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摘要 运用SWOT矩陣分析思路，对山东省潍坊市土地托管模式进行了实证研究，对潍坊市土地托管的优劣势和面临的机遇、挑战进行剖析，并通过两两组合，形成SO、WO、ST、WT 4种战略。结果表明，SWOT对于土地托管模式分析的效果显著，土地托管应在尊重农户意愿的前提下，加大政府的支持力度，完善合作社组织体系，探索更多适合于农户的托管模式，促进合作社和农户的双赢。
关键词 土地托管；SWOT分析；政策建议
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）18-0161-03
Abstract We briefly introduced the SWOT matrix analysis and analyzed the land trust model of Weifang City in Shandong Province， analyzed the advantages and disadvantages of land trust in Weifang and the opportunities and challenges， and through the combination of SO， WO， ST， WT four strategies for the development of land trust model to provide some policy recommendations. The results showed that the effect of SWOT for the land trust model analysis is significant， land management should increase government support， improve the cooperative organization system， explore more suitable management models for farmers， to promote winwin cooperation and farmers under the premise of respect farmers wishes.
Key words Land trust；SWOT analysis；Policy recommendations
中共十八大报告提出，必须全面深化农村改革，增强农村发展活力。要探索新型农村土地经营方式，引导农户将土地经营权进行规范有序流转，在坚持农户家庭经营主体地位的前提下，创新土地流转和规模经营方式，发展农村土地多种形式下的适度规模化经营。
近年来，我国市场经济不断发展，传统的农地经营模式正面临着突出的矛盾与挑战，具有农地经营规模小、土地产权不明晰等特点，已经不适合我国农村经济发展的需要[1]。王竞佼等[2]认为农村面临土地撂荒和农机大户耕地较少无从施展的两极分化的矛盾局面，而且现有的土地流转组织化具有程度低、不规范等特点。袁淑娟[3]认为目前的土地经营管理科学化、机械化水平低下。何欢等[4]认为农村土地市场不健全、农民法律意识淡薄，一些自发性的土地流转缺乏政府的引导监督。因此，农村现行土地制度显露出来的一些弊端使土地托管应运而生。
笔者基于SWOT模型对土地托管这一新型经营方式进行分析，进一步探讨土地托管模式的实质，从优势、劣势、机遇、挑战4个方面进行矩阵分析，得到土地托管可持续发展的宏观战略方向，进而提出政策建议，使得土地托管得到进一步的推广。
1 SWOT分析的理论思路
SWOT分析方法是20世纪80年代由美国旧金山大学的管理学教授最早提出的，过去多用于企业管理方面，现在也被用来评定土地利用战略管理、环境保护等方面[5]。
SWOT矩阵分析即优势（S）、劣势（W）、机遇（O）和挑战（T）分析，其中，优、劣势分析主要着眼于自身的竞争实力，而机遇和挑战则是分析外部环境条件对自身的影响，是外部性的体现。同一外部环境对不同条件的内部环境带来的机遇和挑战是不同的，两者之间联系密切（图1）。
SWOT是对内部环境条件和外部环境条件的综合性概括，并两两分析得到SO、WO、ST、WT 4种战略，旨在进一步利用优势、把握机会、回避劣势、迎接挑战[6]。
