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【摘 要】建国初期随着经济的恢复与发展，济南市开展了大规模的城市规划与建设工作。因为缺乏城市建设与管理经验，在土地征用过程中出现了土地闲置浪费、利用率低的现象，阻碍了城市建设事业的健康发展。对此，济南市通过完善制度建设、严格审批程序，加强检查与监管等一系列措施，建立了规范化的土地征用机制，为建国初期大规模社会主义经济建设的顺利开展做出了重要贡献。
【关键词】建国初期，城市建设，土地征用，闲置浪费，济南市
【中图分类号】K27 【文献标识码】A 【文章编号】0457-6241（2013）10-0028-06
随着建国初期经济的恢复与发展，全国各城市都开始了大规模的规划与建设工作，城区面积不断扩展，由此产生了土地征用及其治理问题。目前，学术界对此问题研究虽然已取得一定的成果，但还存在不足，且在研究内容上多为宏观性的制度叙述，尚缺乏具体的个案分析。①济南市于1948年9月获得解放，是中共在关内解放的第一座大型城市，在城市治理与建设方面具有典型意义。因此，本文以济南市为例来探讨建国初期城市建设征地过程中出现的闲置浪费现象及其治理问题，以求揭示其经验教训，资鉴于当今。
一、城市建设与土地征用概况
1948年9月济南解放后，一方面医治战争创伤，恢复生产，另一方面开始根据国民经济发展和人民生活的需要对城市进行规划，为进行大规模经济建设创造条件。1949年3月济南市设立建设局，负责城市建设和管理工作。1950年6月解放后济南市第一个城市规划大纲——《济南都市计划纲要》（以下简称《纲要》）出炉，该纲要明确了城市的性质及发展的方向，“济南将发展成为轻工业中心，交通枢纽和环境优美的城市”，②规划了功能分区、道路骨架、园林绿化及城市中心的布置等。《纲要》对指导三年经济恢复时期以及“一五”期间的城市建设工作，起了积极的作用，使济南市的各项建设事业初步走上了有计划的轨道。伴随城市建设的迅猛发展，1956年底又在《纲要》基础上编制了《济南市城市建设初步规划》，注意工业建设与城市建设相结合，统一规划了工业、交通、住宅、城市基础设施和服务设施的建设。
这一时期是济南城市发展转型的重要时期，开始了由传统商业消费城市向现代工业生产城市的转变，城区改造、园林绿化、市政建设、工商业建设等方面都获得了快速的发展，在此推动下城市建设土地征用面积也不断扩大。城区改造方面，1948年市区建成面积23.2平方公里，各类房屋603.6万平方米，其中，住宅223万平方米，人均居住4.09平方米，且绝大多数房屋古老破旧，严重失修。③经过重新规划，到1957年市区建成面积已扩至37.18平方公里，房屋建筑面积796.9万平方米，其中住宅477.6万平方米，人均居住4.11平方米。①园林绿化方面，济南市先后新建、整修人民公园、青年公园、英雄山烈士陵园和大明湖、趵突泉等部分文物古迹；征购125.6公顷园林绿化用地；规划300公顷的林场基地；建起金牛山、黄台、泺口、辛庄、峨眉山、兴福寺等6个园林苗圃，总面积27.9公顷。②市政公用设施方面，1949至1952年除维修了原有的各类市政设施外，并新碎路基10余条。至1952年末市区共有铺装道路89.6公里，面积73.8万平方米，下水道总长137.7公里，桥梁104座。③从1953年起又拓宽了泉城路、济泺路、北园路、历山路、经十路等主干道，新建了环城路、文化路、解放路、共青团路、工业南路、工业北路等主次干道。④此外，随着国民经济的恢复和“一五”计划的实施，济南市的工商、文教、水利、国防等领域建设项目也纷纷上马，土地征用面积也越来越多。1949至1952年新建重点工程项目有山东新华印刷厂、济南职工剧院、济南第一、第二机床厂、济南柴油机厂等。其中1951年几次规模较大的征地项目就有：中国粮食公司济南分公司征购土地100余亩，修建较大规模的储粮仓库；⑤省工业厅征购土地446亩，建设职业学校；⑥济南橡胶厂征购土地200亩，建筑职工宿舍；⑦山东建筑工程公司窑厂征购土地1000亩，新建分厂两处；⑧山东工学院征购土地438亩，修建校舍；⑨省工业厅为适应工作发展之需要，征购土地600亩建筑汽车场办公楼及员工宿舍。⑩1953至1957年新建项目87个，改建项目305个，投资总额1.96亿元，总建筑面积179万平方米，主要项目有：中国、光明、明星三家影院，大众日报社，山东师范学院，百货大楼，济南飞机场，市肉联厂等。{11}
