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摘要：地市职业教育担负着为区域经济社会发展提供技术和人才支持的重要责任，政府应发挥统筹主导责任。在对地市教育局长和督学的调查结果显示：地市政府在职业教育管理上存在“越位”和“缺位”现象。为促进地市职业教育更好地为产业升级和区域经济发展服务，地市政府应从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位简政放权和优化配置。
关键词：地市政府；统筹主导；责任；职业教育行政管理
基金项目：国家社会科学基金教育学重点课题“‘职教法’修订的实证研究”（项目编号：AJA100010）
作者简介：佛朝晖，女，国家教育行政学院副研究员，博士，主要研究方向为职业教育、教育政策、比较教育。
中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1674-7747（2014）25-0064-05
地市职业教育是我国职业教育系统中一个组成部分，为区域经济社会发展和产业转型升级提供技术和人才。我国95%以上的地市至少有一所高职院校，中专、职业高中和技校则更多。与县市一级政府相比，地市政府在管理职业教育的职能上更完备，可调配与职业教育相关的资源更充分，与地方产业结合更紧密；与国家和省级政府相比，地市政府在管理职业教育层级上更直接，在职业教育资源统筹上更有力，在对职业学校的指导服务上更贴近。强化市（地）人民政府在统筹职业教育方面的责任，是贯彻落实党的教育方针和职业教育政策，建立现代职教体系，促进职业教育更好地为地方经济社会发展服务的有力保障。
一、地市政府在职业教育管理中的地位与职责
地市政府在职业教育管理上担负着统筹主导的责任，这是由职业教育的“地方性”和地市政府所处的管理层级决定的。职业教育的“地方性”体现在职业教育为地方经济服务，职业学校的生源以当地初中毕业生为主，专业设置与地方产业对接，为当地企业提供人员培训、技术咨询和技术人才。从地市政府所处的层级来看，地市一级政府处于中央、省和县市之间，是中央和省制定相关政策的执行主体，也是县区一级职业教育政策贯彻落实的管理、指导和监督主体。
地市政府在职业教育发展中担负的重要责任还体现在职业教育管理体制的改革和发展中。我国职业教育管理体制从新中国成立到现在，经历了由中央直接管理到权利不断下放的发展过程。最早提出有地方政府负责职业教育管理的规定源于1985年的《教育体制改革的决定》：“中等职业技术教育主要由地方负责，中央各部门办的这类学校，地方也要予以协调和配合。”进入20世纪90年代，国务院明确提出“发展职业教育的主要责任在地方，尤其是市、县一级。”21世纪以来，我国行政管理体制改革的步伐进一步加快。2002年和2005年，国务院颁布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》以及2010年颁布的《教育改革规划纲要（2010-2020）》，完整提出我国职业教育管理体制和办学体制：“在国家统一领导下，地方负责，分级管理，政府统筹，社会参与”的职业教育管理体制和“政府主导、行业指导、企业参与”的办学体制。
地市政府在职业教育管理中具体职责体现在20世纪90年代以来国家出台相关政策中。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出：各级政府及中央与地方的各有关部门要对职业技术教育分工负责。……发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县。在中央统一的方针政策下，由地方政府统筹安排本地各类职业技术教育的布局、专业（工种）设置、招生、毕（结）业生就业安置及中、长期规划。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出：中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。县、乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹规划经济、科技、教育的发展。1996年，《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定：县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。对地市政府责任有明确规定的是2002年国务院颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》：强化市（地）级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任。市（地）级人民政府要统筹规划，促进本行政区域内职业教育与其他各类教育协调发展，建立多渠道筹措职业教育经费的机制，组织动员社会力量举办职业教育；要整合和充分利用现有各种职业教育资源，打破部门界限和学校类型界限，积极发挥市场机制的作用，提高办学效益，优化职业学校布局结构，防止职业教育资源流失。省（自治区、直辖市）所属中等和高等职业学校可以由省级有关部门与职业学校所在市（地）联合共建、共管，增强其为区域经济服务的功能。2010年颁布的《规划纲要》中明确提出，政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适宜。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。根据以上政策文本，我们可以讲地市级政府在职业教育管理方面职责概况为：规划、统筹、监督和保障等。
