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中国封建时代一直存在皇室财政和政府财政两大平行的财政收支系统。皇室财政是封建君主专制的产物，也是以皇权追求财权的重要手段，历代皇室财政的变迁突出体现了皇权这一最大化私权的无约束扩张。我国当前的“小金库”现象与皇室私财有着社会制度的本质区别，但同样源于一个体制顽疾，即国家机构中“私权”的存在与扩展，这种私权以国家公权力为依托，并未受到制度的有效规制。从源头上治理“小金库”问题，需要建立制度化的财权关系、深化财税收支体制改革和完善全方位监督体系，以规范公权力的行为边界遏制部门私权的形成。
一、历代皇室财政制度的沿革轨迹
（一）秦汉时期：国家财政与皇室财政明确分野，两者各有收入来源、支出用途、分置机构和属官管理 秦汉时期，国家财政与皇室财政正式成为两种相对独立的收支系统。国家财政由治粟内史（汉称大司农）管理，主要收入为田赋、徭役、口赋（汉为算赋）、官田屯田和均输平准收入；主要支出为官吏俸禄、军事及各类经济社会性支出。皇室财政由少府和水衡都尉管理，主要收入为山泽税、关市税、口赋（汉代）、户赋和贡纳酎金；主要支出为皇室日常所需及赏赐费用。两者的具体构成时有变动，如汉武帝将原属皇室的盐铁税改为专卖，归国家所有；东汉灵帝将原属国家财政的赀选卖爵收入归于皇室。总体看，两者规模相当、斐然可观，汉元帝时都内钱（大司农掌管）四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万，（《汉书》·《王嘉传》）水衡钱和少府钱同属皇帝私产，其总额比国库的钱还多。东汉建立后，为恢复战乱后的国家经济，将皇室财政交予大司农管理，少府逐渐成为单纯的宫廷事务性机构，水衡也随之取消，皇室财政在制度上一度不复存在。
（二）隋唐时期：国家财政与皇室财政分合离聚，国家资财时常纳入皇室内库，公私收入不分互相干扰隋唐时期主要的政府财政机构为户部，此外司农寺、太府寺分别执掌粮谷和钱帛收支；国库有左藏、右藏和太仓，分别纳贮钱币布帛、金玉宝货和粮食。皇室管理机构为殿中省和内侍省，皇室仓库为大盈库和琼林库，前者主贮钱帛，后者主贮宝货。唐初，天下财赋统归户部掌管，所有公私收支皆仰于左藏库。玄宗时设立大盈库，凡租庸正额纳入国库外，其他杂项收入归大盈库以供私用，但皇室日常支出仍由国家财政支付，大盈库实际是截取了部分国库收入。安史之乱后，由于京师豪将任意侵吞国库财物，为直接控制财权，皇帝将国家租赋收贮于大盈库，由宦官负责管理，自此皇室私财与国家公财不分，天下财赋尽为人君私藏。德宗时，杨炎以基本满足皇室消费集团的私欲为前提，恢复政府财政与皇室财政的分管制度，将财政管理权重归户部，皇室收入除皇庄园囿收入外，主要依靠国库的定期按数调拨。
（三）两宋时期：财政国库与皇室内库通融互用，皇室资财多用于国家非常之需，公私收入得以兼顾相补宋初的财政机构为三司使，元丰改制后为户部，国库为左藏库，主要收入来自各地输送的财赋、专卖收入、铸钱司上交及内藏库拨给；支出主要是官吏俸给和军费粮饷。皇室管理机关为内侍省和入内内侍省，皇室仓库称内藏库，财赋来源为各路上供的部分物品、坑治收入、榷货务与市舶司收入等。此外，元丰年间设立元丰库，由尚书省直接管辖，收入来自青苗、免役宽剩钱，支出实行宰执聚议制度。宋代内藏库虽然是“天子之别库”，但并非“天子之私库”，无论从皇帝言行还是内藏库的设置与实际运行上，其主要用于军费、救灾、补贴中央与地方财政困难，此外才是皇室用度。这种制度设计与宋代“内重外轻”的政治格局相一致，在实际效果上使左藏和内藏库得以相互补充，将作为“公”的政府财政与作为“私”的皇室财政进行相对较好的兼顾。