汇总起来，1950至1957年济南城市各方面建设中，计有243个单位次共征用土地21064334平方米。其中：农业土地20292903平方米，占征地总面积的96.3%；非农业土地771431平方米，占征地总面积的3.7%。{12}按建设项目分类，计有18项征地，其具体统计情况如下：
从表中可以看出，这一时期济南城市各方面建设事业发展迅速，土地需求量非常大。其中工业、商业、文教、国防、公用事业等领域建设土地征用最多，面积达17196998平方米，占到土地征用总面积的82%。这与建国初期国家大力开展社会主义工业化建设，鼓励工商业发展，重视高等教育，强化国防建设的时代背景相吻合的。
二、城市建设土地征用
闲置浪费现象严重，利用率不高
城市建设进程加快推进的同时，在土地征用中却出现了大量土地闲置浪费、利用率不高的现象，这对城市建设事业的健康发展起了阻碍作用。从1949年到1957年6月底城市建设征用农业土地33252亩，其中在1953年以前征用18434亩，1953年到1957年6月底征用14818亩。通过对这些土地使用情况的调查发现，多征少用，早征晚用，征而不用的土地有8177亩之多，其中除有5179亩已交给农民继续耕种外，长期荒芜的有1773亩，用于别的用途（如出租，单位自己搞生产等）的有614亩。①如，山东人民印染厂征用土地150亩，只用了10亩。济南酒精分厂征用土地53亩，仅使用了3.6亩，其余部分作为院子。②这些浪费的土地给国家造成了巨大损失。1949至1955年济南用于征地安置补偿费用即达93.8万元，③而许多单位土地征用中的浪费使得建国初期国家有限的资金没有得到合理利用，“浪费了一些建设资金，使国家不能用同样的投资办更多的事情，以加速国家的工业化”。④即使在已使用土地中也存在着利用率低的现象。这方面表现在用地单位征地很多而真正用于建筑的面积则很小；城市建设规划设计的过于庞大、分散，过于超前，出现一些远离实际经济发展水平的现象，致使许多土地不能得到科学有效利用。济南市卫生防疫站征地17333平方米，建筑物面积仅779.53平方米，占总面积的4.5%。济南铁路运输学校征地184668平方米，建筑面积9921平方米，只占总面积的5.39%，该校学生1200人，每生占地153.7平方米，超出中等技术学校用地标准近四倍。⑤“城市规模过大的现象相当普遍。许多新建工厂在选择厂址的时候就没有很好地注意紧凑发展的原则，布置得过于分散，而且往往距离旧市区很远”，“结果，不少城市都在市区周围几十里路以内，东也建设，西也建设，到处是建设工程，到处是空地，形成星罗棋布，遍地开花的状态”。⑥这种情况造成城市建筑物布置分散，土地利用率不高。在济南市1955年调查的9458亩土地使用情况中，发现除公园、广场等市政建设用地外，建筑面积仅有780亩，占用地面积8%左右。在市政建设方面也有过早地扩展道路、广场，造成土地浪费。1952年新修青岛路征用土地180亩，路宽50米，比市区主干路尚宽一倍，由于人流量、车流量稀少，致使道路两侧土地大量荒废。⑦城市建设土地征用中的闲置浪费现象产生的结果，“从经济上说，既荒芜大量耕地，影响农业减产，并使一些农民在生产上和生活上发生困难；又增加厂内厂外、校内校外上下水道、道路以及城市其他公用事业的投资，增加将来生产和管理的费用，并且给城市居民的生产和生活带来种种不便。而从政治上说，尤其造成严重损失，引起农民对政府的不满，扩大了人民内部的矛盾”。⑧ 三、城市建设征地闲置浪费原因分析
