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摘要：城管综合执法制度的实施，对解决多头执法、降低执法成本以及改善城市面貌等方面均发挥了有益的作用。在明确问题及差距的基础上，本文对制约当前城管执法模式转变的困境因素进行深入分析。为更好地开展城市管理执法工作，本文最后从执法环境、相关制度保障以及如何发挥公众与市民参与等方面对当前城管执法提出具体的改进和优化对策建议，以期为我国城管执法工作的长效管理提供有益的借鉴。
关键词：城市管理;执法;困境;建设
1 前言
城市管理则是一项社会性系统工程，是城市软环境的建设，是城市的形象、政府的形象，也是城市市民的形象。只有秩序的繁荣才是真正的繁荣，而创造一个优美舒适的生产生活环境也是广大人民群众所渴望的。它是城市发展的客观要求，是完善行政管理机制的有效载体，是为解决多头执法，执法扰民，执法不公等现象的新举措。城市管理综合行政执法出现是有其现实的基础和必要性的。但作为一项改革创举，城市管理综合行政执法面临着各方面的不足，为了更好的建立长效管理执法模式，有必有对目前城管所面临的执法困境进行分析，找到制约因素，以便更好的实现长效管理机制的转变。
2 城市管理执法现存困境
2.1 执法环境差，制约执法成效
城管执法所处的社会环境与城管执法的关系通常最密切，直接或间接地决定、制约、影响着城市管理的行政执法效能 。当前执法工作效果不佳，实际上主要是执法环境差造成的。 随着改革开放事业的深入，我国城市社会贫富差距不断被拉大。財富分配的马太效应导致城市弱势群体的财富积累越来越困难，生存状态越来越艰难。在社会保障体系不完善，就业渠道欠缺以及自身知识、技能和资本缺乏的情况下，这些社会底层的弱势群体阶层缺乏能力和条件获取一份正规工作，为了获取最基本的生产资料以保障生存所需，他们只能选择不需要专业知识以及特定劳动技能的零活，如街头摆摊卖菜、摊煎饼等方式作为谋生手段。
根据笔者对 2019 年北京市房山区城管大队涉及无照经营案由的 481 个行政处罚案卷进行数据分析并统计，无照经营的行政相对人的职业情况 98.5%为无业，无固定收入来源;只有 1.5%的无照商贩有固定收入来源，只是利用业余时间“赚点外快”。无照商贩的人口成分情况有 74.4%是非常住人口，他们多数来自河南、河北、东北等省市，居无定所、流动频繁、成分复杂;25.6%是本地居民，无其他经济来源收入的城镇困难家庭和失业人员。 生存是人类最基本的需求，就业问题关系着城市弱势群体在城市的生存问题，这个问题没有解决好，城市弱势群体是不会顾及市容环境和秩序，更别说对城管综合执法工作的支持和配合。
2.2 社会供给及保障制度不足
目前城市管理的很多问题与社会供给和相关保障制度缺乏有关，城市发展与市民生活需求存在差距。低收入人群的生存以及市民生活需要是小商小贩存在的根源。在社会有需要，政府又不能满足的情况下，就会出现一些不符合法律规范的行为。
伴随着大量外来人口涌入城市，失业下岗人员的增多，社会保障制度的不完善，无形之中增加了从事无照经营的群体数量，加之小区配套建设不完善，人民群众每天都需要新鲜的水果蔬菜供应，需求决定市场，因此，街头无照经营现象并没有消失，相反却呈日益增多之势。
再如，由于规划设置等原因，市中心繁华地段专用停车场很少。居民生活质量的大幅提高，私家车数量日益增多，在人行道、非机动车道乱停车问题十分突出，造成停放车辆侵占行车道或其他公共场所，市容秩序混乱等等。城管执法作为城市公共管理链条的末端环节，只有权力进行处罚、制止，没有权力进行审批、疏导，给城市管理进行造成了很大难度。城管执法面临的大多是这样一个二难选择的问题。
2.3 公众参与及支持不足
现代城市居民由于文化素质的提高，其参与政策过程的意识有了较大增强，但是由于长久专制统治历史和传统行政体制文化的深刻影响，他们的行为仍呈现出显著的顺从特征。当前公众参与城管综合执法的意识不够主要表现为公民往往认为执法工作与自己无关，对城管综合执法工作态度冷漠，极少参与。导致公民对城管执法工作不了解从而不理解。也就没有参与政策过程的愿望。
