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社会组织介入居家养老服务是社会老龄化背景下的发展趋势，但在服务过程中由于政策执行不佳、专业人才缺乏、考核机制不完善、认知度不高等因素导致在社区内难以深入开展。由此本文以N市为例，提出了划清部门职责、培养及鼓励人才就业、完善考核机制、加大宣传等建议，以促进居家养老的进一步开展。
N市的人口老龄化问题由来已早，1990年第四次人口普查时60岁及以上老年人口已经占比10.2%，相对于全国，提前近10年进入老龄化社会。2016年N市常住人口中65岁及以上老年人口达到90.76万，占常住人口比重的10.98%，老龄化程度不断加深。在这其中空巢独居老人也呈现逐年增加的趋势，老龄化、高龄化、空巢化、失能化的“四化”趋势明显加强，养老服务需求急剧增长，家庭养老的弱化与机构养老的不成熟的严峻形势，促使社会及政府寻找解决养老问题的新方法，居家养老在此背景下被及时提出并的得到发展，在一定程度上填补了目前养老问题的一个缺口。N市作为社区居家养老的较早探索者，也在长时间的实践过程中取得一定的成果。本文以笔者在机构内实习间所开展的养老服务为基础，探讨N市居家养老服务的现状，及在这一新模式下所存在的问题并进行分析，总结经验，探寻进一步完善的路径。
社区居家养老的现状
虽然N市较早开始探索居家养老，目前也在全市范围内大力推广为老服务，但在其发展的现阶段，由于自身经验与技术等专业能力的限制，会在服务过程中遇到很多问题，影响其服务质量。其现状整体表现为：
（一）支持政策较多，执行效果不理想
政府在养老服务中所推行的支持政策是养老产业在近年来取得快速发展的重要因素，早在2000年中共中央 、国务院出台的《关于加强老龄工作的决定》中就提出要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，并以此为基础各级政府相关部门也都陆续出台多种文件促使原来的养老机制进一步形成体系，但政策的实际执行效果却未达到预期。
（二）专业社工人才的缺失，自身专业性建设的缺乏
目前开展居家养老服务的机构中，具有专业社工背景的工作人员不多，以笔者所在的机构为例，只有30-40%的工作人员具有社工背景，而在工作过程中无论是专业培训或是继续学习的机会和时间都很少，专业建设困难。
（三）考评指标的单一性，考核成绩水分大
目前社会组织正如雨后春笋般大量涌现，但政府有关部门对于社会组织的监管与考评仍然不够完善，对考评指标也难以统一，N市采用“数据说话”的模式，主要查看各社会组织开展服务的次数刷卡量，这也就造成当前全市的社会组织中难以避免地存在虚假刷卡的情况，影响其他组织的考核成绩。
（四）认知度较低，有待提升
以机构所在的社区为例，目前长期居住的空巢独居老人约6-700人，但能够定期接受服务的不到10%，社区的调研结果显示：67%的社区居民不了解或不知道社区内有此项服务，也表示不回轻易将老人交由社会组织照顾，由此可见，居家养老在社区内还需进一步推广，提升认知度，推广优质服务，取得居民的信任。
困境发生的原因探析
上述问题的产生是社会组织在其发展的初步阶段所难以避免的，但从问题根源出发，可清楚看到其中涉及政府、同行竞争、人员等多重关系的交互影响，导致社会组织服务困境的产生。具体原因如下：
（一）相关部门责任不清
一是政策资源的整合不充分，居家养老服务的对象虽然只有老年人，但整个服务过程却涉及民政、卫生、劳动等多个部门，需要综合各方力量。而在这种需要多部门协调合作的背景下，政策在制定与实施过程中难以避免各部门意见产生分歧、互相推诿责任等问题的出现，这会导致资源的浪费与服务质量的降低。二是政策主要由政府主导制定，但老年人的需求复杂多样，这就可能造成服务需求、供给与利用之间的不符实际。
（二）专业人才缺乏
此种困境的形成，笔者认为原因有如下几种：一是待遇问题：工资低福利少，这是很多社工专业的人才没有选择从事这一行业的主要原因；二是工作内容多，压力大，易造成人员流失。繁琐、重复的工作常常让工作人员看不到自身的专业成长，从而使他们对自己的发展前景失去希望，积极性不高导致难以适应逐渐增大的工作强度；三是人员招聘的标准缺乏规范：在很多周期性的服务协议中，并未对专职社工人员数提出明确要求，这就造成社会组织在配备人员时往往会选择一名专职社工+两至三名非社工人员，既满足上级有社工的要求，又可节省聘用专职社工的成本。目前大部分社会组织没有专业督导，导致社工在工作中难以寻求专业指导，获得专业能力的提升。
