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摘 要：农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，是社会保障体系的重要组成部分，是保障农村群众生活的最后一道防护线。农村低保对象的界定是农村最低生活保障制度实施的首要环节，低保对象的准确界定直接影响到低保制度的实施效果。本文主要对农村低保对象的界定过程中出现的问题进行分析，并提出了相关的对策。
关键词：农村低保对象；准确定位；动态管理
一.农村低保对象界定中存在的问题
（一）农民家庭收入的准确核定存在困难
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。因此，核定农村低保对象家庭收入是准确界定低保对象的首要入关口，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效地审核手段，或者隐性收入问题较为严重，难以货币化。
（二）农村低保对象管理缺乏动态性
首先是低保对象的退出机制不健全。目前农村的低保对象大多是“只进不出”。退出机制的不完善使得许多生活状况有所好转的农村居民仍然享受农村低保，这样不仅不能使应保障的穷人得到及时救助，而且还使可以通过自身努力改变贫穷状态的低保对象拒绝劳作，甚至可能导致养一批“懒汉”的结果。
其次是现行制度安排难以及时有效地惠及暂时性贫困群体。在农村，因疾病、子女教育等情况而造成的暂时性贫困群体规模很大，而该群体中大部分未能获得农村最低生活保障。处在低保边缘的的人群较多，难以区分。
（三）乡村社会“权力异化”
农村基层干部是农村社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是农村社会环境的“当家人”，但在市场经济条件下，他们又是理性的“经济人”。为了使自己的利益最大化，便会利用自己手中的权力牟取私利。于是，农村低保就成为了权力变质下的寻租资源。村干部通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，从而出现“人情保”，该保未保，错保等现象，但真正应该享受农村最低生活保障待遇的村民却被排斥在外，偏离了这项制度本身的效用和原则。
二.农村低保对象界定问题的原因分析
（一）农民家庭收入多元化，收入难以货币化
目前各级民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算，人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象，且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员，因伤致贫人员，因病致贫人员，因灾及其他原因致贫人员。这种计算方法存在一系列问题，一是因为农民收入中实物收入占相当比例，价值转化过程中存在较大的随意性，难以使用货币测算。二是因为农民收入不稳定，难以测算。农民收入受自然灾害及季节等因素影响较大，外出务工人员增多，受保家庭的隐性收入难以跟踪测算，甚至部分家庭没有如实提供其收入状况，给低保工作开展造成一定的影响。
（二）福利依赖不利于低保退出机制的完善
福利依赖是指享受农村最低生活保障制度中的一部分人，宁愿依赖政府每月发放的最低生活保障费用来维持生计，也不愿意谋取职业，依靠自己的劳动来获得收入。随着农村最低生活保障工作力度的加大，农村最低生活保障制度的涵盖范围也不断扩大，医疗救助、子女教育救助等问题均纳入了其实施范围。如果没有完善的低保退出机制，容易形成福利依赖此外，农村低保群体不能像城市低保群体那样，可以获得政府或相关社会机构推荐的工作，多数农村低保家庭仅依靠农业收入及出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力弱，因此，他们比较看重来自政府的救助金，不愿意轻易退出低保制度。
（三）低保对象审批监督不健全
目前农村低保对象申请需要经过村委会调查、乡镇审核、县民政局审批的三级申报审批程序，但农村低保对象的审批往往缺少必要的监督，对低保相关工作人员职责监督的法律法规也不健全，亟待完善。
（四）激励约束机制不健全
由于国家缺少相应的激励机制，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。由于缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。村干部以及乡镇以上干部为其行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面是违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。
三.推进农村低保对象界定工作的对策
为了使农村最低生活保障制度这一惠民工程真正发挥作用，最大限度的惠及最困难农民群众，建议采取如下措施，来进一步规范农村低保对象的界定工作。
（一）制定科学的核算办法，确保低保对象的准确定位
要制定科学的计算标准，农民家庭收入来源可分成固定收入与非固定收入进行核算。对于家庭收入中的固定收入，主要包括农业收入和非农业收入，可采取逐项计算的方式。对于家庭收入中的非固定性收入，要采取家庭财产调查的方式，严格计算。非固定性收入主要包括临时性收入和隐性收入。在计算临时性收入和隐性收入时，要求工作人员登门走访，以便得到真实情况，同时要在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，确保低保对象的准确界定。
（二）建立健全和完善农村低保的相关制度规定
1.完善农村低保对象退出机制，低保对象的动态管理应与提供脱贫的辅助措施相结合。
实施动态管理，就是要求乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围，做到应保尽保，既不漏保，又使不符合低保救助的农户及时退出。