城市建设管理者由于刚从战争环境进入到和平年代，尚缺乏经营管理城市的历练。在空前高涨的社会主义建设热情推动下，城市建设中不可避免地会出现一些问题，以致在土地征用中出现了大量闲置浪费的现象，其具体原因可以分析归纳为以下几点：
1.土地征用重规划，轻实际。由于建国初城市建设管理部门在管理和建设城市方面缺乏经验积累，使得制定的城市规划往往不够具体，不够科学，缺乏实际可操作性。在经济、实用、美观三大城市规划原则的考量中，存在着过分追求其美观性，而不注重经济、实用的现象。对此，时任国家城市建设部部长万里曾批评说，许多城市规划“从图上看很美，不外乎中心广场、对称、放射，主轴副轴，什么都有，就是缺一条：从实际出发”，“讲形式，不讲实用”，“仿佛规划是为图服务，不是为实际建设服务”。⑨此外，“有的城市在拟定城市规划时，只热心于城市发展的远景计划，而忽略最近时期的发展计划，不是由近而远，由内而外，逐步地发展，而往往是在计划长远发展用的全部土地上全面进行，分散建筑用地，结果使得城市中出现了许多孤立的建筑物和空地。”过分追求规划美观性和长远性而忽视实际经济利益导致城市建设中一些单位所征用土地多系农民的良田或园畦，或者市区的繁华之地，居住密集区等，而未能从实际出发去尽量利用一些空地、洼地、荒地、孬地等。如，市肉联厂征用土地170亩，原批准的用地位置，经有关单位深入现场勘查，发现所征土地为“某合作社的眼珠子地”，全是该社的最好园畦。⑩如果照此规划用地将会对该农业合作社的经济收入产生非常不利影响。
2.用地审批不严，部门间缺乏协调。在土地征用中城市建设委员会掌管审核批准用地，但往往着重于城市规划，而当时只有一个原则性的城市规划大纲——《济南都市计划纲要》，缺乏切实可行的具体内容，对于合理用地的尺度也没有统一标准，因此在对用地单位的土地审批中如何控制掌握心中无数，致使许多不合理用地都能得到批准。“主管征用土地机关对于征用土地工作管理不严，缺乏健全制度，在审核批准征用土地计划，往往迁就建设单位，要多少给多少、要那里给那里；有时甚至在建设单位还没有提出征用土地计划以前，就先期批准了用地。”①而房地产管理局主要负责办理征用土地后对失地群众的安置、补偿、照顾等工作，在工作中也多从“不耽误国家用地”出发，对用地单位使用情况，土地浪费与否，往往不加仔细审查过问，以致出现大量浪费土地和国家资财的现象，影响了经济生产和损害了群众利益。
3.用地单位申请征用土地存在着用地计划混乱，前期准备工作不足，宽打窄用以及用地规模过大、占地过多、标准过高、求新过急的“四过”现象。一些用地单位往往没有根据现实需要制定科学用地计划，而是盲目估计发展的需要，过多过早的征用了土地。如济南工业学校建校时，原计划学生3000人，教职员工600人，需地1000亩。1951年先征用土地570亩，其余土地申请保留。但直到1955年初，该校学生与教职员工仅940人，实际只用地300亩，浪费了270亩。②有的用地单位事先在未对建筑地段做充分勘测、论证基础上就开始申请征用土地，等征地完成后，发现不适宜建设时，被迫停工改换新址。济南铁路管理局为了建设铁路中学和麻风疗养院，先后在近郊羊头峪、马鞍山两次征用土地102亩，其后均因距离市区太远，水电无法解决，停止建设，以致这些土地全部浪费。③还有的单位，主要是一些工厂企业，怕其他单位用地会影响自己的发展，而抢先征用了过多的土地。山东建筑工程公司窑厂，深恐省劳改队窑厂和济南实业公司窑厂征地会影响自己的发展，在1951年先后两次申请征用土地1000亩。“土地征来后，直到现在仅使用了五分之二的面积”。④另外，还有某些单位的建设项目未经其上级批准，就申请征用土地。如中国人民银行山东省分行未经其总行批准，即征用土地450亩，准备建立银行中学，事后总行不同意，学校停建，土地全部浪费。⑤