公众参与城管综合执法不足与当前缺少相关制度保障有关，一方面，执法机关担忧公众参与到公务事宜会影响自己部门开展工作，由于害怕影响自己的部门形象，往往公众所提批评意见并不能真正接受并进行整改。公民参与渠道较少，且多为象征性参与，例如城管综合执法机关的安排的听证会则是政府机关主导的，往往流于形式。导致很少公众会提出听证要求。另一方面，市民怕招到打击报复，对各种违法现象听之认之，对城管工作不配合。城市管理工作量大面广，所面对的大多是一些社会弱势群体，弱势群体往往会得到社会的普遍同情。在这种氛围下，城管执法人员在执法过程中经常面对尴尬的情况，一方面按照国家的规定管理无照经营的商贩，为广大群众创造一个干净、卫生的居住环境，另一方面却得不到群众的支持。
2.4 法律法规缺失，执法依据不足
城管执法是城市管理机关依法采取措施，对公民的权利与义务，以及公民行使权利与履行义务的行为进行监督检查，其产生的法律效果对公民的影响非常大，如果违法、不当地行使，极易损害公民的合法权益，因此城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的基本要求。
国务院法制办批复一系列的行政规范性文件，如《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63 号），《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17 号） ，以及中央编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关工作有关问题的通知》，等等。但只是加强对《行政处罚法》第 16 条的贯彻落实，是从思想认识、工作要求方面指导全国各地开展相对集中行政处罚权工作纲领性、指导性的文件，欠缺具体操作性。 由于没有法律对城管执法人员的权力、义务、法定职责以及履行职责范围等问题作出明确规定，使城管综合执法部门在有些领域遭遇“有职无权”的尴尬，疲于与政府其他职能部门协调配合，围绕领导的决策、指示行动。城管队伍名为“城市管理监察大队”，然而其监察功能根本无法得以实施。城管执法的监察职能指的是对相关部门审批权的监督约束。在实际情况中，只有法院或政府检察部门才有权界定相关部门的审批行为是否违法。目前并无相关法律依据支持城管执法部门对相关部门的审批许可权进行监督审查。这种情况造成了城市管理执法部门无权认定其审批许可权属违法，这种认定方式执法直接影响行政执法的有效性。
3 当前城管执法模式的改进和优化
3.1 转变观念，尊重弱势群体
流动摊贩基本上都是外来民工和城市再就业人群，他们谋生的方式是基于简便就业的选择，却支撑起一个家庭最低的生存空间。流动摊贩的出现，在某种程度上极大的方便了附近居民的生活。只要有低收入人群和社会需求的存在，流动摊贩就必然存在。作为一种社会营生，即使在治理有方的发达国家的城市中，也未能彻底根除。可见其并非某种落后鄙陋的现实存在，而几乎是社会生活的天然事实，对城市流动商贩的管理效果某种程度上只取决于公共管理的水平高低。因此，面对流动摊贩，城市管理者首先要认可他们这种就业方式，尊重以摆小摊方式辛苦谋生的群体，不能一味地驱逐。
3.2 以市场为导向，进行分区经营
摆摊设点现象源于市场导向，其治理也只能借助市场之手来进行疏导，试图靠单一的行政手段去清理、去禁止已经被实践证明是行不通的。因此，只有科学规范好城市弱势群体的街头就业，才能化解弱势群体就业与城市管理秩序的矛盾。为正确引导街头经营走向秩序化，满足弱势群体就业及广大市民的生活需求。城管综合执法机关可以借鉴韩国对路边的小摊区域管理办法，根据城市情况，对城市弱势群体街头就业进行引导，划定一定的经营区域，并严格做好登记、卫生管理及经营时段的告知工作。
3.3 积极引导，建立公众参与机制