要做好技术培训和就业指导，促使低保对象尽快就业，从根本上使其摆脱贫困落后的状态。有针对性地实施多渠道、多形式、多内容的职业技能培训和农业技术培训，使他们掌握一技之长，提高其在社会上自谋职业、自我生存发展的能力，鼓励他们进行自主生产，尽早退出低保制度。此外，建立一定的激励制度以鼓励享受低保或已脱离低保线的人群主动或及时退出，比如，在创业、就业等方面提供金融支持、税收减免等方面的优惠。 2.建立低保对象追踪管理机制
根据低保对象的档案对其家庭收入情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取低保金进行动态化管理。要充分掌握低保对象收入将要发生变化的年限，对因一些临时性的疾病和自然灾害造成家庭困难和收入减少的对象，可以根据各自不同的情况确定变化的年限；要设计合理的低保对象动态管理卡，根据对低保对象家庭收入情况的掌握，在动态管理卡上详细记载低保对象的入保时间、家庭收入情况发生变化的原因和时间，并确定跟踪回访的时间；要根据追踪调查的情况，对低保对象实施动态管理。
（三）加强低保对象界定工作的监督力度
1.加强舆论监督
低保界定工作最重要的监督就是对对象界定的监督，舆论监督长期以来都在发挥作用，只是这样的监督效果要视村干部的道德标准而定，而更多时候这样的监督只是凭借村民的一面之辞，缺乏一定的证据，所以在对对象的确定上，村委要设立低保对象公示制度，以便广大村民来监督。
2.构建监督体制
在设置监督制度体制上，基层专设监督部门很重要，而且监督部门要作为一个独立部门而存在，直接对上一级行政单位负责，更好地约束村干部的行为，这样才能确保低保对象界定的公平，公正，透明。
（四）加强农村低保的宣传工作，提高村民的维权意识
在农村，村干部和村民之间往往存在信息不对称的现象，很多时候村民不知道低保界定工作当中的一些细节，对一些相当重要的关乎自身利益的条款更是了解不多，这样就会造成村干部的道德风险，所以对于农村村民的宣传工作显的尤为重要。
村民应该知道领取低保是他们的权利，要增强他们维权意识。在我国的传统文化中，虽然有民本思想，但缺乏人本的思想，个人总被看作群体的一员，其价值与尊严并没有得到尊重。要逐步使农民意识到获取最低生活保障是其一项基本的公民权利，而不是政府的恩惠，进而提高农村居民的公民权利意识，
结束语
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，是社会保障体系的重要组成部分，是保障农村群众生活的最后一道防护线。所以要保证低保对象界定工作的效率，加强公平，公正和透明度，就要采取有效地应对措施对农村低保对象的界定工作加以规范。在好的制度和好的方法的双重作用下，我们相信农村低保制度一定能更好地惠及最需要的人群，切实发挥出这一制度的功效，为构建社会主义和谐社会构筑坚实的农村保障基础。
参考文献：
[1]李迎生.社会保障与社会结构转型二元社会保障体系研究[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]张云筝.确定农村最低生活保障对象中的问题[J].当代经济管理，2009（1）.
[3]邓大松，王增文.我国农村低保制度存在的问题及其探讨[J].山东经济，2008（1）：61-6.
关键词：农村低保对象；准确定位；动态管理
一.农村低保对象界定中存在的问题
（一）农民家庭收入的准确核定存在困难
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。因此，核定农村低保对象家庭收入是准确界定低保对象的首要入关口，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效地审核手段，或者隐性收入问题较为严重，难以货币化。
（二）农村低保对象管理缺乏动态性
首先是低保对象的退出机制不健全。目前农村的低保对象大多是“只进不出”。退出机制的不完善使得许多生活状况有所好转的农村居民仍然享受农村低保，这样不仅不能使应保障的穷人得到及时救助，而且还使可以通过自身努力改变贫穷状态的低保对象拒绝劳作，甚至可能导致养一批“懒汉”的结果。
其次是现行制度安排难以及时有效地惠及暂时性贫困群体。在农村，因疾病、子女教育等情况而造成的暂时性贫困群体规模很大，而该群体中大部分未能获得农村最低生活保障。处在低保边缘的的人群较多，难以区分。
（三）乡村社会“权力异化”
农村基层干部是农村社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是农村社会环境的“当家人”，但在市场经济条件下，他们又是理性的“经济人”。为了使自己的利益最大化，便会利用自己手中的权力牟取私利。于是，农村低保就成为了权力变质下的寻租资源。村干部通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，从而出现“人情保”，该保未保，错保等现象，但真正应该享受农村最低生活保障待遇的村民却被排斥在外，偏离了这项制度本身的效用和原则。
二.农村低保对象界定问题的原因分析
（一）农民家庭收入多元化，收入难以货币化
目前各级民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算，人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象，且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员，因伤致贫人员，因病致贫人员，因灾及其他原因致贫人员。这种计算方法存在一系列问题，一是因为农民收入中实物收入占相当比例，价值转化过程中存在较大的随意性，难以使用货币测算。二是因为农民收入不稳定，难以测算。农民收入受自然灾害及季节等因素影响较大，外出务工人员增多，受保家庭的隐性收入难以跟踪测算，甚至部分家庭没有如实提供其收入状况，给低保工作开展造成一定的影响。
（二）福利依赖不利于低保退出机制的完善