4.重征用，轻监管，忽视节约用地。在土地征用管理上一些政府部门存在着官僚形式主义，往往重视土地的审批征用，而对征地后的使用情况缺乏及时的检查过问，使得一些用地单位未用的，剩余的土地不能按时交回，造成闲置荒芜土地的现象不能及时纠正制止，经常引起群众的不满，“有许多人民来信代表提案等纷纷指责和要求处理这些荒地”。⑥虽然1953年中央政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》中明确规定征用土地时要注意节约用地：“凡征用土地，均应由用地单位本节约用地的原则。”“凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。”⑦而现实中对于节约用地则时常停留于口头，难以落到实处，出现“有的单位计划不实，过多的征用土地，因而造成土地的浪费。有的单位的用地计划本来可分批征用的，而未能使其分批征用，因而造成了浪费”⑧等现象。
四、解决办法与治理措施
针对在城市建设土地征用及其治理过程中出现的问题，济南市积极采取应对办法与措施。
（一）不断完善土地征用制度建设
为了使城市建设土地征用制度化、规范化、有序化，济南市不断摸索与总结经验，制定法律法规，出台相关意见。在参考北京、天津两市关于城市建设使用土地办法基础上，⑨济南拟定了《关于建设使用公有土地试行办法》和《关于建设使用私有土地试行办法》、经山东省政府批准，于1951年6月公布施行。这两项办法对全市公地、私地因城市建设征用的管理作了详细的规定，使济南市的土地征用工作开始走上了有法可依、有章可循的道路，对于制止前期工作中的混乱现象起了重要作用。1953年11月5日中央政务院通过并公布《关于国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部比较完整的全国土地征用与安置补偿的法规。它对征地的基本原则、审批权限及征地程序、对失地群众的安置途径、补偿标准和依据等都作了较详细的规定。1955年3月29日山东省结合本省具体情况制定了《关于国家建设征用土地具体实施办法》并公布实施。此后，济南市凡国家建设土地征用与安置补偿事宜，均依上述两项法规办理。1956年济南市又特别制定了《济南市国家建设征用土地工作程序的规定》，专门对城市建设土地征用工作流程进行了详细规定，①有效遏制了征地审批中出现的监管不严，避免任意更改设计图纸、规划方案的现象，减少了因勘探或变更地点而浪费土地现象的发生。通过以上办法、规定的制定与出台，使土地征用工作实现了制度上的从无到有，从不规范到规范，土地征用工作步入了有序化的轨道。 （二）严格土地审批程序，加强节约用地管理
针对在城市建设土地征用中因审批混乱导致土地闲置浪费的现象，土地管理部门通过采取多种措施，加强了对土地批放的把关。土地征用程序上，用地单位要先提出用地计划（包括用地面积，建筑性质，持资总额，单位造价，设计施工日期，地点等），并有征得其上级机关批准同意的计划任务书，向市建委正式提出用地申请。市建委根据用地单位提供的有关材料进行了解勘查，并同其协商研究具体地点、范围、建筑平面等事项。意见一致后，办理正式审批用地手续。②加强了市建委和市房管局等部门的协调联系，要求用地单位在申请用地时必须附有详细的安置补偿方案，经房管局对安置补偿是否妥善及土地是否节约等审查同意后，市建委才能最终批准用地。如山东农业机械化学校提出140亩的征地计划，房管局经审查建筑平面布局图与实地调查后，依照节约用地原则向市建委提出修改意见，最后减少征地27亩。③土地批放尺度上，在合乎城市规划原则下，进一步压缩土地使用面积，严格控制各项定额标准，节约用地，掌握能缓征者缓征，能少征者少征；农民收割前不用者收割后再征，今年不用者明年再征；能分期征用者分期征用的原则。“凡过多过早征用土地，或征用土地后三个月内计划变更而不及时将多余的土地处理，所造成的损失由用地单位负责”。在地点选择上，城市建设“形式、美观需要注意，但是必须服从经济、适用的原则”。④尽量利用荒山荒地和空地，避免征用耕地良田，先孬地后好地，先大田后园畦。