（三）社会组织生存压力大
社会组织的考核成绩与其所能拿到的政府补贴金额相关，这个补贴是社会组织收入三个来源（项目资金、政府购买、考核补贴）之一，但现实是部分社会组织为了提升自己的刷卡量故意虚假刷卡，严重影响其他组织正常刷卡的成绩，间接影响到收入和生存情况。同时社会组织申请的每一个项目都具时效性，目前N市的公益创投大多以一年为限，成功申请到项目的社會组织在当年的收入中会有这笔项目资金的收入，下一年如果没有申请到项目，就会减少一项收入来源，造成各社会组织收入的不稳定，但其工作人员的人力成本却是固定的，这在一定程度上加大了社会组织生存的风险。
（四）传统观念根深蒂固
虽然各级部门已大力推行居家养老服务，但长期以中国社会的养老传统让老人难以摒弃，部分老人表示：“自己有子女却让别人来照顾等于告诉别人自己的子女不孝。”这就使得目前机构在社区内服务的对象主要是子女不在身边的独居或者空巢老人。在定期的入户探访中，曾发现有位94岁高龄的蔡奶奶是独居老人但却不在服务对象中，她身体健康，生活自理，儿子定时送饭，我们问她需不需要助餐服务时，老人说：“不需要，有儿子送就可以了”，可见当前大众对居家养老服务的认知、信任乃至接纳程度仍有待加强。 完善居家养老服务的建议
居家养老服务尚处于初步发展的阶段，笔者目前发现的上述问题是普遍存在和难以规避的，在老龄化加快的当今社会，居家养老甚至整个养老产业都具有很大的发展空间与潜能。如何能更好地推动与完善居家养老的发展，笔者提出了以下建议：
（一）政府主导，资源整合
一方面，各级政府应当认识到老年事业的重要性和紧迫性，认识到为老年服务是全社会更是政府的责任。政府相较于其他单独部门而言，其优势在于能够宏观地调动全社会内的资源。居家养老涉及众多相关部门，为尽可能减少互相推诿责任的情况地出现，政府要在宏观上进行统筹规划；在微观上权责分明，详细划分各部门的职能职责，尽量减少职能重合或职能空白，促使各部门共同推进养老事业的发展。另一方面，政府在主导制定政策时，需要有大量的实地调查为基础，这一过程应由当地进行定期服务的专职社工共同参与调研，以保证信息的真实有效性，结合实际制定居家养老服务发展规划和政策方针，引导居家养老服务向满足老年人实际需求、提升其晚年生活质量的方向发展。从而真正促进养老产业的政策方针落到实处。
（二）培养人才，鼓励就业
居家养老服务所需的除了专业社工外，还有专业的护理员，两者都需要具备专业知识和技能。为了加强服务的专业性，可以从以下方面着手建设专业的人才队伍：一是鼓励有条件的院校开设相关专业进行专业人才的培养，并鼓励毕业生从事相关行业；二是提升行业的薪资待遇水平激发该领域内专业人员的就业兴趣；三是社会组织要健全员工的岗前培训、上岗准入和定期在职培训制度，对现有养的工作人员进行有计划的理论及实务的学习培训，确保养老服务人员能及时掌握新技能，而不是仅局限于上级对下级知道意见的传达。
（三）健全机制，促进“自我造血”
对居家养老服务的考核与评估，不仅仅是政府部门对机构服务结果进行单向的监督与考核，应是上级领导、服务双方以及第三方的评估机构同时进行的多元多向的评估与监督，包括领导对机构、机构与老年人的互评、第三方对服务双方的内容与过程的不同评估等。鼓励社会力量参与社会组织评估，促进发展非营利性与公益性的评估机构，逐步促成评估的职业化与专业化，实施全员和全过程的质量监控。同时，在固定收入不稳定的前提下，社会组织应尽力开发自己的“自我造血”功能：将其优质的服务通过低价有偿的方式提供给社区内其他群体，在一定程度上增加收入来源，提升“造血”功能。但要注意避免其在开展服务活动中将政府或社会公共资源占为己有，借此开展盈利性服务的违规行为。为此相关部门需要对居家养老服务机构的运营行为进行严格规范，明确指出居家养老服务机构不可从事的服务领域及采用的服务方式等。但在其可开展的居家养老的有偿服务领域，需要将收费标准公开、透明，让老人可以参照自己实际需求与经济情况申请居家养老的服务。