对于土地托管来说，它有着诸多不同于传统意义上土地流转的优势，对促进土地规模化经营有着重要意义，同时又能促进农民和合作社的互利共赢。但是由于土地托管是一种新型的农村土地经营方式，农户对其不信任，合作社缺乏有力的资金、人力和物力等支持，使其依然面临很多劣势。同时，国家一系列文件指出，要鼓励农村土地经营方式的创新，这为土地托管提供了良好的政策支持。并且土地托管的开展符合现代农业机械化、规模经营的发展，但另一方面，土地托管具有因地制宜性，其在模式上与其他政策存在相似点与重合处，导致部分地方政府与农户存在理解的误区，使土地托管面临挑战。
2 土地托管模式分析——以山东省潍坊市固堤街道为例
2.1 托管背景
固堤街道位于山东省潍坊市寒亭区北部境内，地处丘陵地区，人口6.8万，耕地面积7 133.33 hm2，是遐迩闻名的“西瓜之乡”。城镇化的日趋发展使得街道劳动力大量外流，而传统意义上的土地流转、租赁存在周期偏短不利于进行规模化种植、长期投入不足和农民收益偏低的问题，寒亭区供销社对土地委托经营方面进行了探索和创新，创立了土地托管形式，并率先依托固堤街道的为民服务中心进行试行。
2.2 主要做法
根据农民的实际接受能力，分为“半托”和“全托”两种模式。“半托”主要是针对季节性在外打工、家庭劳动力不足或缺少技术、机械的农户，根据自己的需要任意选择代耕代种（750元/hm2）、统一浇水（1 200元/hm2）、统一供种（435元/hm2）、统防统治（2 100元/hm2）、统一除草（360元/hm2）、储存销售、统一收获（900元/hm2）中任意某项或多项服务项目。服务结束农户验收后，再结算服务费用。“全托”主要针对常年外出务工或无劳动能力的农户，受农户委托，供销社提供从种植到销售的全程服务。以签订土地合同的方式，明确双方的收益分配和费用支付等权利和义务。先行垫付部分生产费用，农产品售出后与农户统一结算。合作社保证农户托管的土地所种植的作物达到同等地块平均水平，当托管地块的产量低于协商产量时，由供销社负责赔付，正常情况下，托管土地的实际产出全部归农户所有。农民专业合作社以村为单位，由村級组织牵头成立，具体负责整合农户分散的土地资源及协调其他有关事宜。托管合同一年一签，农户加入自愿、退出自由、模式自选。在此基础上，由耕地在同一片区的农户成立监督小组，聘请有威望的农户代表片区内农户对托管服务质量进行监督。 2.3 合作社机构设置和利益分配
潍坊市固堤街道供销社依托街道为农服务中心和村委组织合作共建土地托管服务，并与多家农资公司合作，建立从耕种到销售的一体化服务。固堤供销社在区供销社的支持下，购置了播种、收获、喷灌等大中型机械，并整合了农民中的中小型农机成立了作业队，同时聘用了多位实践经验丰富的技术人员。
3 土地托管SWOT分析
3.1 优势（S）
3.1.1 土地托管符合农户的恋地心理，保障农户权益。
在农村，80%农户有着较深恋地情结，不愿将手中的土地进行流转，而土地托管坚持“进出自由”的原则，以农户的意愿为前提，提高农户的自主性。土地的经营权仍在农户手中，不仅保障了农户权益，还一定程度上符合了农户的恋地情结[7]。
3.1.2 提高土地经营的科学化、标准化、机械化水平。
合作社实现了“六个统一”，通过综合分析土地种植惯例、农作物经济收益及市场需求预期情况，统一选择种植作物的种类、统一提供化肥种子等物资、统一耕作、统一防治、统一存储、统一销售，实现土地经营“一站式”服务，提高了农业生产的科学化、标准化、机械化水平。
3.1.3 实现农户和供销社合作双赢。
合作社保障统一购入农资的质量，且大部分以低于市场价的价格出售给农户，降低了农户的生产成本；同时建立了恒温库，储存农产品，减少了农户的损失，增加农民的收入。对于合作社来说，不同于以往传统意义上的土地流转，土地托管不需要合作社支付大量的流转费用，经营风险由合作社过渡到农民和合作社共同承担，一定程度上解决了合作社资金投入、经营风险的难题。
3.2 劣势（W）
3.2.1 农民合作社的組织体系还不够规范。
由于土地托管发展尚未成熟，农民合作社的规范程度还不够，还未形成一套完整的组织体系，缺乏有效的上级政府支持和下级组织配合，导致合作社与农户的关系，社员与合作社的产权关系、参与程度，农户与合作社的关系不紧密，农户与合作社的产权关系不明晰。
3.2.2 合作社托管模式单一，满足不了农户多样化需求。