“业主和用地单位新建房屋时，可尽量利用公、私房叉子”。⑤1953年12月14日济南市在《关于济南市城市建设工作的情况及今后意见的报告》中对城市建设土地征用规定了具体定额标准：一般工业厂房基底面积应占厂址总用地面积的30～50%；学校用地按在校学生数计，每人平均40～60平方米，中等技术学校每人32平方米；医院每床位占地100～200平方米；一般职工住宅每人平均10～15平方米。⑥通过以上这些措施有效地制止了土地批放中的混乱现象，避免了土地的闲置浪费，大大节约了土地。1956年济南在前5个月内原批准的1859亩土地中节约用地110亩，利用荒地、孬地代替菜园良田39亩。⑦
（三）加强对土地征用的检查与监管，纠正与防止土地浪费，私占、乱占土地等现象
“各级人民委员会必须对已征用土地的使用情况经常检查，发现浪费土地的现象，应当及时纠正”。⑧为了杜绝土地浪费、荒芜闲置现象，维护国家正常城市建设事业的发展和失地群众的利益，济南市1955年6月和1956年2月先后对全市已征未用的土地进行了比较彻底的检查处理，除将已征未用的土地5700亩继续由农民耕种外，将单位搞生产和私自出租的土地328亩和荒芜土地1150亩，以及用作苗圃、绿化和种植少量油料作物的401亩，全部交给农民耕种。“经过此次处理，本市国家建设征用土地中的浪费现象已基本消除”。①在1957年9月份的检查中，济南铁路局将已征未用的土地60亩交给了农民，其中铁路局所属技工学校不但交出空地9亩多，并将学校种的地瓜地5亩，带地瓜无偿交给窑头乡。济南飞机场将自种的大豆地400亩交给当地农民，并将其东边的土坝和壕沟填平也交农民耕种，该土坝约长2700米宽35米，能整平为良田140余亩。还有“济南造船厂，山东农具厂，交通干校，济南七中等单位，也都多少不同的交出了空闲土地”。②通过对征用土地的检查与处理，“不仅在政治上进一步巩固了工农联盟，而且它的经济意义也是很大的”。③如市葡萄试验站，将已征未用的土地45亩交给甸柳农业社第一生产队后，该社社长陈子亮高兴地说：“葡萄试验站给我们解决了第一生产队地少人多的困难。该队人口250人，仅岭地160亩，每人平均6分多一点土地。”济南飞机场交出土坝和壕沟地140多亩给老屯乡后，该乡黎明农业社的刘长友说：“这沟17年没用也没什么，交到我们手里，明年能拿出6万斤粮食来。”④通过加强对征用土地的检查与监管，一方面制止了土地浪费，节约了国家资财，提高了土地利用率。另一方面也缓解了部分失地农业合作社和群众的生产生活困难，提高了其生产积极性，促进了郊区农村经济的发展。
五、结语
我国现行土地征用制度是20世纪50年代建立并逐步发展起来的。这一制度的确立影响着半个多世纪以来中国城市建设土地征用事业的发展。解放后济南的城市建设事业进入了快速发展时期，因城市建设而发生的土地征用面积不断扩大。由于当时城市建设速度过快，加之缺乏相应城市建设与管理经验，使得在土地征用过程中出现了闲置浪费、利用率低的问题。济南市经过采取完善制度建设，严格土地审批程序，加强检查与监管等措施，迅速使扰乱正常城市土地征用事业的现象得到了有效遏止与制止，有利地促进了社会主义经济建设事业的发展。建国初期城市建设土地征用是在社会主义工业化紧张地开展和社会主义计划经济体制建立的过程中进行的，这使其深深地带有明显的时代印记。正如有的学者所言：“不了解城市发展的历史背景，就难以准确地把握和认识当前城市的发展及其问题。”⑤当前因城市化加速发展而引起的征地拆迁问题是社会中的一个焦点问题。而这一问题的制度渊源则肇始于建国初期，因此通过对建国初期城市建设土地闲置浪费及其治理问题的研究，探讨土地征用运作机制的建立与规范化过程，总结其经验教训，对于今天城市建设中的征地拆迁具有重要的资鉴意义。
【作者简介】伍玉振，男，1983年生，河南濮阳人，山东大学历史文化学院博士研究生，研究方向为中华人民共和国史。
【责任编辑：吴丹】
【关键词】建国初期，城市建设，土地征用，闲置浪费，济南市