（四）明代时期：封建皇权对国家财权的控制空前强化，中央财政机构职能分散，皇室财政侵蚀国家收入明代中央集权的君主专制发展到顶峰，形成以皇帝为中心，以内阁和宦官为辅正的内廷行政系统，皇权对财权的控制空前强化，作为国家财政机构的户部仅相当于一个会计部门，且职能有限，财权被严重分割，工部、太仆寺以及南京户部等机构都具有一定的财政管理权限。明英宗始设太仓库，作为正式的明朝国库，集中存放户部从各地征收的粮食和银两。皇室仓库分为两类：一种是宦官管理的完全为内廷服务的里库，包括内承运库等三库；一种是宦官和户部共同管理的部分为内廷服务的内库，包括甲字库等十库。明代未设立专门的皇室管理机构，宫廷事务由内宫24个衙门分掌，皇室收入也没有专项财源，所需皆随意从太仓库支取，皇室财政对国家财政的掠夺日益加深。
（五）清代时期：国家财政与皇室财政重构制度性划分，皇室财政职能不断扩展，专职机构渐趋完善清代以户部（后称度支部）总司国家财政，收入主要来自田赋、盐课、关税和杂赋，户部掌管国家三库（银库、缎匹库、颜料库）。皇室财政由内务府统一管理，内务府机构庞大，所设官吏相当于外朝六部官吏总数的两倍，下有广储、会计等七司，其中广储司掌府藏及出纳，管理皇室六库（银、皮、瓷、缎、衣、茶），皇室财源包括户部常例拨款、税关盐政赢余银、皇庄地租及各地岁贡等，支出为皇帝日常消耗、赏赐与祭祀。一直到1911年，晚清政府颁布《十九信条》，规定“皇室经费之制定及增减，概依国会议决”，标志着皇室经费并入国家财政，历时千年之久的两大平行财政收支系统宣告终结。
二、皇室财政制度演变的规律与特点
（一）“家国同构”理念下的皇权对财权的不断侵占是皇室财政变迁的主线 纵观整个帝制中国社会，封建君主为了强化皇权，不断追求国家权力的“内化”。在官僚制度上的表现就是屡置近官，以天子近臣驾驭外朝的方式实现对政府之权与国家之财的最大化占有。国家财政机构的演变如此，皇室财政机构的变迁更是如此。如秦汉少府原系帝室财政总管，其机构之大、属官之多，在诸卿中居于首位，但随着少府及其属官的外朝化，皇帝逐渐对其失去信任，故置水衡都尉以分少府之权，强化对财权的控制。魏晋时期，皇帝更是将财权集中于宫廷近待机构，通过尚书直接掌控财政活动，原来的少府、大司农两大财政机构变为仅负责库藏出纳的事务性部门，国库完全成为皇帝私库。唐明各代，皇室私库不断截留国家收入，国家财政日渐虚竭、愈加依赖皇室私库的拨付，皇帝则可以财权实现“内以制外”之效。
（二）以支出随意和收入隐秘为表征的皇帝私权与私欲是皇室财政变迁的主因封建时代的皇帝兼管外朝和内廷，外朝的权力运行相当程度上符合公共权力的特征，在财权管理和国库支出上有相对严格的制度和公开程序，内廷的权力运行则集中体现了皇帝的私权和私欲。这种私权推动了皇室管理机构的演变，其表现之一是支出管理无约束，全由皇帝个人随意动用；二是收入及库藏不公开，具有极强的隐秘性。宋代内藏库与朝廷理财机构的关系特别体现出这一点，宋初，三司有权掌握内藏库的岁入和存储。真宗时，只允许三司使一人知道内藏库情况，其他人不得预闻，并下诏申明泄露内库财物者处斩。 仁宗后， 内藏库完全由宦官总领，三司（后为户部）不知其收支情况， 只能从各路申报帐册中大概猜测内藏库财。明代皇室库藏分内库和里库，内库处于宦官控制下， 但户部官员还有权了解情况， 里库却是户部也不能过问，完全由皇帝一人知晓。