二、地市职业教育行政管理的调查
地市职业教育行政管理是地市政府及其教育行政部门按照国家对职业教育方针、政策和相关规定，对地方职业教育事业的领导和管理。从目前的情况来看，国家十分重视职业教育改革，出台了多项政策，召开多个工作推动会议，但是地市政府在政策执行中却存在政策表面化的偏差。那么这种“中央热、地方冷”的现象表现如何？地市政府究竟在职业教育管理上应发挥什么样的作用和如何发挥？就这些问题，笔者对在国家教育行政学院进行研修的地市教育局长和督学进行问卷调研和深度访谈，发放问卷160份，回收问卷142份，有效回收率为89%。从被调查者来自的地区来看，东部地区占27%，中部地区占32%，西部地区占41%，说明样本所在地区分布比较均匀。
（一）地市政府表面重视职教，实际重视普教。
职业教育为地方经济发展和产业转型升级提供技术保障和人力支持的经济功能已被地方政府认同，职业教育也被列入政府社会经济发展规划中。调研显示，96%的地市将发展职业教育纳入经济社会和产业发展规划中；81%的地市每1-2年召开一次职业教育工作会议。这一数据足以说明地市政府对职业教育的重视，但是“说起来重要，办起来不要”的现象依然存在。在投入方面，由于职业学校注重学生动手能力培训，必须配备实训设备和耗材，学生培养成本高于普高，发达国家对职业教育的投入通常是普通教育的2.5倍。但是调研中发现，与普高相比，被调查地区中职学校经费投入高于普高的占26%，与普高一样的占28%，低于普高的占46%。笔者曾带队去东部某省的一个地市级考察，与所料一致的是，该市重点中专与重点中学在校园面积、基础设施、校长和教师配备上都有很大距离。 （二）地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。
长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示：46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省（区、市）出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1.8%。
（三）地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。
统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%；其次是经费投入，为70%；第三是专业设置，为63%；第四是招生和就业，为58%；统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%；13%的地市政府通过政策制定促进校企合作；10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作；11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源；为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。
（四）地市政府主导力度大，学校自主权不足。
政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%；其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%；再次是重点建设专业的专项拨款，占69%；最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自主权，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%；创业、培训等其他服务项目占12%。
三、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议
地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。
（一）落实政策，责任到位。
地市政府职责到位才能保障职业教育发展。然而从认识到行动存在距离，一些地方政府在履行统筹主导职业教育发展职责时，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。调查中也存在着“地市政府表面重视职教，实际重视普教”的现象。其原因可以从地方政府政策执行价值冲突的角度分析：一方面，地方政府认识到发展职业教育有利于人全面发展、社会公平和经济发展；另一方面，他们不得不被以分数和升学率为考核标准的政绩观左右。这样一来，地方政府已经认识到必须重视职业教育，将职业教育纳入规划中，召开相关会议并发文推动职业教育发展，但是在对职业教育的条件保障方面确不如普通教育。因此，应落实和采取相关措施。