（四）加大宣传，增强认知
在宣传认知上，一可以借助微信、微博、QQ等传播媒介对老人的子女进行宣传，二可以通过居民代表大会，让居民代表或志愿者对社区内其他居民进行宣传，三可以让已经接受服务的老人向自己身边有需求的老人多做宣传与推广，用他们自身实际的受益经验去吸引更多有需求的老年人，增强整体老年人对养老服务的认知。在宣传的同时需要澄清居家养老与家政服务的不同，主要指他们在功能性质以及用人专业性上的差异性，[ ]强调居家养老工作人员的专业行为与能力，让老年人对居家养老有一定的认识，并且在接触中慢慢熟悉、产生信任感，从而建立起专业关系，进行专业服务。
结语
目前的居家养老还处于初步发展的阶段，政府资源整合的不充分、员工专业性的缺失、机构考核的单一性以及认知度亟待提升等问题，是在任何产业发展过程中都难以避免的。当前的发展中不仅是一线开展实务的社工，更是机构的督导乃至政府的相关部门，都应该及时发现并及时向上级反映工作中的不合理之处，促进其进行修改与完善，减小服务中的阻碍，推动居家养老的进一步发展。
参考文献：
[1]2016年末南京市人口状况报告年末南京市人口状况综述.南京市统计局官 网.http：//www.njtj.gov.cn/47448/47462/
[2]金雁，王建莲.完善南京社区居家养老服务的路径研究.中共市委南京党校学报，2016（5）：73-79
[3]俞贺楠，王敏，李振.我国社区居家养老模式的出路研究.河南社会科学， 2011，19（1）：202-205
[4]王莉莉.中国居家养老政策发展历程分析.西北人口，2013，2（34）：66-72
[5]王靜..北京居家养老社会问题与对策研究.人口与经济，2012（3）：65-68
[6]胡宏伟，严晏，时媛媛.中国非政府组织参与居家养老服务的实践与政策思考. 天府新论，2011（5）：96-100
[7]张俊浦.西部社区居家养老的发展障碍及对策.四川理工学院学报（社会科学版），2013（2）：34-38
[8]祁峰.完善我国居家养老的对策.经济纵横，2014（1）：35-38
[9]高晓露.关于社会工作介入社区居家养老的探讨.经贸实践，2017（1）：142
[10]柏萍，牛国利.城市社区居家养老服务的发展思路与对策.城市观察，2013（4）：33-44
N市的人口老龄化问题由来已早，1990年第四次人口普查时60岁及以上老年人口已经占比10.2%，相对于全国，提前近10年进入老龄化社会。2016年N市常住人口中65岁及以上老年人口达到90.76万，占常住人口比重的10.98%，老龄化程度不断加深。在这其中空巢独居老人也呈现逐年增加的趋势，老龄化、高龄化、空巢化、失能化的“四化”趋势明显加强，养老服务需求急剧增长，家庭养老的弱化与机构养老的不成熟的严峻形势，促使社会及政府寻找解决养老问题的新方法，居家养老在此背景下被及时提出并的得到发展，在一定程度上填补了目前养老问题的一个缺口。N市作为社区居家养老的较早探索者，也在长时间的实践过程中取得一定的成果。本文以笔者在机构内实习间所开展的养老服务为基础，探讨N市居家养老服务的现状，及在这一新模式下所存在的问题并进行分析，总结经验，探寻进一步完善的路径。
社区居家养老的现状
虽然N市较早开始探索居家养老，目前也在全市范围内大力推广为老服务，但在其发展的现阶段，由于自身经验与技术等专业能力的限制，会在服务过程中遇到很多问题，影响其服务质量。其现状整体表现为：
（一）支持政策较多，执行效果不理想
政府在养老服务中所推行的支持政策是养老产业在近年来取得快速发展的重要因素，早在2000年中共中央 、国务院出台的《关于加强老龄工作的决定》中就提出要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，并以此为基础各级政府相关部门也都陆续出台多种文件促使原来的养老机制进一步形成体系，但政策的实际执行效果却未达到预期。
（二）专业社工人才的缺失，自身专业性建设的缺乏
目前开展居家养老服务的机构中，具有专业社工背景的工作人员不多，以笔者所在的机构为例，只有30-40%的工作人员具有社工背景，而在工作过程中无论是专业培训或是继续学习的机会和时间都很少，专业建设困难。