（三）经济上侵蚀政府财源、政治上败坏国家吏治是皇室财政体制的主要影响理论上，皇室内库来源于国家财政的盈余，但在实际的历史进程中，封建君主为了充实小金库，总以各种理由加重赋税，侵蚀国家财源，致使财政部门对全国收入的掌控能力越来越弱，国家公赋收支独立的原则难以维持。如明神宗为扩充私房收入，派出矿监、税使四处搜刮肆虐，其掠夺的财富之大，使“内帑之充轫”达到“亘古所无”的程度，而矿监、税使私自截留所得又数倍于上缴之数，以致农民弃田逃亡、商家纷纷停产、地方官员将一切杂课改归内使，国家财源锐减，极大侵犯了国家正常的收支活动。皇权对财权的这种贪婪索求，还助长了贪腐之风，败坏了国家吏治。如乾隆帝将罚俸改为议罪银，大大扩展罚银的范围，从财政亏空到奏折错字，都一罚了之，罚银所得也绕开户部归入内库。不少大臣为充实皇帝内库踊跃捐输，以此换取各种免罪特权，这样的议罪银不仅毫无惩戒作用，反而使贪污侵占合法化，为犯罪提供保护伞，吏治由此彻底败坏。
（四）国家储备金和政府调节金是皇室财政体制具有客观公共性的主要体现作为皇权控制财权的重要工具，皇室内藏常被封建君主用以融通公私，平衡和制约国家财政，甚至直接干预社会经济，实现皇权对国家经济社会的最大控制。在这种理念下，皇室财政客观上体现出一定的公共性，主要体现在两个方面：一是作为国家储备金，应对国家用度的不时之需，主要通过减少收入（取消规定的皇室收入）和增加支出（将内库私财转为国用）两种手段，用于赈济、支付军费和地方经费等。前者如两汉，每遇灾荒，皇帝往往下令弛禁山林，准许百姓无偿开采捕捞；后者如两宋，皇帝常以内库粮帛，弥补国家各项支出缺口。二是作为政府调节金，辅助执行政府的某些经济政策，突出事例有宋代王安石变法和清代生息银两政策。王安石变法期间，皇帝多次拨付内藏库款作为实行均输法的籴本和市易法的本钱；清代则将部分内库资财转给内务府或军政衙门作为“基金”，用于买田召佃收租、贷给商户收息或直接经营当铺，获利收入不仅补充政府开销，还成为推行某些政策的重要杠杆。
三、对小金库治理的启示：以制度革新规范公权力的行为边界
（一）制度建设：优化国家财权分配关系，横向适度集中部门间财权、纵向合理配置政府间财权从财权关系视角看，以公权追求私权和私利（小金库）的存在有两种原因：一是横向财权的分割或过度让渡，主要存在于政府部门间。如部分非财政部门拥有一些预算分配权，就可能通过财政资金的配置追求部门私权和私利；二是纵向财权或财力的过度集中，主要存在于各级政府间。如部分地方政府（财政部门）缺乏足够的财力保障，不得不动用公权力满足自身发展需要（尽管这种私利带有一定的公共性）。因此，解决公权异化问题，在横向上要适度集中财权，规范部门间的财政关系，遏制权力部门化、部门利益化倾向，使一切政府收入征收权回归人大，一切预算资金分配权回归财政，逐渐弱化主管部门对财政资金二次分配的自由裁量权，逐步缩减并规范部门系统内的专项资金规模；在纵向上要合理配置财权，规范政府间的财政关系，明晰各级政府事权与支出责任划分，赋予地方适当的税政管理权，提高一般性转移支付规模和比例，增强基层政府保证机构运转和提供公共服务的能力。