1.地市政府首先要贯彻落实就业准入制度。一些企业为降低生产成本招收没有经过培训的人员，影响职业学生毕业生就业。用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中优先录用。对于违反就业准入制度的企业，特别是对涉及人民生命财产安全的相关职业，如卫生医疗、食品生产等行业，加强监管，人保和工商部门要加大执法监督力度，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予处罚，并责令其限期对相关人员进行培训。 2.地市政府还应保证职业教育经费投入增长。各级政府在经费投入方面承担不同的责任：省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费拨款，并依法监督执行；地市政府除了保证职业学校教师工资按时发放以外，还必须落实“城市教育费附加安排用于职业教育的比例应不低于30%”的政策并保障教育经费逐年增长。
3.地市政府应落实职业教育学生资助和免费政策和职业学校学生责任保险制度。中职助学金政策一直受大家质疑，原因之一是学生挥霍或乱花助学金，产生不良效果；而中职学校确无经费进行基础设施建设，办学条件差；更有甚者，极少数中职学校还存在虚假注册学生学籍、骗取国家助学金等违法违规行为。最近，江西新余市调整助学金用途，将该项目经费（每年约300万元）设立为职业教育发展专项经费，用于奖励为新余企业输送员工的院校，以及实施集团化办学、推进职业教育信息化建设的职业院校。在免费政策方面，已经有内蒙、山西、江苏、福建、重庆、贵州、青海、宁波、厦门9个省市区免除中职教育学费，免学费资金由财政补贴职业学校，补贴标准从每生每年2 000元至6 500元不等；25个省实行职业学校学生责任保险全覆盖。
（二）职能转变，简政放权
职业教育是政府向公民提供的一项公共产品和服务，政府是职业学校的投入方和管理方，学校在产权和管理上都依靠政府，增强政府对职业学校管理全方位、全过程的控制和包揽，从而使学校失去了自主权，不利于调动学校自主性，束缚学校发展。政府应主动转变教育管理职能、管理内容和管理方式，通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行管理。
首先，地市政府向职业学校放权。地市政府可以将教师招聘权下放给学校，使学校根据学校专业发展需要，面向社会、企业，公开招聘专职教师、聘用兼职教师、灵活安排招聘时间。上海市医药学校具备自主遴选教师的权力，他们将教师招聘分成八个步骤：市场筛选、专家面试、试讲、非智力因素测试、校长办公会议决定、带教培养、征询意见综合评价和正式聘用合同管理。地市政府根据中央制定的《职业学校兼职教师管理办法》制定实施细则，直接投入或开发建制。湖南长沙市在市属公办职业学校实行流动教师编制不超过教师编制总数的15%-30%（高职为30%），用于聘请校外有技术专长的兼职教师，按照空缺一个编制给予每年3万元财政补贴的标准执行。
其次，地市政府向行业协会放权。行业是连接教育与产业的桥梁和纽带。行业协会是在行业主管部门指导下形成的自治或半自治组织，代表行业利益。行业协会最了解本行业企业对人才数量和规格的要求。据餐饮行业协会调查显示，该行业对高技能人才和经营管理人才需求旺盛，2010年需求量是37.10万人，2015年为58.25万人，2020年是64.95万人。许多企业为不能找到合适的餐饮高技能人才和经营管理人才发愁。职业教育发展离不开行业指导，2010年，43个行业职业教育教学指导委员会成立；2011年6月，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展意见》出台。地市政府可以根据上级政府制定的相关规定，将行业人才需求预测、行业工种标准制定和就业信息的提供等功能放权给行业协会。
最后，地市政府向中介机构放权。督导检查也是各级政府的责任和管理手段。我国的教育督导机构一般是教育局内设机构或与教育局合署办公，这种机构设置方式虽然有利于督导工作的专业化发展，但是影响督导结果的公正性和规范性。一方面，地方教育行政部门负责管理职业教育；另一方面，又去督导本地区职业教育办学情况，既是“运动员”又是“裁判员”，难免让公众质疑督导的公正性。中介机构是独立的第三方，具有公正性和缓冲性，国外的做法是中介机构或行业组织负责对职业教育进行监督和指导。潍坊市教育局通过政府购买服务的方式，中介机构——潍坊创新教育评估中心和教育惠民中心接受社会各界对教育的投诉、咨询、求助与监督；对违规办学行为进行调查监督和部分学校评估工作。
（三）统筹管理，优化配置。
2002年和2005年，国务院颁布的《决定》中都指出地市级政府应主要负责职业教育的统筹协调。在统筹的层级方面，50%的人认为，统筹权应放在地市一级；22%的人认为，职业教育应由省级统筹；17%认为，应由县级政府统筹；仅3%人认为，应中央一级统筹；8%的人保留自己的看法。地市政府统筹协调内容包括：管理、学校布局和校企合作。