在长久的专制统治历史和传统的行政体制文化下，我国公众普遍具有顺民思想，公民对公共事务持有很强的冷漠感，往往抱有“事不关己高高挂起”的态度。大多数公民对城管综合执法的参与不热情、不及时、不在乎。积极引导市民参与城市管理，可省去固定的行政编制，亦可提高市民的主人翁责任感，自律律他，带动整个社会风气的好转，也有利于加强民主、法制建设。而长效执法需要一个良好的执法环境，需要有具有较高素养和意识的群众基础。城管执法部门要充分提高群众的参与程度，全方位多角度地让市民了解、理解、支持城管的工作。因此，城市政府应通过广泛的宣传和教育，让公众正确认识宪法法律所赋予的参与国家事务管理的权利，积极参与城市管理是维护自身利益的一种方式，明确自己既是城市的主体也是城市管理的目标。
3.4 尽快建立全国性城管立法
当前城管综合执法的执法依据散乱、标准繁杂，各职能部门的原有法律法规设立环境及目的不一，有些条款已经明显缺乏可操作性，甚至个别条款相互矛盾，存在冲突，严重影响了城市管理工作的进行。因此，迫切需要在全国层面对城市管理综合执法中涉及到各职能部门的有关法律法规进行修改，建立可操作性强和科学合理的全国性统一新法。
4 总结
城市管理工作是城市政府的一项重要工作职能，实现城市市容的长效管理不仅是改善人民群众生活环境，促进经济社会和城市建设发展的重要举措，也是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的重要组成部分。本文有针对性的提出当前我国城管执法长效机制建设的具体途径及改进方向，为当前整体社会经济实力不强、社会保障制度不很健全的我国城市管理工作提供了有益的借鉴。
参考文献
[1]章胜峰.走出城市治理“内卷化”困境的金华探索[J].金华职业技术学院学报，2019，19（02）：14-19.
[2]刘磊.街头政治的形成：城管执法困境之分析[J].法學家，2015（04）：31-47+177.
[3]宋丽丽.传统文化视角下的“执法困境”问题——以江苏省扬州市江都区为例[J].上海城市管理，2015，24（04）：81-84.
[4]江国华，韩玉亭.相对集中城市管理模式面临的困境及对策研究——以长沙市为视角[J].北京社会科学，2014（11）：4-11.
关键词：城市管理;执法;困境;建设
1 前言
城市管理则是一项社会性系统工程，是城市软环境的建设，是城市的形象、政府的形象，也是城市市民的形象。只有秩序的繁荣才是真正的繁荣，而创造一个优美舒适的生产生活环境也是广大人民群众所渴望的。它是城市发展的客观要求，是完善行政管理机制的有效载体，是为解决多头执法，执法扰民，执法不公等现象的新举措。城市管理综合行政执法出现是有其现实的基础和必要性的。但作为一项改革创举，城市管理综合行政执法面临着各方面的不足，为了更好的建立长效管理执法模式，有必有对目前城管所面临的执法困境进行分析，找到制约因素，以便更好的实现长效管理机制的转变。
2 城市管理执法现存困境
2.1 执法环境差，制约执法成效
城管执法所处的社会环境与城管执法的关系通常最密切，直接或间接地决定、制约、影响着城市管理的行政执法效能 。当前执法工作效果不佳，实际上主要是执法环境差造成的。 随着改革开放事业的深入，我国城市社会贫富差距不断被拉大。財富分配的马太效应导致城市弱势群体的财富积累越来越困难，生存状态越来越艰难。在社会保障体系不完善，就业渠道欠缺以及自身知识、技能和资本缺乏的情况下，这些社会底层的弱势群体阶层缺乏能力和条件获取一份正规工作，为了获取最基本的生产资料以保障生存所需，他们只能选择不需要专业知识以及特定劳动技能的零活，如街头摆摊卖菜、摊煎饼等方式作为谋生手段。