（二）体制改革：构筑政府综合预算系统，完善财税收支项目、标准与流程管理从财政收支视角看，“公权私有”形成小金库的方法主要有两类：在收入上，因直接截留税收收入在制度和现实中已不可行，多为税外违规收费或将规费、罚没、资产处置等非税收入纳入小金库；在支出上，多以各种名义虚列支出、套取或相互转移财政资金设立小金库。针对这两类问题，在财政收入体系上，要建立完整的政府综合预算，重点解决税外加费和收入不入库问题。在收入项目上，按照“正税清费”原则，对非税收入项目进行标准确认，在清理、整顿各类收费项目的基础上，建立统一的非税收入项目库；在收入流程上，深化收支两条线和行政事业单位国有资产管理改革，推行非税收入集中征缴，健全资产处置审批核准，将包括国有资产处置与经营收入在内的所有非税收入都纳入预算征收。在财政支出体系上，重点推进部门预算、国库集中支付和政府采购三个覆盖，堵塞部门私权套取国家资金的渠道。在支出预算上，将部门本级及所有下属单位都纳入部门预算，进一步规范基本支出、细化项目支出，完善定员定额标准体系；在支出流程上，将国库集中支付推广到全部基层预算单位和所有财政性资金，完善银行账户管理，健全动态监控体系，扩大公务卡改革范围和结算资金量；在支出项目上，扩大政府采购规模和范围，将更多的采购项目纳入采购预算管理，细化采购项目的构成及资金来源，严格依据预算和采购合同拨付资金。
（三）机制完善：规范部门公权行为边界，健全部门监督、法制监督与民主监督体系从财政监督视角看，一切无约束的公权力总是倾向于维护私有利益。规范公权力的行为边界，需要构建全方位的监督体系。在部门监督上，完善各部门协同监督，建立信息共享机制，构建预防为主、纠错为辅的管理型监督模式；在法律监督上，明确小金库问题适用法规和各项相关财政管理制度，将其纳入党的反腐倡廉法规体系，同时完善行政审批程序，缩小私权行使空间；在民主监督上，推进预算信息公开，逐步实现政府政务、财务的公开透明运行，并以多种形式畅通群众的诉求渠道，使公权力的行使置于人民群众的监督之下。
参考文献：
［1］程念祺：《国家力量与中国经济的历史变迁》，新星出版社2006年版。
（编辑余俊娟）
一、历代皇室财政制度的沿革轨迹
（一）秦汉时期：国家财政与皇室财政明确分野，两者各有收入来源、支出用途、分置机构和属官管理 秦汉时期，国家财政与皇室财政正式成为两种相对独立的收支系统。国家财政由治粟内史（汉称大司农）管理，主要收入为田赋、徭役、口赋（汉为算赋）、官田屯田和均输平准收入；主要支出为官吏俸禄、军事及各类经济社会性支出。皇室财政由少府和水衡都尉管理，主要收入为山泽税、关市税、口赋（汉代）、户赋和贡纳酎金；主要支出为皇室日常所需及赏赐费用。两者的具体构成时有变动，如汉武帝将原属皇室的盐铁税改为专卖，归国家所有；东汉灵帝将原属国家财政的赀选卖爵收入归于皇室。总体看，两者规模相当、斐然可观，汉元帝时都内钱（大司农掌管）四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万，（《汉书》·《王嘉传》）水衡钱和少府钱同属皇帝私产，其总额比国库的钱还多。东汉建立后，为恢复战乱后的国家经济，将皇室财政交予大司农管理，少府逐渐成为单纯的宫廷事务性机构，水衡也随之取消，皇室财政在制度上一度不复存在。
