。危机爆发时，各种信息都会按照各自的渠道迅速传递，而且应急处理时间紧迫，任何错误的决策都可能造成巨大的损失，政府在危机期间还必须进行权威的信息发布，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的危机管理措施，提高危机管理的效率。国家对媒体的报道应进行适当的管理和引导，设置一定的信息“防火墙”，在充分保障老百姓信息知情权的前提下，防止媒体的非理性行为造成不必要的负面影响。整合特号资源，把传统的报警系统和特号服务系统“110”、“119”、“120”、“122”等整合为“一号拨入”，形成社会联动系统。
参考文献：
［1］陈福今主编：公共危机管理［J］，人民出版社，2006
［2］黄顺康主编：公共危机管理与危机法制研究［J］，中国检察出版社，2006
［3］龚维宾主编：公共危机管理［J］，新华出版社，2004
［4］［美］罗斯主编：社会控制论［J］，华夏出版社，1998