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[摘要] 本文根据对梅州市梅江区生态公益林效益补偿资金实施情况的调查，分析了生态公益林的效益补偿现状、补偿对象、补偿标准、补偿程序以及实施补偿后的成效。发现存在有群众对生态公益林效益补偿期望过高、效益补偿标准偏低、效益补偿没有分类别进行、效益补偿资金来源单一等问题，本文针对本区效益补偿存在的问题提出提高群众对生态公益林的认识、逐步提高生态公益林效益补偿标准、实行分类补偿、扩大补偿资金来源、规范生态公益林补偿资金的使用、管理，确保专款专用、确保发放补偿资金公开、透明等对策来解决。
[关键词] 生态公益林；效益补偿；现状；对策
梅州市梅江区位于广东省东北部，是广东省梅州市唯一的市辖区，是梅州市政府所在地，是全市的政治、经济、文化和交通中心；区内有梅县机场，205、206国道，梅汕、梅河高速公路与广梅汕铁路、梅坎铁路，连结成沟通闽、粤、赣三省和周边地区的交通网，是泛珠三角区域联系闽、粤、赣的枢纽中心；区内通讯发达，移动信号覆盖全辖区；东边、北边和西边与广东省梅县相邻，南边与广东省丰顺县相邻；地处南亚热带，属亚热带季风气候，气候温和，雨量充沛，夏季漫长，热量丰富，适宜林木生长；地势东南高，西北低，三面群山环抱，一面临水；以低山、丘陵为主；植被主要为亚热带季风常绿针、阔叶混交林；土壤普遍呈酸性；下辖长沙、三角、城北三个镇及金山、西郊、江南3个街道办事处，有54个村民委员会和39个社区居委会；总面积298.4km2，其中山地面积230.1km2；2007年末总人口31.08万人。
一、梅江区生态公益林现状
广东省从1999年在全国率先开始实施生态公益林效益补偿制度，由省政府出资对全省省级生态公益林进行效益补偿。生态公益林，是指为人类生存、生活和社会经济持续稳定发展，创造优良生态环境为目的的森林。梅江区省级生态公益林主要分布在梅州城区，国、省道、高速公路、铁道两边，梅江河两岸第一重山，自然保护区、森林公园、风景观赏林、国防林、名胜古迹和革命纪念地等地，具有涵养水源、保持水土、净化空气、保护野生动物、减少地质灾害、防风固沙、观赏、休憩、科研等功能。
1999年，全区划定12000hm2林地作为省级生态公益林，占林业用地面积的63.7%，占全区总面积的40.2%；2003年，按照国家和省的部署，对生态公益林进行重新界定，作了一些调整，面积不变。
二、梅江区生态公益林效益补偿情况
1.梅江区生态公益林效益补偿对象
梅江区生态公益林补偿对象主要有如下四种类型：一是责任山、承包山是农户的，补偿对象是农户；二是未租赁或未承包的村集体林地林木，补偿对象是村或村民小组集体；三是依法签订了林地林木承包或租赁合同的，在合同期内，补偿对象是承包者或租赁者；四是执行谁种谁有，但未与林地所有者签订合同的，补偿对象为经协商（协议）确定的对象。
2.梅江区生态公益林效益补偿程序
1999年—2002年，省财政厅将补偿金额划拨至区财政，区财政局将补偿金划拨至区林业局专账，区林业局按生态公益林管理中心编制的补偿方案拨给各镇（办）财政所，由各镇（办）财政所按各林业站编制的年度补偿方案划拨至村委或村民小组，最后由村委或村民小组造册签名领取补偿金。
2003年后，省财政厅将补偿金额划拨至区财政，区林业局编制年度生态公益林效益补偿方案报区财政局，区财政局根据林业局的编制方案将补偿金划拨至区农村信用合作联社专账，区信用合作联社再将补偿金划拨至各镇（办）农村信用合作社。各农村信用合作社根据林业局编制的生态公益林补偿方案，为生态公益林补偿对象免费开户，并分别将补偿金打入各补偿对象账户中。补偿对象每年凭信用社存折直接领取生态公益林效益补偿金。
3.梅江区生态公益林效益补偿标准
1999年，省政府对生态公益林效益补偿标准为37.5元/hm2·年（含省统筹部分，以下同），2000—2002年为60元/hm2·年。1999—2002年，梅江区按省拨补偿金35%用于生态公益林建设，22%用于管护人员工资，40%补偿给农户和经营者，实际补偿到农户1999年为15元/hm2·年，2000—2002年为24元/hm2·年。2003—2007年，省政府对生态公益林效益补偿标准提高到120元/hm2·年，2008年为150元/hm2·年。2003—2008年，梅江区按省拨的补偿金22%用于管护人员工资，75%用于补偿给农户或经营者。实际补偿到农户2003—2007年为90元/hm2·年，2008年为112.5元/hm2·年。