福利依赖是指享受农村最低生活保障制度中的一部分人，宁愿依赖政府每月发放的最低生活保障费用来维持生计，也不愿意谋取职业，依靠自己的劳动来获得收入。随着农村最低生活保障工作力度的加大，农村最低生活保障制度的涵盖范围也不断扩大，医疗救助、子女教育救助等问题均纳入了其实施范围。如果没有完善的低保退出机制，容易形成福利依赖此外，农村低保群体不能像城市低保群体那样，可以获得政府或相关社会机构推荐的工作，多数农村低保家庭仅依靠农业收入及出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力弱，因此，他们比较看重来自政府的救助金，不愿意轻易退出低保制度。
（三）低保对象审批监督不健全
目前农村低保对象申请需要经过村委会调查、乡镇审核、县民政局审批的三级申报审批程序，但农村低保对象的审批往往缺少必要的监督，对低保相关工作人员职责监督的法律法规也不健全，亟待完善。
（四）激励约束机制不健全
由于国家缺少相应的激励机制，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。由于缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。村干部以及乡镇以上干部为其行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面是违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。
三.推进农村低保对象界定工作的对策
为了使农村最低生活保障制度这一惠民工程真正发挥作用，最大限度的惠及最困难农民群众，建议采取如下措施，来进一步规范农村低保对象的界定工作。
（一）制定科学的核算办法，确保低保对象的准确定位
要制定科学的计算标准，农民家庭收入来源可分成固定收入与非固定收入进行核算。对于家庭收入中的固定收入，主要包括农业收入和非农业收入，可采取逐项计算的方式。对于家庭收入中的非固定性收入，要采取家庭财产调查的方式，严格计算。非固定性收入主要包括临时性收入和隐性收入。在计算临时性收入和隐性收入时，要求工作人员登门走访，以便得到真实情况，同时要在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，确保低保对象的准确界定。
（二）建立健全和完善农村低保的相关制度规定
1.完善农村低保对象退出机制，低保对象的动态管理应与提供脱贫的辅助措施相结合。
实施动态管理，就是要求乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围，做到应保尽保，既不漏保，又使不符合低保救助的农户及时退出。
要做好技术培训和就业指导，促使低保对象尽快就业，从根本上使其摆脱贫困落后的状态。有针对性地实施多渠道、多形式、多内容的职业技能培训和农业技术培训，使他们掌握一技之长，提高其在社会上自谋职业、自我生存发展的能力，鼓励他们进行自主生产，尽早退出低保制度。此外，建立一定的激励制度以鼓励享受低保或已脱离低保线的人群主动或及时退出，比如，在创业、就业等方面提供金融支持、税收减免等方面的优惠。 2.建立低保对象追踪管理机制
根据低保对象的档案对其家庭收入情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取低保金进行动态化管理。要充分掌握低保对象收入将要发生变化的年限，对因一些临时性的疾病和自然灾害造成家庭困难和收入减少的对象，可以根据各自不同的情况确定变化的年限；要设计合理的低保对象动态管理卡，根据对低保对象家庭收入情况的掌握，在动态管理卡上详细记载低保对象的入保时间、家庭收入情况发生变化的原因和时间，并确定跟踪回访的时间；要根据追踪调查的情况，对低保对象实施动态管理。
（三）加强低保对象界定工作的监督力度
1.加强舆论监督
低保界定工作最重要的监督就是对对象界定的监督，舆论监督长期以来都在发挥作用，只是这样的监督效果要视村干部的道德标准而定，而更多时候这样的监督只是凭借村民的一面之辞，缺乏一定的证据，所以在对对象的确定上，村委要设立低保对象公示制度，以便广大村民来监督。
2.构建监督体制
在设置监督制度体制上，基层专设监督部门很重要，而且监督部门要作为一个独立部门而存在，直接对上一级行政单位负责，更好地约束村干部的行为，这样才能确保低保对象界定的公平，公正，透明。
（四）加强农村低保的宣传工作，提高村民的维权意识
在农村，村干部和村民之间往往存在信息不对称的现象，很多时候村民不知道低保界定工作当中的一些细节，对一些相当重要的关乎自身利益的条款更是了解不多，这样就会造成村干部的道德风险，所以对于农村村民的宣传工作显的尤为重要。
村民应该知道领取低保是他们的权利，要增强他们维权意识。在我国的传统文化中，虽然有民本思想，但缺乏人本的思想，个人总被看作群体的一员，其价值与尊严并没有得到尊重。要逐步使农民意识到获取最低生活保障是其一项基本的公民权利，而不是政府的恩惠，进而提高农村居民的公民权利意识，
结束语
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，是社会保障体系的重要组成部分，是保障农村群众生活的最后一道防护线。所以要保证低保对象界定工作的效率，加强公平，公正和透明度，就要采取有效地应对措施对农村低保对象的界定工作加以规范。在好的制度和好的方法的双重作用下，我们相信农村低保制度一定能更好地惠及最需要的人群，切实发挥出这一制度的功效，为构建社会主义和谐社会构筑坚实的农村保障基础。
参考文献：
[1]李迎生.社会保障与社会结构转型二元社会保障体系研究[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]张云筝.确定农村最低生活保障对象中的问题[J].当代经济管理，2009（1）.
[3]邓大松，王增文.我国农村低保制度存在的问题及其探讨[J].山东经济，2008（1）：61-6.