1.在管理方面，规划、管理体制和经费是统筹重点。地市级政府应将发展职业教育纳入本地经济社会发展的战略规划中，根据区域经济发展和产业结构设置院校和专业；根据各行各业对人才需求确定招生计划和培养标准。在管理体制方面，大家认为可以通过建立合理可行的职业教育管理体制解决：40%希望地市职业教育归口教育行政部门管理；23%的人希望政府统筹下的教育和人保部门合作管理；13%人希望教育部门和人保部门进一步分工；12%的人认为，应成立一个专门的职业教育管理部门；4%的人赞成教育、人保等其他部门定期召开联席会议；另外8%的人保留态度。2010底，辽宁鞍山市成立了与教育、人保部门平行的正局级单位——鞍山市职教城管理委员会，将进入职教城各级各类职业学校纳入委员会管理中，理顺了管理体制，打破了教育、人保部门各自为政、多头管理格局。在经费统筹方面，重庆市委、市政府从2006年开始整合市级教育、劳动保障等部门资金，在全国率先建立中等职业学校“五类学生”资助体系。
2.地市政府可以通过学校撤并、区域调整、专业和招生等优化资源。湖南长沙市在统筹中职学校布局后，出现了学校办学水平提高，中职招生火爆的现象。2008年，长沙共有中职学校117所，2013年，锐减到67所，5年共减少了50所，改变了办学条件简陋，专业重复设置，招生恶性竞争的现象。浙江衢州中职学校在政府统筹下，由2008年的59所减少到2010年的21所，三年减少了38所，但是在校生由原来的2.17万人增加到4.16万人，校均规模从368人增加到1 890人；一批在校生达3 000人以上规模型的学校应运而生，近80%的学生就读于优质的省级重点以上职校。在专业设置和招生方面，嘉兴市按照“大市之内错位发展、县市之内不重复”的原则，优化区域专业布局和学校专业设置，加强对中等职业学校新设置专业的审批，避免重复设置、盲目建设和低水平竞争。嘉兴市教育局联合市发改委、市人力资源和社会保障局成立中等职业教育招生工作领导小组，统一编制全市职业学校招生计划，统一发布招生信息，统筹领导全市中等职业教育跨区域招生工作，解决专业设置重复、投入分散带来的招生区域封锁、无序竞争的问题。
3.地市政府通过政策引导、经费保障和共建实训基地等加强对校企合作的统筹主导。例如，在宁波市第一个出台《职业教育校企合作促进条例》以后，辽宁的沈阳、河南开封、三门峡、浙江上虞和河北唐山等市也纷纷出台了校企合作促进条例。与条例和规划同时出台的是税收减免和职业教育校企合作专项经费。嘉兴市政府从2011年起每年从教育资金中安排不少于600万元作为职业教育校企合作与集团化办学专项经费，资助市属院校教学改革与集团化办学。天津市于2011年建成目前全国首家设施最好、规模最大、功能最完善的职业技能公共实训中心，承担职业技能培训和职业鉴定评价服务，对天津急需高端人才实行免费培训，对不同培训人员实行不同等级的培训补贴。以后，杭州市、苏州市和绍兴市等公共实训基地依次落成并投入使用。
参考文献：
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[4]杨锡叶，李茂林.这里的中职招生为何火爆——长沙中职“一减一增”现象解读[N]. 中国教育报，2013-10-03（1）.
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[8]李玉珠.积极推进职教统筹，服务经济转型升级——专访嘉兴市副市长柴永强[J]. 教育与职业，2012（1）：52.
[责任编辑曹稳]
关键词：地市政府；统筹主导；责任；职业教育行政管理
基金项目：国家社会科学基金教育学重点课题“‘职教法’修订的实证研究”（项目编号：AJA100010）
作者简介：佛朝晖，女，国家教育行政学院副研究员，博士，主要研究方向为职业教育、教育政策、比较教育。
中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1674-7747（2014）25-0064-05
地市职业教育是我国职业教育系统中一个组成部分，为区域经济社会发展和产业转型升级提供技术和人才。我国95%以上的地市至少有一所高职院校，中专、职业高中和技校则更多。与县市一级政府相比，地市政府在管理职业教育的职能上更完备，可调配与职业教育相关的资源更充分，与地方产业结合更紧密；与国家和省级政府相比，地市政府在管理职业教育层级上更直接，在职业教育资源统筹上更有力，在对职业学校的指导服务上更贴近。强化市（地）人民政府在统筹职业教育方面的责任，是贯彻落实党的教育方针和职业教育政策，建立现代职教体系，促进职业教育更好地为地方经济社会发展服务的有力保障。
一、地市政府在职业教育管理中的地位与职责
地市政府在职业教育管理上担负着统筹主导的责任，这是由职业教育的“地方性”和地市政府所处的管理层级决定的。职业教育的“地方性”体现在职业教育为地方经济服务，职业学校的生源以当地初中毕业生为主，专业设置与地方产业对接，为当地企业提供人员培训、技术咨询和技术人才。从地市政府所处的层级来看，地市一级政府处于中央、省和县市之间，是中央和省制定相关政策的执行主体，也是县区一级职业教育政策贯彻落实的管理、指导和监督主体。