【中图分类号】K27 【文献标识码】A 【文章编号】0457-6241（2013）10-0028-06
随着建国初期经济的恢复与发展，全国各城市都开始了大规模的规划与建设工作，城区面积不断扩展，由此产生了土地征用及其治理问题。目前，学术界对此问题研究虽然已取得一定的成果，但还存在不足，且在研究内容上多为宏观性的制度叙述，尚缺乏具体的个案分析。①济南市于1948年9月获得解放，是中共在关内解放的第一座大型城市，在城市治理与建设方面具有典型意义。因此，本文以济南市为例来探讨建国初期城市建设征地过程中出现的闲置浪费现象及其治理问题，以求揭示其经验教训，资鉴于当今。
一、城市建设与土地征用概况
1948年9月济南解放后，一方面医治战争创伤，恢复生产，另一方面开始根据国民经济发展和人民生活的需要对城市进行规划，为进行大规模经济建设创造条件。1949年3月济南市设立建设局，负责城市建设和管理工作。1950年6月解放后济南市第一个城市规划大纲——《济南都市计划纲要》（以下简称《纲要》）出炉，该纲要明确了城市的性质及发展的方向，“济南将发展成为轻工业中心，交通枢纽和环境优美的城市”，②规划了功能分区、道路骨架、园林绿化及城市中心的布置等。《纲要》对指导三年经济恢复时期以及“一五”期间的城市建设工作，起了积极的作用，使济南市的各项建设事业初步走上了有计划的轨道。伴随城市建设的迅猛发展，1956年底又在《纲要》基础上编制了《济南市城市建设初步规划》，注意工业建设与城市建设相结合，统一规划了工业、交通、住宅、城市基础设施和服务设施的建设。
这一时期是济南城市发展转型的重要时期，开始了由传统商业消费城市向现代工业生产城市的转变，城区改造、园林绿化、市政建设、工商业建设等方面都获得了快速的发展，在此推动下城市建设土地征用面积也不断扩大。城区改造方面，1948年市区建成面积23.2平方公里，各类房屋603.6万平方米，其中，住宅223万平方米，人均居住4.09平方米，且绝大多数房屋古老破旧，严重失修。③经过重新规划，到1957年市区建成面积已扩至37.18平方公里，房屋建筑面积796.9万平方米，其中住宅477.6万平方米，人均居住4.11平方米。①园林绿化方面，济南市先后新建、整修人民公园、青年公园、英雄山烈士陵园和大明湖、趵突泉等部分文物古迹；征购125.6公顷园林绿化用地；规划300公顷的林场基地；建起金牛山、黄台、泺口、辛庄、峨眉山、兴福寺等6个园林苗圃，总面积27.9公顷。②市政公用设施方面，1949至1952年除维修了原有的各类市政设施外，并新碎路基10余条。至1952年末市区共有铺装道路89.6公里，面积73.8万平方米，下水道总长137.7公里，桥梁104座。③从1953年起又拓宽了泉城路、济泺路、北园路、历山路、经十路等主干道，新建了环城路、文化路、解放路、共青团路、工业南路、工业北路等主次干道。④此外，随着国民经济的恢复和“一五”计划的实施，济南市的工商、文教、水利、国防等领域建设项目也纷纷上马，土地征用面积也越来越多。1949至1952年新建重点工程项目有山东新华印刷厂、济南职工剧院、济南第一、第二机床厂、济南柴油机厂等。其中1951年几次规模较大的征地项目就有：中国粮食公司济南分公司征购土地100余亩，修建较大规模的储粮仓库；⑤省工业厅征购土地446亩，建设职业学校；⑥济南橡胶厂征购土地200亩，建筑职工宿舍；⑦山东建筑工程公司窑厂征购土地1000亩，新建分厂两处；⑧山东工学院征购土地438亩，修建校舍；⑨省工业厅为适应工作发展之需要，征购土地600亩建筑汽车场办公楼及员工宿舍。⑩1953至1957年新建项目87个，改建项目305个，投资总额1.96亿元，总建筑面积179万平方米，主要项目有：中国、光明、明星三家影院，大众日报社，山东师范学院，百货大楼，济南飞机场，市肉联厂等。{11}