三、梅江区生态公益林效益补偿后的成效
梅江区自实施生态公益林效益补偿以来，省拨资金实行国库集中支付，财政报账，专账管理，专款专用，并以张榜公布的形式，公开、公平及时足额下发给农户，保障了生态公益林补偿对象的合法权益。通过生态公益林效益补偿制度的实施，梅江区生态公益林得到了有效的保护，山变绿、水变清了，城区周围都是郁郁葱葱的生态公益林，形成森林围城，生态效益日渐彰显，梅州城区30多万人受惠；农民得到了补偿，弥补了因禁止采伐而造成的部分经济损失，自觉维护生态公益林的积极性不断提高。1999年以来，梅江区生态公益林的各项绩效考核目标均达到标准要求，生态公益林区内无伐木、狩猎、采脂、打树枝、开矿、开垦、采石、挖砂和取土等违规行为，森林火灾受害率、病虫害成灾率及受益群众上访案例均控制在核定指标内。
四、梅江区生态公益林效益补偿存在的问题
1.群众对生态公益林效益补偿期望过高
实施生态公益林效益补偿后，有些群众认为，只要划为生态公益林就可以得到全额补偿，包括培育成本、管护费用和木材利润等方面。但实际上只是弥补了因禁止采伐而造成的部分经济损失，未达到全额补偿，离群众的要求有一定的距离。
2.效益补偿标准偏低
1999年实际补偿到农户才15元/hm2·年，至2008年也才112.5元/hm2·年。很多农民都表示，以前出产一根木材就值几十元，而现在不能砍伐林木，没有利润，靠效益补偿不能得到以前生产木材时的收益，减少了收入，这势必会削弱群众的积极性。如梅江区长沙镇上陈村一农民，其一家4口人，山地面积5.73hm2，毛竹林4hm2，以前毛竹林年收入就达8000元以上，而实行生态公益林效益补偿以后，2008年，他家实际领取的效益补偿金还不足900元。效益补偿标准明显偏低。
3.效益补偿没有分类别进行
现有效益补偿没有分类别进行，只要是生态公益林，不管是有林地还是无林地，是优质林还是残次林，都是一样的标准，造成部分群众有意见。如梅江区三角镇泮坑村泮坑水库彭屋村、金山办事处龙丰村天伯公的松林，大多是胸径20cm以上、高15m以上的多年林木，大部分是近熟林或成过熟林，而梅江区长沙镇小密村小密水库库尾黄班畬的林地是无林地，前者和后者都实行相同的生态公益林效益补偿标准，显然是不够公平的。
4.效益补偿资金来源单一
梅江区生态公益林补偿资金基本上只是靠省级财政拨款，资金来源单一。
五、解决生态公益林效益补偿问题的对策
1.提高群众对生态公益林的认识
《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》17点规定：“实行林业分类经营管理体制。在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。……凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。”生态公益林的建立，由中共中央、国务院提出，由此可见生态公益林的重要性，它是人民群众的需求，是形势发展的需要，不仅关系到生态环境的改善，也关系到人类的生存和发展。因此，必须加强生态公益林的宣传，使群众普遍认识到建设生态公益林的重要性、紧迫性、必要性。
2.逐步提高生态公益林效益补偿标准
生态公益林效益补偿标准过低，与群众对补偿的期待差距太大，直接影响到农民对生态公益林的态度，不利于生态公益林的建设、保护和管理。为此，省政府也考虑到了，随着省财政收入的增加，补偿标准从最初的37.5元/hm2·年，逐步提高到2008年的150元/hm2·年。省政府表示将继续递增，至2012年，补偿标准将提高到270元/hm2·年。标准的逐步提高，经营者的劳动得到体现，并带来增收的预期。
3.实行分类补偿
目前生态公益林补偿范围的确定是在森林分类区划界定基础上进行的，以行政手段为主。由于梅江区地处城区，总面积不大，林业用地面积不多，但所处的位置决定森林资源的重要地位，划定生态公益林时一般是成片考虑，所以包含有部分较差的林地，如无林地或迹地。有林地与无林地（或迹地）的涵养水源、保持水土、净化空气、防风固沙等生态功能价值肯定是不同的，有林地明显好于无林地，因此要实行分类、差异性补偿，有林地的补偿标准要高于其他林地；有林地中好林要高于次林。