（三）考评指标的单一性，考核成绩水分大
目前社会组织正如雨后春笋般大量涌现，但政府有关部门对于社会组织的监管与考评仍然不够完善，对考评指标也难以统一，N市采用“数据说话”的模式，主要查看各社会组织开展服务的次数刷卡量，这也就造成当前全市的社会组织中难以避免地存在虚假刷卡的情况，影响其他组织的考核成绩。
（四）认知度较低，有待提升
以机构所在的社区为例，目前长期居住的空巢独居老人约6-700人，但能够定期接受服务的不到10%，社区的调研结果显示：67%的社区居民不了解或不知道社区内有此项服务，也表示不回轻易将老人交由社会组织照顾，由此可见，居家养老在社区内还需进一步推广，提升认知度，推广优质服务，取得居民的信任。
困境发生的原因探析
上述问题的产生是社会组织在其发展的初步阶段所难以避免的，但从问题根源出发，可清楚看到其中涉及政府、同行竞争、人员等多重关系的交互影响，导致社会组织服务困境的产生。具体原因如下：
（一）相关部门责任不清
一是政策资源的整合不充分，居家养老服务的对象虽然只有老年人，但整个服务过程却涉及民政、卫生、劳动等多个部门，需要综合各方力量。而在这种需要多部门协调合作的背景下，政策在制定与实施过程中难以避免各部门意见产生分歧、互相推诿责任等问题的出现，这会导致资源的浪费与服务质量的降低。二是政策主要由政府主导制定，但老年人的需求复杂多样，这就可能造成服务需求、供给与利用之间的不符实际。
（二）专业人才缺乏
此种困境的形成，笔者认为原因有如下几种：一是待遇问题：工资低福利少，这是很多社工专业的人才没有选择从事这一行业的主要原因；二是工作内容多，压力大，易造成人员流失。繁琐、重复的工作常常让工作人员看不到自身的专业成长，从而使他们对自己的发展前景失去希望，积极性不高导致难以适应逐渐增大的工作强度；三是人员招聘的标准缺乏规范：在很多周期性的服务协议中，并未对专职社工人员数提出明确要求，这就造成社会组织在配备人员时往往会选择一名专职社工+两至三名非社工人员，既满足上级有社工的要求，又可节省聘用专职社工的成本。目前大部分社会组织没有专业督导，导致社工在工作中难以寻求专业指导，获得专业能力的提升。
（三）社会组织生存压力大
社会组织的考核成绩与其所能拿到的政府补贴金额相关，这个补贴是社会组织收入三个来源（项目资金、政府购买、考核补贴）之一，但现实是部分社会组织为了提升自己的刷卡量故意虚假刷卡，严重影响其他组织正常刷卡的成绩，间接影响到收入和生存情况。同时社会组织申请的每一个项目都具时效性，目前N市的公益创投大多以一年为限，成功申请到项目的社會组织在当年的收入中会有这笔项目资金的收入，下一年如果没有申请到项目，就会减少一项收入来源，造成各社会组织收入的不稳定，但其工作人员的人力成本却是固定的，这在一定程度上加大了社会组织生存的风险。
（四）传统观念根深蒂固
虽然各级部门已大力推行居家养老服务，但长期以中国社会的养老传统让老人难以摒弃，部分老人表示：“自己有子女却让别人来照顾等于告诉别人自己的子女不孝。”这就使得目前机构在社区内服务的对象主要是子女不在身边的独居或者空巢老人。在定期的入户探访中，曾发现有位94岁高龄的蔡奶奶是独居老人但却不在服务对象中，她身体健康，生活自理，儿子定时送饭，我们问她需不需要助餐服务时，老人说：“不需要，有儿子送就可以了”，可见当前大众对居家养老服务的认知、信任乃至接纳程度仍有待加强。 完善居家养老服务的建议
居家养老服务尚处于初步发展的阶段，笔者目前发现的上述问题是普遍存在和难以规避的，在老龄化加快的当今社会，居家养老甚至整个养老产业都具有很大的发展空间与潜能。如何能更好地推动与完善居家养老的发展，笔者提出了以下建议：
（一）政府主导，资源整合
一方面，各级政府应当认识到老年事业的重要性和紧迫性，认识到为老年服务是全社会更是政府的责任。政府相较于其他单独部门而言，其优势在于能够宏观地调动全社会内的资源。居家养老涉及众多相关部门，为尽可能减少互相推诿责任的情况地出现，政府要在宏观上进行统筹规划；在微观上权责分明，详细划分各部门的职能职责，尽量减少职能重合或职能空白，促使各部门共同推进养老事业的发展。另一方面，政府在主导制定政策时，需要有大量的实地调查为基础，这一过程应由当地进行定期服务的专职社工共同参与调研，以保证信息的真实有效性，结合实际制定居家养老服务发展规划和政策方针，引导居家养老服务向满足老年人实际需求、提升其晚年生活质量的方向发展。从而真正促进养老产业的政策方针落到实处。