（二）隋唐时期：国家财政与皇室财政分合离聚，国家资财时常纳入皇室内库，公私收入不分互相干扰隋唐时期主要的政府财政机构为户部，此外司农寺、太府寺分别执掌粮谷和钱帛收支；国库有左藏、右藏和太仓，分别纳贮钱币布帛、金玉宝货和粮食。皇室管理机构为殿中省和内侍省，皇室仓库为大盈库和琼林库，前者主贮钱帛，后者主贮宝货。唐初，天下财赋统归户部掌管，所有公私收支皆仰于左藏库。玄宗时设立大盈库，凡租庸正额纳入国库外，其他杂项收入归大盈库以供私用，但皇室日常支出仍由国家财政支付，大盈库实际是截取了部分国库收入。安史之乱后，由于京师豪将任意侵吞国库财物，为直接控制财权，皇帝将国家租赋收贮于大盈库，由宦官负责管理，自此皇室私财与国家公财不分，天下财赋尽为人君私藏。德宗时，杨炎以基本满足皇室消费集团的私欲为前提，恢复政府财政与皇室财政的分管制度，将财政管理权重归户部，皇室收入除皇庄园囿收入外，主要依靠国库的定期按数调拨。
（三）两宋时期：财政国库与皇室内库通融互用，皇室资财多用于国家非常之需，公私收入得以兼顾相补宋初的财政机构为三司使，元丰改制后为户部，国库为左藏库，主要收入来自各地输送的财赋、专卖收入、铸钱司上交及内藏库拨给；支出主要是官吏俸给和军费粮饷。皇室管理机关为内侍省和入内内侍省，皇室仓库称内藏库，财赋来源为各路上供的部分物品、坑治收入、榷货务与市舶司收入等。此外，元丰年间设立元丰库，由尚书省直接管辖，收入来自青苗、免役宽剩钱，支出实行宰执聚议制度。宋代内藏库虽然是“天子之别库”，但并非“天子之私库”，无论从皇帝言行还是内藏库的设置与实际运行上，其主要用于军费、救灾、补贴中央与地方财政困难，此外才是皇室用度。这种制度设计与宋代“内重外轻”的政治格局相一致，在实际效果上使左藏和内藏库得以相互补充，将作为“公”的政府财政与作为“私”的皇室财政进行相对较好的兼顾。
（四）明代时期：封建皇权对国家财权的控制空前强化，中央财政机构职能分散，皇室财政侵蚀国家收入明代中央集权的君主专制发展到顶峰，形成以皇帝为中心，以内阁和宦官为辅正的内廷行政系统，皇权对财权的控制空前强化，作为国家财政机构的户部仅相当于一个会计部门，且职能有限，财权被严重分割，工部、太仆寺以及南京户部等机构都具有一定的财政管理权限。明英宗始设太仓库，作为正式的明朝国库，集中存放户部从各地征收的粮食和银两。皇室仓库分为两类：一种是宦官管理的完全为内廷服务的里库，包括内承运库等三库；一种是宦官和户部共同管理的部分为内廷服务的内库，包括甲字库等十库。明代未设立专门的皇室管理机构，宫廷事务由内宫24个衙门分掌，皇室收入也没有专项财源，所需皆随意从太仓库支取，皇室财政对国家财政的掠夺日益加深。
（五）清代时期：国家财政与皇室财政重构制度性划分，皇室财政职能不断扩展，专职机构渐趋完善清代以户部（后称度支部）总司国家财政，收入主要来自田赋、盐课、关税和杂赋，户部掌管国家三库（银库、缎匹库、颜料库）。皇室财政由内务府统一管理，内务府机构庞大，所设官吏相当于外朝六部官吏总数的两倍，下有广储、会计等七司，其中广储司掌府藏及出纳，管理皇室六库（银、皮、瓷、缎、衣、茶），皇室财源包括户部常例拨款、税关盐政赢余银、皇庄地租及各地岁贡等，支出为皇帝日常消耗、赏赐与祭祀。一直到1911年，晚清政府颁布《十九信条》，规定“皇室经费之制定及增减，概依国会议决”，标志着皇室经费并入国家财政，历时千年之久的两大平行财政收支系统宣告终结。
二、皇室财政制度演变的规律与特点