4.扩大补偿资金来源
生态公益林虽有明确的经营者，却无明确的受益者，所以不能指定具体的受益者来买单。《广东省生态公益林的建设管理和效益补偿办法》第七条：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2.5元（37.5元/hm2·年，笔者注）给予补偿，不足部分由市、县政府给予补偿。”因梅江区地方财政弱，配套资金有限，2007年，梅江区财政收入才12884万元，但梅江区政府每年还是安排财政预算资金用于生态公益林的建设、保护和管理。靠如此财力来承担占全区总面积40.2%共12000hm2的生态公益林的相关费用，显然是力不从心的。
有资金的保证方能建设一定规模的、优质的生态公益林，若资金不到位即使是简单再生产都难以维持，更不必说发展规模，没有一定的规模就难于发挥生态效益。所以资金是生态公益林补偿必须解决的问题，关系到公益林建设的稳定性和持久性。梅江区生态公益林补偿资金筹集的方式，除向省争取每年安排治理省内几条主要水系的水土流失经费、省内重要水系水源涵养林建设专项资金，并将韩江流域（此流域含梅江，笔者注）的生态公益林建设重点工程列入省财政预算内基本建设投资计划外，笔者建议还可由社会能人认捐生态公益林、向社会募集资金等渠道来扩大生态公益林建设、保护和管理的资金来源问题。
5.规范生态公益林补偿资金的使用、管理，确保专款专用
各有关职能部门，包括林业局、财政局、审计局、各镇（街道）要严格按照《广东省生态公益林补偿资金管理办法》的规定，加强检查监督，规范生态公益林补偿资金的使用、管理，保证专款专用，确保补偿资金运行安全。
6.确保发放补偿资金公开、透明
对生态公益林补偿资金的发放要继续实行公开、透明制度，接受群众的监督。
六、结论
加强生态建设，维护生态安全，是21世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。实施生态公益林效益补偿是时代的需要，改革的需要，是生态建设和产业建设的前提。因此，要保证生态公益林经营者得到经济补偿，并随着物价的上涨，逐步提高到一个合理的标准，切实维护经营者的利益，才能形成全社会共建生态公益林的氛围，为市民提供良好的生态环境。
[关键词] 生态公益林；效益补偿；现状；对策
梅州市梅江区位于广东省东北部，是广东省梅州市唯一的市辖区，是梅州市政府所在地，是全市的政治、经济、文化和交通中心；区内有梅县机场，205、206国道，梅汕、梅河高速公路与广梅汕铁路、梅坎铁路，连结成沟通闽、粤、赣三省和周边地区的交通网，是泛珠三角区域联系闽、粤、赣的枢纽中心；区内通讯发达，移动信号覆盖全辖区；东边、北边和西边与广东省梅县相邻，南边与广东省丰顺县相邻；地处南亚热带，属亚热带季风气候，气候温和，雨量充沛，夏季漫长，热量丰富，适宜林木生长；地势东南高，西北低，三面群山环抱，一面临水；以低山、丘陵为主；植被主要为亚热带季风常绿针、阔叶混交林；土壤普遍呈酸性；下辖长沙、三角、城北三个镇及金山、西郊、江南3个街道办事处，有54个村民委员会和39个社区居委会；总面积298.4km2，其中山地面积230.1km2；2007年末总人口31.08万人。
一、梅江区生态公益林现状
广东省从1999年在全国率先开始实施生态公益林效益补偿制度，由省政府出资对全省省级生态公益林进行效益补偿。生态公益林，是指为人类生存、生活和社会经济持续稳定发展，创造优良生态环境为目的的森林。梅江区省级生态公益林主要分布在梅州城区，国、省道、高速公路、铁道两边，梅江河两岸第一重山，自然保护区、森林公园、风景观赏林、国防林、名胜古迹和革命纪念地等地，具有涵养水源、保持水土、净化空气、保护野生动物、减少地质灾害、防风固沙、观赏、休憩、科研等功能。
1999年，全区划定12000hm2林地作为省级生态公益林，占林业用地面积的63.7%，占全区总面积的40.2%；2003年，按照国家和省的部署，对生态公益林进行重新界定，作了一些调整，面积不变。
二、梅江区生态公益林效益补偿情况