地市政府在职业教育发展中担负的重要责任还体现在职业教育管理体制的改革和发展中。我国职业教育管理体制从新中国成立到现在，经历了由中央直接管理到权利不断下放的发展过程。最早提出有地方政府负责职业教育管理的规定源于1985年的《教育体制改革的决定》：“中等职业技术教育主要由地方负责，中央各部门办的这类学校，地方也要予以协调和配合。”进入20世纪90年代，国务院明确提出“发展职业教育的主要责任在地方，尤其是市、县一级。”21世纪以来，我国行政管理体制改革的步伐进一步加快。2002年和2005年，国务院颁布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》以及2010年颁布的《教育改革规划纲要（2010-2020）》，完整提出我国职业教育管理体制和办学体制：“在国家统一领导下，地方负责，分级管理，政府统筹，社会参与”的职业教育管理体制和“政府主导、行业指导、企业参与”的办学体制。
地市政府在职业教育管理中具体职责体现在20世纪90年代以来国家出台相关政策中。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出：各级政府及中央与地方的各有关部门要对职业技术教育分工负责。……发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县。在中央统一的方针政策下，由地方政府统筹安排本地各类职业技术教育的布局、专业（工种）设置、招生、毕（结）业生就业安置及中、长期规划。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出：中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。县、乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹规划经济、科技、教育的发展。1996年，《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定：县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。对地市政府责任有明确规定的是2002年国务院颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》：强化市（地）级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任。市（地）级人民政府要统筹规划，促进本行政区域内职业教育与其他各类教育协调发展，建立多渠道筹措职业教育经费的机制，组织动员社会力量举办职业教育；要整合和充分利用现有各种职业教育资源，打破部门界限和学校类型界限，积极发挥市场机制的作用，提高办学效益，优化职业学校布局结构，防止职业教育资源流失。省（自治区、直辖市）所属中等和高等职业学校可以由省级有关部门与职业学校所在市（地）联合共建、共管，增强其为区域经济服务的功能。2010年颁布的《规划纲要》中明确提出，政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适宜。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。根据以上政策文本，我们可以讲地市级政府在职业教育管理方面职责概况为：规划、统筹、监督和保障等。
二、地市职业教育行政管理的调查
地市职业教育行政管理是地市政府及其教育行政部门按照国家对职业教育方针、政策和相关规定，对地方职业教育事业的领导和管理。从目前的情况来看，国家十分重视职业教育改革，出台了多项政策，召开多个工作推动会议，但是地市政府在政策执行中却存在政策表面化的偏差。那么这种“中央热、地方冷”的现象表现如何？地市政府究竟在职业教育管理上应发挥什么样的作用和如何发挥？就这些问题，笔者对在国家教育行政学院进行研修的地市教育局长和督学进行问卷调研和深度访谈，发放问卷160份，回收问卷142份，有效回收率为89%。从被调查者来自的地区来看，东部地区占27%，中部地区占32%，西部地区占41%，说明样本所在地区分布比较均匀。
（一）地市政府表面重视职教，实际重视普教。
职业教育为地方经济发展和产业转型升级提供技术保障和人力支持的经济功能已被地方政府认同，职业教育也被列入政府社会经济发展规划中。调研显示，96%的地市将发展职业教育纳入经济社会和产业发展规划中；81%的地市每1-2年召开一次职业教育工作会议。这一数据足以说明地市政府对职业教育的重视，但是“说起来重要，办起来不要”的现象依然存在。在投入方面，由于职业学校注重学生动手能力培训，必须配备实训设备和耗材，学生培养成本高于普高，发达国家对职业教育的投入通常是普通教育的2.5倍。但是调研中发现，与普高相比，被调查地区中职学校经费投入高于普高的占26%，与普高一样的占28%，低于普高的占46%。笔者曾带队去东部某省的一个地市级考察，与所料一致的是，该市重点中专与重点中学在校园面积、基础设施、校长和教师配备上都有很大距离。 （二）地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。
长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示：46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省（区、市）出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1.8%。
（三）地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。