根据笔者对 2019 年北京市房山区城管大队涉及无照经营案由的 481 个行政处罚案卷进行数据分析并统计，无照经营的行政相对人的职业情况 98.5%为无业，无固定收入来源;只有 1.5%的无照商贩有固定收入来源，只是利用业余时间“赚点外快”。无照商贩的人口成分情况有 74.4%是非常住人口，他们多数来自河南、河北、东北等省市，居无定所、流动频繁、成分复杂;25.6%是本地居民，无其他经济来源收入的城镇困难家庭和失业人员。 生存是人类最基本的需求，就业问题关系着城市弱势群体在城市的生存问题，这个问题没有解决好，城市弱势群体是不会顾及市容环境和秩序，更别说对城管综合执法工作的支持和配合。
2.2 社会供给及保障制度不足
目前城市管理的很多问题与社会供给和相关保障制度缺乏有关，城市发展与市民生活需求存在差距。低收入人群的生存以及市民生活需要是小商小贩存在的根源。在社会有需要，政府又不能满足的情况下，就会出现一些不符合法律规范的行为。
伴随着大量外来人口涌入城市，失业下岗人员的增多，社会保障制度的不完善，无形之中增加了从事无照经营的群体数量，加之小区配套建设不完善，人民群众每天都需要新鲜的水果蔬菜供应，需求决定市场，因此，街头无照经营现象并没有消失，相反却呈日益增多之势。
再如，由于规划设置等原因，市中心繁华地段专用停车场很少。居民生活质量的大幅提高，私家车数量日益增多，在人行道、非机动车道乱停车问题十分突出，造成停放车辆侵占行车道或其他公共场所，市容秩序混乱等等。城管执法作为城市公共管理链条的末端环节，只有权力进行处罚、制止，没有权力进行审批、疏导，给城市管理进行造成了很大难度。城管执法面临的大多是这样一个二难选择的问题。
2.3 公众参与及支持不足
现代城市居民由于文化素质的提高，其参与政策过程的意识有了较大增强，但是由于长久专制统治历史和传统行政体制文化的深刻影响，他们的行为仍呈现出显著的顺从特征。当前公众参与城管综合执法的意识不够主要表现为公民往往认为执法工作与自己无关，对城管综合执法工作态度冷漠，极少参与。导致公民对城管执法工作不了解从而不理解。也就没有参与政策过程的愿望。
公众参与城管综合执法不足与当前缺少相关制度保障有关，一方面，执法机关担忧公众参与到公务事宜会影响自己部门开展工作，由于害怕影响自己的部门形象，往往公众所提批评意见并不能真正接受并进行整改。公民参与渠道较少，且多为象征性参与，例如城管综合执法机关的安排的听证会则是政府机关主导的，往往流于形式。导致很少公众会提出听证要求。另一方面，市民怕招到打击报复，对各种违法现象听之认之，对城管工作不配合。城市管理工作量大面广，所面对的大多是一些社会弱势群体，弱势群体往往会得到社会的普遍同情。在这种氛围下，城管执法人员在执法过程中经常面对尴尬的情况，一方面按照国家的规定管理无照经营的商贩，为广大群众创造一个干净、卫生的居住环境，另一方面却得不到群众的支持。
2.4 法律法规缺失，执法依据不足
城管执法是城市管理机关依法采取措施，对公民的权利与义务，以及公民行使权利与履行义务的行为进行监督检查，其产生的法律效果对公民的影响非常大，如果违法、不当地行使，极易损害公民的合法权益，因此城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的基本要求。
国务院法制办批复一系列的行政规范性文件，如《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63 号），《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17 号） ，以及中央编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关工作有关问题的通知》，等等。但只是加强对《行政处罚法》第 16 条的贯彻落实，是从思想认识、工作要求方面指导全国各地开展相对集中行政处罚权工作纲领性、指导性的文件，欠缺具体操作性。 由于没有法律对城管执法人员的权力、义务、法定职责以及履行职责范围等问题作出明确规定，使城管综合执法部门在有些领域遭遇“有职无权”的尴尬，疲于与政府其他职能部门协调配合，围绕领导的决策、指示行动。城管队伍名为“城市管理监察大队”，然而其监察功能根本无法得以实施。城管执法的监察职能指的是对相关部门审批权的监督约束。在实际情况中，只有法院或政府检察部门才有权界定相关部门的审批行为是否违法。目前并无相关法律依据支持城管执法部门对相关部门的审批许可权进行监督审查。这种情况造成了城市管理执法部门无权认定其审批许可权属违法，这种认定方式执法直接影响行政执法的有效性。