1.梅江区生态公益林效益补偿对象
梅江区生态公益林补偿对象主要有如下四种类型：一是责任山、承包山是农户的，补偿对象是农户；二是未租赁或未承包的村集体林地林木，补偿对象是村或村民小组集体；三是依法签订了林地林木承包或租赁合同的，在合同期内，补偿对象是承包者或租赁者；四是执行谁种谁有，但未与林地所有者签订合同的，补偿对象为经协商（协议）确定的对象。
2.梅江区生态公益林效益补偿程序
1999年—2002年，省财政厅将补偿金额划拨至区财政，区财政局将补偿金划拨至区林业局专账，区林业局按生态公益林管理中心编制的补偿方案拨给各镇（办）财政所，由各镇（办）财政所按各林业站编制的年度补偿方案划拨至村委或村民小组，最后由村委或村民小组造册签名领取补偿金。
2003年后，省财政厅将补偿金额划拨至区财政，区林业局编制年度生态公益林效益补偿方案报区财政局，区财政局根据林业局的编制方案将补偿金划拨至区农村信用合作联社专账，区信用合作联社再将补偿金划拨至各镇（办）农村信用合作社。各农村信用合作社根据林业局编制的生态公益林补偿方案，为生态公益林补偿对象免费开户，并分别将补偿金打入各补偿对象账户中。补偿对象每年凭信用社存折直接领取生态公益林效益补偿金。
3.梅江区生态公益林效益补偿标准
1999年，省政府对生态公益林效益补偿标准为37.5元/hm2·年（含省统筹部分，以下同），2000—2002年为60元/hm2·年。1999—2002年，梅江区按省拨补偿金35%用于生态公益林建设，22%用于管护人员工资，40%补偿给农户和经营者，实际补偿到农户1999年为15元/hm2·年，2000—2002年为24元/hm2·年。2003—2007年，省政府对生态公益林效益补偿标准提高到120元/hm2·年，2008年为150元/hm2·年。2003—2008年，梅江区按省拨的补偿金22%用于管护人员工资，75%用于补偿给农户或经营者。实际补偿到农户2003—2007年为90元/hm2·年，2008年为112.5元/hm2·年。
三、梅江区生态公益林效益补偿后的成效
梅江区自实施生态公益林效益补偿以来，省拨资金实行国库集中支付，财政报账，专账管理，专款专用，并以张榜公布的形式，公开、公平及时足额下发给农户，保障了生态公益林补偿对象的合法权益。通过生态公益林效益补偿制度的实施，梅江区生态公益林得到了有效的保护，山变绿、水变清了，城区周围都是郁郁葱葱的生态公益林，形成森林围城，生态效益日渐彰显，梅州城区30多万人受惠；农民得到了补偿，弥补了因禁止采伐而造成的部分经济损失，自觉维护生态公益林的积极性不断提高。1999年以来，梅江区生态公益林的各项绩效考核目标均达到标准要求，生态公益林区内无伐木、狩猎、采脂、打树枝、开矿、开垦、采石、挖砂和取土等违规行为，森林火灾受害率、病虫害成灾率及受益群众上访案例均控制在核定指标内。
四、梅江区生态公益林效益补偿存在的问题
1.群众对生态公益林效益补偿期望过高
实施生态公益林效益补偿后，有些群众认为，只要划为生态公益林就可以得到全额补偿，包括培育成本、管护费用和木材利润等方面。但实际上只是弥补了因禁止采伐而造成的部分经济损失，未达到全额补偿，离群众的要求有一定的距离。
2.效益补偿标准偏低
1999年实际补偿到农户才15元/hm2·年，至2008年也才112.5元/hm2·年。很多农民都表示，以前出产一根木材就值几十元，而现在不能砍伐林木，没有利润，靠效益补偿不能得到以前生产木材时的收益，减少了收入，这势必会削弱群众的积极性。如梅江区长沙镇上陈村一农民，其一家4口人，山地面积5.73hm2，毛竹林4hm2，以前毛竹林年收入就达8000元以上，而实行生态公益林效益补偿以后，2008年，他家实际领取的效益补偿金还不足900元。效益补偿标准明显偏低。
3.效益补偿没有分类别进行
现有效益补偿没有分类别进行，只要是生态公益林，不管是有林地还是无林地，是优质林还是残次林，都是一样的标准，造成部分群众有意见。如梅江区三角镇泮坑村泮坑水库彭屋村、金山办事处龙丰村天伯公的松林，大多是胸径20cm以上、高15m以上的多年林木，大部分是近熟林或成过熟林，而梅江区长沙镇小密村小密水库库尾黄班畬的林地是无林地，前者和后者都实行相同的生态公益林效益补偿标准，显然是不够公平的。