目前合作社的托管作物仅限于小麦、玉米等粮食作物，而固堤街道還有相当一部分农户种植西瓜、棉花等经济作物，合作社单一的托管模式满足不了农户的多样化需求，农户对土地托管的认可度较低，参与托管的积极性并不高。
3.2.3 基础设施薄弱、服务功能不完善。
由于土地托管处于试验阶段，资金来源渠道狭窄，且资金投入不够。试验地区基础设施差，没有先进的储粮设备，导致土地托管推广困难。另一方面，技术上也存在很多问题，如农民晒粮难、易霉变、技术人员不足等，合作社部门单一，难以实现完备的服务功能。
3.3 机遇（O）
3.3.1 政府高度支持，保证粮食产量。
我国面临人多地少的基本国情，而由此引发的粮食问题是国家的关注重点。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话公开发表，在谈到“谁来种地”时大力赞扬了土地托管政策，该政策解决了农村无人种田的问题，提高了土地利用效率，值得推广。不同于土地流转造成的很多土地非农化，土地托管保证了农地的农业化，为我国的粮食产量提供保障，响应国家的粮食产量安全的号召，前景广阔。
3.3.2 符合现代农业机械化、规模经营的发展前景。
十八届三中全会以来我国大力推广土地的规模化经营，而实行规模化经营的重要条件就是有大规模的农地，在我国农村耕地零散，农户各自耕种，不利于机械化、规模化的经营。土地托管将农户的土地集中起来集中耕作，使农村耕地较好地适应了机械化、规模化的现代农业，提高了农村耕地的利用效率和粮食产量。山东省潍坊市作为最早的实施地区，效果显著，得到中央政府的重视与关注，对带动周边地区有着良好的示范效应。
3.4 挑战（T）
目前，土地托管实施地区分散，政策具有区域局限性，不同地区的模式多样化，在推广过程中难以原模式照搬，推广过程障碍重重。国家推行多种土地政策，土地托管在模式上与其他政策存在相似点与重合处，部分地方政府与农户存在理解误区，在实施中与其他政策混为一谈。面对这样的问题，如何突显托管政策的独特性和可行性，为托管的推广发展提供条件，是土地托管面临的严峻挑战。
综合上述分析，固堤街道土地托管的SWOT分析矩阵见图2。
4 结论与建议
根据山东省潍坊市固堤街道土地托管的SWOT分析矩阵，得到土地托管模式的4个可发展的宏观战略方向，从政府、合作社、农户3个微观角度，提出了促进土地托管的政策建议。
政府要增强对土地托管的扶持力度。一是资金上加大投资并且扩展资金的来源渠道，改善农村基础设施建设与农田水利配套设施，以便于土地托管的开展。二是增加技术支持，培养更多的技术型人才深入农村，帮助农户利用新科技发展农业，提高农产品质量。三是政府要支持土地托管合作社的发展，使合作社组织更加规范。如农业保险的实施，切实保护农户与合作社的利益，减少自然与市场风险。四是政府可以建立土地托管模范区，对土地托管进行宣传，树立农户的信心，提高其参与土地托管的积极性。
对于合作社来说，一是合作社自身的运行机制需要规范，明确各方面关系，以合同的形式进行确定；二是内部的管理机制要民主，加强与农户的联系，定时召开一些会议，让农户与管理人员同时参与，反映各自的问题与需求，然后集中讨论处理且不断创新土地托管模式；三是为了更好地推广土地托管，合作社可以通过媒体报道与讲座的方式，使更多的农户参与进来。
对于农户来说，一是农户自身的积极性要提高，敢于接受新事物，相信政府；二是要捍卫自身的权利，一旦参与土地托管，一定要明确自身的利益；三是与政府、合作社进行适当的沟通，及时反馈自身的需求与问题。
参考文献
[1] 杨洁，王兆亮，尹骞，等.基于SWOT分析的土地托管服务研究[J].山东农业科学，2014，46（10）：148-151.
[2] 王竞佼，隋文香.农村土地托管制度探讨[J].经济师，2010（1）：48-49.
[3] 袁淑娟.农民专业合作社实行土地托管规模化经营的效益分析：以玛纳斯县乐源农民专业合作社为例[J].中国集体经济，2014（7）：3-4.
[4] 何欢，张坤.浅析土地托管[J].农业经济，2014（4）：43-44.
[5] 冯一飞，李兴，任奎.基于SWOT分析的土地利用战略研究：以阜宁县为例[J].科技经济市场，2008（6）：120-122.
[6] 刘卫东，单娜娜，肖平.利用SWOT 方法分析县级土地利用的方向：以浙江省东阳市为例[J].华中师范大学学报（自然科学版），2007，41（3）：455-458，463.