统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%；其次是经费投入，为70%；第三是专业设置，为63%；第四是招生和就业，为58%；统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%；13%的地市政府通过政策制定促进校企合作；10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作；11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源；为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。
（四）地市政府主导力度大，学校自主权不足。
政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%；其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%；再次是重点建设专业的专项拨款，占69%；最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自主权，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%；创业、培训等其他服务项目占12%。
三、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议
地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。
（一）落实政策，责任到位。
地市政府职责到位才能保障职业教育发展。然而从认识到行动存在距离，一些地方政府在履行统筹主导职业教育发展职责时，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。调查中也存在着“地市政府表面重视职教，实际重视普教”的现象。其原因可以从地方政府政策执行价值冲突的角度分析：一方面，地方政府认识到发展职业教育有利于人全面发展、社会公平和经济发展；另一方面，他们不得不被以分数和升学率为考核标准的政绩观左右。这样一来，地方政府已经认识到必须重视职业教育，将职业教育纳入规划中，召开相关会议并发文推动职业教育发展，但是在对职业教育的条件保障方面确不如普通教育。因此，应落实和采取相关措施。
1.地市政府首先要贯彻落实就业准入制度。一些企业为降低生产成本招收没有经过培训的人员，影响职业学生毕业生就业。用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中优先录用。对于违反就业准入制度的企业，特别是对涉及人民生命财产安全的相关职业，如卫生医疗、食品生产等行业，加强监管，人保和工商部门要加大执法监督力度，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予处罚，并责令其限期对相关人员进行培训。 2.地市政府还应保证职业教育经费投入增长。各级政府在经费投入方面承担不同的责任：省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费拨款，并依法监督执行；地市政府除了保证职业学校教师工资按时发放以外，还必须落实“城市教育费附加安排用于职业教育的比例应不低于30%”的政策并保障教育经费逐年增长。
3.地市政府应落实职业教育学生资助和免费政策和职业学校学生责任保险制度。中职助学金政策一直受大家质疑，原因之一是学生挥霍或乱花助学金，产生不良效果；而中职学校确无经费进行基础设施建设，办学条件差；更有甚者，极少数中职学校还存在虚假注册学生学籍、骗取国家助学金等违法违规行为。最近，江西新余市调整助学金用途，将该项目经费（每年约300万元）设立为职业教育发展专项经费，用于奖励为新余企业输送员工的院校，以及实施集团化办学、推进职业教育信息化建设的职业院校。在免费政策方面，已经有内蒙、山西、江苏、福建、重庆、贵州、青海、宁波、厦门9个省市区免除中职教育学费，免学费资金由财政补贴职业学校，补贴标准从每生每年2 000元至6 500元不等；25个省实行职业学校学生责任保险全覆盖。
（二）职能转变，简政放权
职业教育是政府向公民提供的一项公共产品和服务，政府是职业学校的投入方和管理方，学校在产权和管理上都依靠政府，增强政府对职业学校管理全方位、全过程的控制和包揽，从而使学校失去了自主权，不利于调动学校自主性，束缚学校发展。政府应主动转变教育管理职能、管理内容和管理方式，通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行管理。
首先，地市政府向职业学校放权。地市政府可以将教师招聘权下放给学校，使学校根据学校专业发展需要，面向社会、企业，公开招聘专职教师、聘用兼职教师、灵活安排招聘时间。上海市医药学校具备自主遴选教师的权力，他们将教师招聘分成八个步骤：市场筛选、专家面试、试讲、非智力因素测试、校长办公会议决定、带教培养、征询意见综合评价和正式聘用合同管理。地市政府根据中央制定的《职业学校兼职教师管理办法》制定实施细则，直接投入或开发建制。湖南长沙市在市属公办职业学校实行流动教师编制不超过教师编制总数的15%-30%（高职为30%），用于聘请校外有技术专长的兼职教师，按照空缺一个编制给予每年3万元财政补贴的标准执行。