（一）“家国同构”理念下的皇权对财权的不断侵占是皇室财政变迁的主线 纵观整个帝制中国社会，封建君主为了强化皇权，不断追求国家权力的“内化”。在官僚制度上的表现就是屡置近官，以天子近臣驾驭外朝的方式实现对政府之权与国家之财的最大化占有。国家财政机构的演变如此，皇室财政机构的变迁更是如此。如秦汉少府原系帝室财政总管，其机构之大、属官之多，在诸卿中居于首位，但随着少府及其属官的外朝化，皇帝逐渐对其失去信任，故置水衡都尉以分少府之权，强化对财权的控制。魏晋时期，皇帝更是将财权集中于宫廷近待机构，通过尚书直接掌控财政活动，原来的少府、大司农两大财政机构变为仅负责库藏出纳的事务性部门，国库完全成为皇帝私库。唐明各代，皇室私库不断截留国家收入，国家财政日渐虚竭、愈加依赖皇室私库的拨付，皇帝则可以财权实现“内以制外”之效。
（二）以支出随意和收入隐秘为表征的皇帝私权与私欲是皇室财政变迁的主因封建时代的皇帝兼管外朝和内廷，外朝的权力运行相当程度上符合公共权力的特征，在财权管理和国库支出上有相对严格的制度和公开程序，内廷的权力运行则集中体现了皇帝的私权和私欲。这种私权推动了皇室管理机构的演变，其表现之一是支出管理无约束，全由皇帝个人随意动用；二是收入及库藏不公开，具有极强的隐秘性。宋代内藏库与朝廷理财机构的关系特别体现出这一点，宋初，三司有权掌握内藏库的岁入和存储。真宗时，只允许三司使一人知道内藏库情况，其他人不得预闻，并下诏申明泄露内库财物者处斩。 仁宗后， 内藏库完全由宦官总领，三司（后为户部）不知其收支情况， 只能从各路申报帐册中大概猜测内藏库财。明代皇室库藏分内库和里库，内库处于宦官控制下， 但户部官员还有权了解情况， 里库却是户部也不能过问，完全由皇帝一人知晓。
（三）经济上侵蚀政府财源、政治上败坏国家吏治是皇室财政体制的主要影响理论上，皇室内库来源于国家财政的盈余，但在实际的历史进程中，封建君主为了充实小金库，总以各种理由加重赋税，侵蚀国家财源，致使财政部门对全国收入的掌控能力越来越弱，国家公赋收支独立的原则难以维持。如明神宗为扩充私房收入，派出矿监、税使四处搜刮肆虐，其掠夺的财富之大，使“内帑之充轫”达到“亘古所无”的程度，而矿监、税使私自截留所得又数倍于上缴之数，以致农民弃田逃亡、商家纷纷停产、地方官员将一切杂课改归内使，国家财源锐减，极大侵犯了国家正常的收支活动。皇权对财权的这种贪婪索求，还助长了贪腐之风，败坏了国家吏治。如乾隆帝将罚俸改为议罪银，大大扩展罚银的范围，从财政亏空到奏折错字，都一罚了之，罚银所得也绕开户部归入内库。不少大臣为充实皇帝内库踊跃捐输，以此换取各种免罪特权，这样的议罪银不仅毫无惩戒作用，反而使贪污侵占合法化，为犯罪提供保护伞，吏治由此彻底败坏。
（四）国家储备金和政府调节金是皇室财政体制具有客观公共性的主要体现作为皇权控制财权的重要工具，皇室内藏常被封建君主用以融通公私，平衡和制约国家财政，甚至直接干预社会经济，实现皇权对国家经济社会的最大控制。在这种理念下，皇室财政客观上体现出一定的公共性，主要体现在两个方面：一是作为国家储备金，应对国家用度的不时之需，主要通过减少收入（取消规定的皇室收入）和增加支出（将内库私财转为国用）两种手段，用于赈济、支付军费和地方经费等。前者如两汉，每遇灾荒，皇帝往往下令弛禁山林，准许百姓无偿开采捕捞；后者如两宋，皇帝常以内库粮帛，弥补国家各项支出缺口。二是作为政府调节金，辅助执行政府的某些经济政策，突出事例有宋代王安石变法和清代生息银两政策。王安石变法期间，皇帝多次拨付内藏库款作为实行均输法的籴本和市易法的本钱；清代则将部分内库资财转给内务府或军政衙门作为“基金”，用于买田召佃收租、贷给商户收息或直接经营当铺，获利收入不仅补充政府开销，还成为推行某些政策的重要杠杆。