[7] 赵佳，姜长云.农民专业合作社的经营方式转变与组织制度创新：皖省例证[J].改革，2013（1）：82-92.
关键词 土地托管；SWOT分析；政策建议
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）18-0161-03
Abstract We briefly introduced the SWOT matrix analysis and analyzed the land trust model of Weifang City in Shandong Province， analyzed the advantages and disadvantages of land trust in Weifang and the opportunities and challenges， and through the combination of SO， WO， ST， WT four strategies for the development of land trust model to provide some policy recommendations. The results showed that the effect of SWOT for the land trust model analysis is significant， land management should increase government support， improve the cooperative organization system， explore more suitable management models for farmers， to promote winwin cooperation and farmers under the premise of respect farmers wishes.
Key words Land trust；SWOT analysis；Policy recommendations
中共十八大报告提出，必须全面深化农村改革，增强农村发展活力。要探索新型农村土地经营方式，引导农户将土地经营权进行规范有序流转，在坚持农户家庭经营主体地位的前提下，创新土地流转和规模经营方式，发展农村土地多种形式下的适度规模化经营。
近年来，我国市场经济不断发展，传统的农地经营模式正面临着突出的矛盾与挑战，具有农地经营规模小、土地产权不明晰等特点，已经不适合我国农村经济发展的需要[1]。王竞佼等[2]认为农村面临土地撂荒和农机大户耕地较少无从施展的两极分化的矛盾局面，而且现有的土地流转组织化具有程度低、不规范等特点。袁淑娟[3]认为目前的土地经营管理科学化、机械化水平低下。何欢等[4]认为农村土地市场不健全、农民法律意识淡薄，一些自发性的土地流转缺乏政府的引导监督。因此，农村现行土地制度显露出来的一些弊端使土地托管应运而生。
笔者基于SWOT模型对土地托管这一新型经营方式进行分析，进一步探讨土地托管模式的实质，从优势、劣势、机遇、挑战4个方面进行矩阵分析，得到土地托管可持续发展的宏观战略方向，进而提出政策建议，使得土地托管得到进一步的推广。
1 SWOT分析的理论思路
SWOT分析方法是20世纪80年代由美国旧金山大学的管理学教授最早提出的，过去多用于企业管理方面，现在也被用来评定土地利用战略管理、环境保护等方面[5]。
SWOT矩阵分析即优势（S）、劣势（W）、机遇（O）和挑战（T）分析，其中，优、劣势分析主要着眼于自身的竞争实力，而机遇和挑战则是分析外部环境条件对自身的影响，是外部性的体现。同一外部环境对不同条件的内部环境带来的机遇和挑战是不同的，两者之间联系密切（图1）。
SWOT是对内部环境条件和外部环境条件的综合性概括，并两两分析得到SO、WO、ST、WT 4种战略，旨在进一步利用优势、把握机会、回避劣势、迎接挑战[6]。