其次，地市政府向行业协会放权。行业是连接教育与产业的桥梁和纽带。行业协会是在行业主管部门指导下形成的自治或半自治组织，代表行业利益。行业协会最了解本行业企业对人才数量和规格的要求。据餐饮行业协会调查显示，该行业对高技能人才和经营管理人才需求旺盛，2010年需求量是37.10万人，2015年为58.25万人，2020年是64.95万人。许多企业为不能找到合适的餐饮高技能人才和经营管理人才发愁。职业教育发展离不开行业指导，2010年，43个行业职业教育教学指导委员会成立；2011年6月，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展意见》出台。地市政府可以根据上级政府制定的相关规定，将行业人才需求预测、行业工种标准制定和就业信息的提供等功能放权给行业协会。
最后，地市政府向中介机构放权。督导检查也是各级政府的责任和管理手段。我国的教育督导机构一般是教育局内设机构或与教育局合署办公，这种机构设置方式虽然有利于督导工作的专业化发展，但是影响督导结果的公正性和规范性。一方面，地方教育行政部门负责管理职业教育；另一方面，又去督导本地区职业教育办学情况，既是“运动员”又是“裁判员”，难免让公众质疑督导的公正性。中介机构是独立的第三方，具有公正性和缓冲性，国外的做法是中介机构或行业组织负责对职业教育进行监督和指导。潍坊市教育局通过政府购买服务的方式，中介机构——潍坊创新教育评估中心和教育惠民中心接受社会各界对教育的投诉、咨询、求助与监督；对违规办学行为进行调查监督和部分学校评估工作。
（三）统筹管理，优化配置。
2002年和2005年，国务院颁布的《决定》中都指出地市级政府应主要负责职业教育的统筹协调。在统筹的层级方面，50%的人认为，统筹权应放在地市一级；22%的人认为，职业教育应由省级统筹；17%认为，应由县级政府统筹；仅3%人认为，应中央一级统筹；8%的人保留自己的看法。地市政府统筹协调内容包括：管理、学校布局和校企合作。
1.在管理方面，规划、管理体制和经费是统筹重点。地市级政府应将发展职业教育纳入本地经济社会发展的战略规划中，根据区域经济发展和产业结构设置院校和专业；根据各行各业对人才需求确定招生计划和培养标准。在管理体制方面，大家认为可以通过建立合理可行的职业教育管理体制解决：40%希望地市职业教育归口教育行政部门管理；23%的人希望政府统筹下的教育和人保部门合作管理；13%人希望教育部门和人保部门进一步分工；12%的人认为，应成立一个专门的职业教育管理部门；4%的人赞成教育、人保等其他部门定期召开联席会议；另外8%的人保留态度。2010底，辽宁鞍山市成立了与教育、人保部门平行的正局级单位——鞍山市职教城管理委员会，将进入职教城各级各类职业学校纳入委员会管理中，理顺了管理体制，打破了教育、人保部门各自为政、多头管理格局。在经费统筹方面，重庆市委、市政府从2006年开始整合市级教育、劳动保障等部门资金，在全国率先建立中等职业学校“五类学生”资助体系。
2.地市政府可以通过学校撤并、区域调整、专业和招生等优化资源。湖南长沙市在统筹中职学校布局后，出现了学校办学水平提高，中职招生火爆的现象。2008年，长沙共有中职学校117所，2013年，锐减到67所，5年共减少了50所，改变了办学条件简陋，专业重复设置，招生恶性竞争的现象。浙江衢州中职学校在政府统筹下，由2008年的59所减少到2010年的21所，三年减少了38所，但是在校生由原来的2.17万人增加到4.16万人，校均规模从368人增加到1 890人；一批在校生达3 000人以上规模型的学校应运而生，近80%的学生就读于优质的省级重点以上职校。在专业设置和招生方面，嘉兴市按照“大市之内错位发展、县市之内不重复”的原则，优化区域专业布局和学校专业设置，加强对中等职业学校新设置专业的审批，避免重复设置、盲目建设和低水平竞争。嘉兴市教育局联合市发改委、市人力资源和社会保障局成立中等职业教育招生工作领导小组，统一编制全市职业学校招生计划，统一发布招生信息，统筹领导全市中等职业教育跨区域招生工作，解决专业设置重复、投入分散带来的招生区域封锁、无序竞争的问题。
3.地市政府通过政策引导、经费保障和共建实训基地等加强对校企合作的统筹主导。例如，在宁波市第一个出台《职业教育校企合作促进条例》以后，辽宁的沈阳、河南开封、三门峡、浙江上虞和河北唐山等市也纷纷出台了校企合作促进条例。与条例和规划同时出台的是税收减免和职业教育校企合作专项经费。嘉兴市政府从2011年起每年从教育资金中安排不少于600万元作为职业教育校企合作与集团化办学专项经费，资助市属院校教学改革与集团化办学。天津市于2011年建成目前全国首家设施最好、规模最大、功能最完善的职业技能公共实训中心，承担职业技能培训和职业鉴定评价服务，对天津急需高端人才实行免费培训，对不同培训人员实行不同等级的培训补贴。以后，杭州市、苏州市和绍兴市等公共实训基地依次落成并投入使用。
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[责任编辑曹稳]