（二）培养人才，鼓励就业
居家养老服务所需的除了专业社工外，还有专业的护理员，两者都需要具备专业知识和技能。为了加强服务的专业性，可以从以下方面着手建设专业的人才队伍：一是鼓励有条件的院校开设相关专业进行专业人才的培养，并鼓励毕业生从事相关行业；二是提升行业的薪资待遇水平激发该领域内专业人员的就业兴趣；三是社会组织要健全员工的岗前培训、上岗准入和定期在职培训制度，对现有养的工作人员进行有计划的理论及实务的学习培训，确保养老服务人员能及时掌握新技能，而不是仅局限于上级对下级知道意见的传达。
（三）健全机制，促进“自我造血”
对居家养老服务的考核与评估，不仅仅是政府部门对机构服务结果进行单向的监督与考核，应是上级领导、服务双方以及第三方的评估机构同时进行的多元多向的评估与监督，包括领导对机构、机构与老年人的互评、第三方对服务双方的内容与过程的不同评估等。鼓励社会力量参与社会组织评估，促进发展非营利性与公益性的评估机构，逐步促成评估的职业化与专业化，实施全员和全过程的质量监控。同时，在固定收入不稳定的前提下，社会组织应尽力开发自己的“自我造血”功能：将其优质的服务通过低价有偿的方式提供给社区内其他群体，在一定程度上增加收入来源，提升“造血”功能。但要注意避免其在开展服务活动中将政府或社会公共资源占为己有，借此开展盈利性服务的违规行为。为此相关部门需要对居家养老服务机构的运营行为进行严格规范，明确指出居家养老服务机构不可从事的服务领域及采用的服务方式等。但在其可开展的居家养老的有偿服务领域，需要将收费标准公开、透明，让老人可以参照自己实际需求与经济情况申请居家养老的服务。
（四）加大宣传，增强认知
在宣传认知上，一可以借助微信、微博、QQ等传播媒介对老人的子女进行宣传，二可以通过居民代表大会，让居民代表或志愿者对社区内其他居民进行宣传，三可以让已经接受服务的老人向自己身边有需求的老人多做宣传与推广，用他们自身实际的受益经验去吸引更多有需求的老年人，增强整体老年人对养老服务的认知。在宣传的同时需要澄清居家养老与家政服务的不同，主要指他们在功能性质以及用人专业性上的差异性，[ ]强调居家养老工作人员的专业行为与能力，让老年人对居家养老有一定的认识，并且在接触中慢慢熟悉、产生信任感，从而建立起专业关系，进行专业服务。
结语
目前的居家养老还处于初步发展的阶段，政府资源整合的不充分、员工专业性的缺失、机构考核的单一性以及认知度亟待提升等问题，是在任何产业发展过程中都难以避免的。当前的发展中不仅是一线开展实务的社工，更是机构的督导乃至政府的相关部门，都应该及时发现并及时向上级反映工作中的不合理之处，促进其进行修改与完善，减小服务中的阻碍，推动居家养老的进一步发展。
参考文献：
[1]2016年末南京市人口状况报告年末南京市人口状况综述.南京市统计局官 网.http：//www.njtj.gov.cn/47448/47462/
[2]金雁，王建莲.完善南京社区居家养老服务的路径研究.中共市委南京党校学报，2016（5）：73-79
[3]俞贺楠，王敏，李振.我国社区居家养老模式的出路研究.河南社会科学， 2011，19（1）：202-205
[4]王莉莉.中国居家养老政策发展历程分析.西北人口，2013，2（34）：66-72
[5]王靜..北京居家养老社会问题与对策研究.人口与经济，2012（3）：65-68
[6]胡宏伟，严晏，时媛媛.中国非政府组织参与居家养老服务的实践与政策思考. 天府新论，2011（5）：96-100
[7]张俊浦.西部社区居家养老的发展障碍及对策.四川理工学院学报（社会科学版），2013（2）：34-38
[8]祁峰.完善我国居家养老的对策.经济纵横，2014（1）：35-38
[9]高晓露.关于社会工作介入社区居家养老的探讨.经贸实践，2017（1）：142
[10]柏萍，牛国利.城市社区居家养老服务的发展思路与对策.城市观察，2013（4）：33-44