对于土地托管来说，它有着诸多不同于传统意义上土地流转的优势，对促进土地规模化经营有着重要意义，同时又能促进农民和合作社的互利共赢。但是由于土地托管是一种新型的农村土地经营方式，农户对其不信任，合作社缺乏有力的资金、人力和物力等支持，使其依然面临很多劣势。同时，国家一系列文件指出，要鼓励农村土地经营方式的创新，这为土地托管提供了良好的政策支持。并且土地托管的开展符合现代农业机械化、规模经营的发展，但另一方面，土地托管具有因地制宜性，其在模式上与其他政策存在相似点与重合处，导致部分地方政府与农户存在理解的误区，使土地托管面临挑战。
2 土地托管模式分析——以山东省潍坊市固堤街道为例
2.1 托管背景
固堤街道位于山东省潍坊市寒亭区北部境内，地处丘陵地区，人口6.8万，耕地面积7 133.33 hm2，是遐迩闻名的“西瓜之乡”。城镇化的日趋发展使得街道劳动力大量外流，而传统意义上的土地流转、租赁存在周期偏短不利于进行规模化种植、长期投入不足和农民收益偏低的问题，寒亭区供销社对土地委托经营方面进行了探索和创新，创立了土地托管形式，并率先依托固堤街道的为民服务中心进行试行。
2.2 主要做法
根据农民的实际接受能力，分为“半托”和“全托”两种模式。“半托”主要是针对季节性在外打工、家庭劳动力不足或缺少技术、机械的农户，根据自己的需要任意选择代耕代种（750元/hm2）、统一浇水（1 200元/hm2）、统一供种（435元/hm2）、统防统治（2 100元/hm2）、统一除草（360元/hm2）、储存销售、统一收获（900元/hm2）中任意某项或多项服务项目。服务结束农户验收后，再结算服务费用。“全托”主要针对常年外出务工或无劳动能力的农户，受农户委托，供销社提供从种植到销售的全程服务。以签订土地合同的方式，明确双方的收益分配和费用支付等权利和义务。先行垫付部分生产费用，农产品售出后与农户统一结算。合作社保证农户托管的土地所种植的作物达到同等地块平均水平，当托管地块的产量低于协商产量时，由供销社负责赔付，正常情况下，托管土地的实际产出全部归农户所有。农民专业合作社以村为单位，由村級组织牵头成立，具体负责整合农户分散的土地资源及协调其他有关事宜。托管合同一年一签，农户加入自愿、退出自由、模式自选。在此基础上，由耕地在同一片区的农户成立监督小组，聘请有威望的农户代表片区内农户对托管服务质量进行监督。 2.3 合作社机构设置和利益分配
潍坊市固堤街道供销社依托街道为农服务中心和村委组织合作共建土地托管服务，并与多家农资公司合作，建立从耕种到销售的一体化服务。固堤供销社在区供销社的支持下，购置了播种、收获、喷灌等大中型机械，并整合了农民中的中小型农机成立了作业队，同时聘用了多位实践经验丰富的技术人员。
3 土地托管SWOT分析
3.1 优势（S）
3.1.1 土地托管符合农户的恋地心理，保障农户权益。
在农村，80%农户有着较深恋地情结，不愿将手中的土地进行流转，而土地托管坚持“进出自由”的原则，以农户的意愿为前提，提高农户的自主性。土地的经营权仍在农户手中，不仅保障了农户权益，还一定程度上符合了农户的恋地情结[7]。
3.1.2 提高土地经营的科学化、标准化、机械化水平。
合作社实现了“六个统一”，通过综合分析土地种植惯例、农作物经济收益及市场需求预期情况，统一选择种植作物的种类、统一提供化肥种子等物资、统一耕作、统一防治、统一存储、统一销售，实现土地经营“一站式”服务，提高了农业生产的科学化、标准化、机械化水平。
3.1.3 实现农户和供销社合作双赢。
合作社保障统一购入农资的质量，且大部分以低于市场价的价格出售给农户，降低了农户的生产成本；同时建立了恒温库，储存农产品，减少了农户的损失，增加农民的收入。对于合作社来说，不同于以往传统意义上的土地流转，土地托管不需要合作社支付大量的流转费用，经营风险由合作社过渡到农民和合作社共同承担，一定程度上解决了合作社资金投入、经营风险的难题。
3.2 劣势（W）
3.2.1 农民合作社的組织体系还不够规范。
由于土地托管发展尚未成熟，农民合作社的规范程度还不够，还未形成一套完整的组织体系，缺乏有效的上级政府支持和下级组织配合，导致合作社与农户的关系，社员与合作社的产权关系、参与程度，农户与合作社的关系不紧密，农户与合作社的产权关系不明晰。
3.2.2 合作社托管模式单一，满足不了农户多样化需求。
目前合作社的托管作物仅限于小麦、玉米等粮食作物，而固堤街道還有相当一部分农户种植西瓜、棉花等经济作物，合作社单一的托管模式满足不了农户的多样化需求，农户对土地托管的认可度较低，参与托管的积极性并不高。