三、对小金库治理的启示：以制度革新规范公权力的行为边界
（一）制度建设：优化国家财权分配关系，横向适度集中部门间财权、纵向合理配置政府间财权从财权关系视角看，以公权追求私权和私利（小金库）的存在有两种原因：一是横向财权的分割或过度让渡，主要存在于政府部门间。如部分非财政部门拥有一些预算分配权，就可能通过财政资金的配置追求部门私权和私利；二是纵向财权或财力的过度集中，主要存在于各级政府间。如部分地方政府（财政部门）缺乏足够的财力保障，不得不动用公权力满足自身发展需要（尽管这种私利带有一定的公共性）。因此，解决公权异化问题，在横向上要适度集中财权，规范部门间的财政关系，遏制权力部门化、部门利益化倾向，使一切政府收入征收权回归人大，一切预算资金分配权回归财政，逐渐弱化主管部门对财政资金二次分配的自由裁量权，逐步缩减并规范部门系统内的专项资金规模；在纵向上要合理配置财权，规范政府间的财政关系，明晰各级政府事权与支出责任划分，赋予地方适当的税政管理权，提高一般性转移支付规模和比例，增强基层政府保证机构运转和提供公共服务的能力。
（二）体制改革：构筑政府综合预算系统，完善财税收支项目、标准与流程管理从财政收支视角看，“公权私有”形成小金库的方法主要有两类：在收入上，因直接截留税收收入在制度和现实中已不可行，多为税外违规收费或将规费、罚没、资产处置等非税收入纳入小金库；在支出上，多以各种名义虚列支出、套取或相互转移财政资金设立小金库。针对这两类问题，在财政收入体系上，要建立完整的政府综合预算，重点解决税外加费和收入不入库问题。在收入项目上，按照“正税清费”原则，对非税收入项目进行标准确认，在清理、整顿各类收费项目的基础上，建立统一的非税收入项目库；在收入流程上，深化收支两条线和行政事业单位国有资产管理改革，推行非税收入集中征缴，健全资产处置审批核准，将包括国有资产处置与经营收入在内的所有非税收入都纳入预算征收。在财政支出体系上，重点推进部门预算、国库集中支付和政府采购三个覆盖，堵塞部门私权套取国家资金的渠道。在支出预算上，将部门本级及所有下属单位都纳入部门预算，进一步规范基本支出、细化项目支出，完善定员定额标准体系；在支出流程上，将国库集中支付推广到全部基层预算单位和所有财政性资金，完善银行账户管理，健全动态监控体系，扩大公务卡改革范围和结算资金量；在支出项目上，扩大政府采购规模和范围，将更多的采购项目纳入采购预算管理，细化采购项目的构成及资金来源，严格依据预算和采购合同拨付资金。
（三）机制完善：规范部门公权行为边界，健全部门监督、法制监督与民主监督体系从财政监督视角看，一切无约束的公权力总是倾向于维护私有利益。规范公权力的行为边界，需要构建全方位的监督体系。在部门监督上，完善各部门协同监督，建立信息共享机制，构建预防为主、纠错为辅的管理型监督模式；在法律监督上，明确小金库问题适用法规和各项相关财政管理制度，将其纳入党的反腐倡廉法规体系，同时完善行政审批程序，缩小私权行使空间；在民主监督上，推进预算信息公开，逐步实现政府政务、财务的公开透明运行，并以多种形式畅通群众的诉求渠道，使公权力的行使置于人民群众的监督之下。
参考文献：
［1］程念祺：《国家力量与中国经济的历史变迁》，新星出版社2006年版。
（编辑余俊娟）