4.效益补偿资金来源单一
梅江区生态公益林补偿资金基本上只是靠省级财政拨款，资金来源单一。
五、解决生态公益林效益补偿问题的对策
1.提高群众对生态公益林的认识
《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》17点规定：“实行林业分类经营管理体制。在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。……凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。”生态公益林的建立，由中共中央、国务院提出，由此可见生态公益林的重要性，它是人民群众的需求，是形势发展的需要，不仅关系到生态环境的改善，也关系到人类的生存和发展。因此，必须加强生态公益林的宣传，使群众普遍认识到建设生态公益林的重要性、紧迫性、必要性。
2.逐步提高生态公益林效益补偿标准
生态公益林效益补偿标准过低，与群众对补偿的期待差距太大，直接影响到农民对生态公益林的态度，不利于生态公益林的建设、保护和管理。为此，省政府也考虑到了，随着省财政收入的增加，补偿标准从最初的37.5元/hm2·年，逐步提高到2008年的150元/hm2·年。省政府表示将继续递增，至2012年，补偿标准将提高到270元/hm2·年。标准的逐步提高，经营者的劳动得到体现，并带来增收的预期。
3.实行分类补偿
目前生态公益林补偿范围的确定是在森林分类区划界定基础上进行的，以行政手段为主。由于梅江区地处城区，总面积不大，林业用地面积不多，但所处的位置决定森林资源的重要地位，划定生态公益林时一般是成片考虑，所以包含有部分较差的林地，如无林地或迹地。有林地与无林地（或迹地）的涵养水源、保持水土、净化空气、防风固沙等生态功能价值肯定是不同的，有林地明显好于无林地，因此要实行分类、差异性补偿，有林地的补偿标准要高于其他林地；有林地中好林要高于次林。
4.扩大补偿资金来源
生态公益林虽有明确的经营者，却无明确的受益者，所以不能指定具体的受益者来买单。《广东省生态公益林的建设管理和效益补偿办法》第七条：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2.5元（37.5元/hm2·年，笔者注）给予补偿，不足部分由市、县政府给予补偿。”因梅江区地方财政弱，配套资金有限，2007年，梅江区财政收入才12884万元，但梅江区政府每年还是安排财政预算资金用于生态公益林的建设、保护和管理。靠如此财力来承担占全区总面积40.2%共12000hm2的生态公益林的相关费用，显然是力不从心的。
有资金的保证方能建设一定规模的、优质的生态公益林，若资金不到位即使是简单再生产都难以维持，更不必说发展规模，没有一定的规模就难于发挥生态效益。所以资金是生态公益林补偿必须解决的问题，关系到公益林建设的稳定性和持久性。梅江区生态公益林补偿资金筹集的方式，除向省争取每年安排治理省内几条主要水系的水土流失经费、省内重要水系水源涵养林建设专项资金，并将韩江流域（此流域含梅江，笔者注）的生态公益林建设重点工程列入省财政预算内基本建设投资计划外，笔者建议还可由社会能人认捐生态公益林、向社会募集资金等渠道来扩大生态公益林建设、保护和管理的资金来源问题。
5.规范生态公益林补偿资金的使用、管理，确保专款专用
各有关职能部门，包括林业局、财政局、审计局、各镇（街道）要严格按照《广东省生态公益林补偿资金管理办法》的规定，加强检查监督，规范生态公益林补偿资金的使用、管理，保证专款专用，确保补偿资金运行安全。
6.确保发放补偿资金公开、透明
对生态公益林补偿资金的发放要继续实行公开、透明制度，接受群众的监督。
六、结论
加强生态建设，维护生态安全，是21世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。实施生态公益林效益补偿是时代的需要，改革的需要，是生态建设和产业建设的前提。因此，要保证生态公益林经营者得到经济补偿，并随着物价的上涨，逐步提高到一个合理的标准，切实维护经营者的利益，才能形成全社会共建生态公益林的氛围，为市民提供良好的生态环境。