3.2.3 基础设施薄弱、服务功能不完善。
由于土地托管处于试验阶段，资金来源渠道狭窄，且资金投入不够。试验地区基础设施差，没有先进的储粮设备，导致土地托管推广困难。另一方面，技术上也存在很多问题，如农民晒粮难、易霉变、技术人员不足等，合作社部门单一，难以实现完备的服务功能。
3.3 机遇（O）
3.3.1 政府高度支持，保证粮食产量。
我国面临人多地少的基本国情，而由此引发的粮食问题是国家的关注重点。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话公开发表，在谈到“谁来种地”时大力赞扬了土地托管政策，该政策解决了农村无人种田的问题，提高了土地利用效率，值得推广。不同于土地流转造成的很多土地非农化，土地托管保证了农地的农业化，为我国的粮食产量提供保障，响应国家的粮食产量安全的号召，前景广阔。
3.3.2 符合现代农业机械化、规模经营的发展前景。
十八届三中全会以来我国大力推广土地的规模化经营，而实行规模化经营的重要条件就是有大规模的农地，在我国农村耕地零散，农户各自耕种，不利于机械化、规模化的经营。土地托管将农户的土地集中起来集中耕作，使农村耕地较好地适应了机械化、规模化的现代农业，提高了农村耕地的利用效率和粮食产量。山东省潍坊市作为最早的实施地区，效果显著，得到中央政府的重视与关注，对带动周边地区有着良好的示范效应。
3.4 挑战（T）
目前，土地托管实施地区分散，政策具有区域局限性，不同地区的模式多样化，在推广过程中难以原模式照搬，推广过程障碍重重。国家推行多种土地政策，土地托管在模式上与其他政策存在相似点与重合处，部分地方政府与农户存在理解误区，在实施中与其他政策混为一谈。面对这样的问题，如何突显托管政策的独特性和可行性，为托管的推广发展提供条件，是土地托管面临的严峻挑战。
综合上述分析，固堤街道土地托管的SWOT分析矩阵见图2。
4 结论与建议
根据山东省潍坊市固堤街道土地托管的SWOT分析矩阵，得到土地托管模式的4个可发展的宏观战略方向，从政府、合作社、农户3个微观角度，提出了促进土地托管的政策建议。
政府要增强对土地托管的扶持力度。一是资金上加大投资并且扩展资金的来源渠道，改善农村基础设施建设与农田水利配套设施，以便于土地托管的开展。二是增加技术支持，培养更多的技术型人才深入农村，帮助农户利用新科技发展农业，提高农产品质量。三是政府要支持土地托管合作社的发展，使合作社组织更加规范。如农业保险的实施，切实保护农户与合作社的利益，减少自然与市场风险。四是政府可以建立土地托管模范区，对土地托管进行宣传，树立农户的信心，提高其参与土地托管的积极性。
对于合作社来说，一是合作社自身的运行机制需要规范，明确各方面关系，以合同的形式进行确定；二是内部的管理机制要民主，加强与农户的联系，定时召开一些会议，让农户与管理人员同时参与，反映各自的问题与需求，然后集中讨论处理且不断创新土地托管模式；三是为了更好地推广土地托管，合作社可以通过媒体报道与讲座的方式，使更多的农户参与进来。
对于农户来说，一是农户自身的积极性要提高，敢于接受新事物，相信政府；二是要捍卫自身的权利，一旦参与土地托管，一定要明确自身的利益；三是与政府、合作社进行适当的沟通，及时反馈自身的需求与问题。
参考文献
[1] 杨洁，王兆亮，尹骞，等.基于SWOT分析的土地托管服务研究[J].山东农业科学，2014，46（10）：148-151.
[2] 王竞佼，隋文香.农村土地托管制度探讨[J].经济师，2010（1）：48-49.
[3] 袁淑娟.农民专业合作社实行土地托管规模化经营的效益分析：以玛纳斯县乐源农民专业合作社为例[J].中国集体经济，2014（7）：3-4.
[4] 何欢，张坤.浅析土地托管[J].农业经济，2014（4）：43-44.
[5] 冯一飞，李兴，任奎.基于SWOT分析的土地利用战略研究：以阜宁县为例[J].科技经济市场，2008（6）：120-122.
[6] 刘卫东，单娜娜，肖平.利用SWOT 方法分析县级土地利用的方向：以浙江省东阳市为例[J].华中师范大学学报（自然科学版），2007，41（3）：455-458，463.
[7] 赵佳，姜长云.农民专业合作社的经营方式转变与组织制度创新：皖省例证[J].改革，2013（1）：82-92.