3 当前城管执法模式的改进和优化
3.1 转变观念，尊重弱势群体
流动摊贩基本上都是外来民工和城市再就业人群，他们谋生的方式是基于简便就业的选择，却支撑起一个家庭最低的生存空间。流动摊贩的出现，在某种程度上极大的方便了附近居民的生活。只要有低收入人群和社会需求的存在，流动摊贩就必然存在。作为一种社会营生，即使在治理有方的发达国家的城市中，也未能彻底根除。可见其并非某种落后鄙陋的现实存在，而几乎是社会生活的天然事实，对城市流动商贩的管理效果某种程度上只取决于公共管理的水平高低。因此，面对流动摊贩，城市管理者首先要认可他们这种就业方式，尊重以摆小摊方式辛苦谋生的群体，不能一味地驱逐。
3.2 以市场为导向，进行分区经营
摆摊设点现象源于市场导向，其治理也只能借助市场之手来进行疏导，试图靠单一的行政手段去清理、去禁止已经被实践证明是行不通的。因此，只有科学规范好城市弱势群体的街头就业，才能化解弱势群体就业与城市管理秩序的矛盾。为正确引导街头经营走向秩序化，满足弱势群体就业及广大市民的生活需求。城管综合执法机关可以借鉴韩国对路边的小摊区域管理办法，根据城市情况，对城市弱势群体街头就业进行引导，划定一定的经营区域，并严格做好登记、卫生管理及经营时段的告知工作。
3.3 积极引导，建立公众参与机制
在长久的专制统治历史和传统的行政体制文化下，我国公众普遍具有顺民思想，公民对公共事务持有很强的冷漠感，往往抱有“事不关己高高挂起”的态度。大多数公民对城管综合执法的参与不热情、不及时、不在乎。积极引导市民参与城市管理，可省去固定的行政编制，亦可提高市民的主人翁责任感，自律律他，带动整个社会风气的好转，也有利于加强民主、法制建设。而长效执法需要一个良好的执法环境，需要有具有较高素养和意识的群众基础。城管执法部门要充分提高群众的参与程度，全方位多角度地让市民了解、理解、支持城管的工作。因此，城市政府应通过广泛的宣传和教育，让公众正确认识宪法法律所赋予的参与国家事务管理的权利，积极参与城市管理是维护自身利益的一种方式，明确自己既是城市的主体也是城市管理的目标。
3.4 尽快建立全国性城管立法
当前城管综合执法的执法依据散乱、标准繁杂，各职能部门的原有法律法规设立环境及目的不一，有些条款已经明显缺乏可操作性，甚至个别条款相互矛盾，存在冲突，严重影响了城市管理工作的进行。因此，迫切需要在全国层面对城市管理综合执法中涉及到各职能部门的有关法律法规进行修改，建立可操作性强和科学合理的全国性统一新法。
4 总结
城市管理工作是城市政府的一项重要工作职能，实现城市市容的长效管理不仅是改善人民群众生活环境，促进经济社会和城市建设发展的重要举措，也是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的重要组成部分。本文有针对性的提出当前我国城管执法长效机制建设的具体途径及改进方向，为当前整体社会经济实力不强、社会保障制度不很健全的我国城市管理工作提供了有益的借鉴。
参考文献
[1]章胜峰.走出城市治理“内卷化”困境的金华探索[J].金华职业技术学院学报，2019，19（02）：14-19.
[2]刘磊.街头政治的形成：城管执法困境之分析[J].法學家，2015（04）：31-47+177.
[3]宋丽丽.传统文化视角下的“执法困境”问题——以江苏省扬州市江都区为例[J].上海城市管理，2015，24（04）：81-84.
[4]江国华，韩玉亭.相对集中城市管理模式面临的困境及对策研究——以长沙市为视角[J].北京社会科学，2014（11）：4-11.