汇总起来，1950至1957年济南城市各方面建设中，计有243个单位次共征用土地21064334平方米。其中：农业土地20292903平方米，占征地总面积的96.3%；非农业土地771431平方米，占征地总面积的3.7%。{12}按建设项目分类，计有18项征地，其具体统计情况如下：
从表中可以看出，这一时期济南城市各方面建设事业发展迅速，土地需求量非常大。其中工业、商业、文教、国防、公用事业等领域建设土地征用最多，面积达17196998平方米，占到土地征用总面积的82%。这与建国初期国家大力开展社会主义工业化建设，鼓励工商业发展，重视高等教育，强化国防建设的时代背景相吻合的。
二、城市建设土地征用
闲置浪费现象严重，利用率不高
城市建设进程加快推进的同时，在土地征用中却出现了大量土地闲置浪费、利用率不高的现象，这对城市建设事业的健康发展起了阻碍作用。从1949年到1957年6月底城市建设征用农业土地33252亩，其中在1953年以前征用18434亩，1953年到1957年6月底征用14818亩。通过对这些土地使用情况的调查发现，多征少用，早征晚用，征而不用的土地有8177亩之多，其中除有5179亩已交给农民继续耕种外，长期荒芜的有1773亩，用于别的用途（如出租，单位自己搞生产等）的有614亩。①如，山东人民印染厂征用土地150亩，只用了10亩。济南酒精分厂征用土地53亩，仅使用了3.6亩，其余部分作为院子。②这些浪费的土地给国家造成了巨大损失。1949至1955年济南用于征地安置补偿费用即达93.8万元，③而许多单位土地征用中的浪费使得建国初期国家有限的资金没有得到合理利用，“浪费了一些建设资金，使国家不能用同样的投资办更多的事情，以加速国家的工业化”。④即使在已使用土地中也存在着利用率低的现象。这方面表现在用地单位征地很多而真正用于建筑的面积则很小；城市建设规划设计的过于庞大、分散，过于超前，出现一些远离实际经济发展水平的现象，致使许多土地不能得到科学有效利用。济南市卫生防疫站征地17333平方米，建筑物面积仅779.53平方米，占总面积的4.5%。济南铁路运输学校征地184668平方米，建筑面积9921平方米，只占总面积的5.39%，该校学生1200人，每生占地153.7平方米，超出中等技术学校用地标准近四倍。⑤“城市规模过大的现象相当普遍。许多新建工厂在选择厂址的时候就没有很好地注意紧凑发展的原则，布置得过于分散，而且往往距离旧市区很远”，“结果，不少城市都在市区周围几十里路以内，东也建设，西也建设，到处是建设工程，到处是空地，形成星罗棋布，遍地开花的状态”。⑥这种情况造成城市建筑物布置分散，土地利用率不高。在济南市1955年调查的9458亩土地使用情况中，发现除公园、广场等市政建设用地外，建筑面积仅有780亩，占用地面积8%左右。在市政建设方面也有过早地扩展道路、广场，造成土地浪费。1952年新修青岛路征用土地180亩，路宽50米，比市区主干路尚宽一倍，由于人流量、车流量稀少，致使道路两侧土地大量荒废。⑦城市建设土地征用中的闲置浪费现象产生的结果，“从经济上说，既荒芜大量耕地，影响农业减产，并使一些农民在生产上和生活上发生困难；又增加厂内厂外、校内校外上下水道、道路以及城市其他公用事业的投资，增加将来生产和管理的费用，并且给城市居民的生产和生活带来种种不便。而从政治上说，尤其造成严重损失，引起农民对政府的不满，扩大了人民内部的矛盾”。⑧ 三、城市建设征地闲置浪费原因分析
城市建设管理者由于刚从战争环境进入到和平年代，尚缺乏经营管理城市的历练。在空前高涨的社会主义建设热情推动下，城市建设中不可避免地会出现一些问题，以致在土地征用中出现了大量闲置浪费的现象，其具体原因可以分析归纳为以下几点：
1.土地征用重规划，轻实际。由于建国初城市建设管理部门在管理和建设城市方面缺乏经验积累，使得制定的城市规划往往不够具体，不够科学，缺乏实际可操作性。在经济、实用、美观三大城市规划原则的考量中，存在着过分追求其美观性，而不注重经济、实用的现象。对此，时任国家城市建设部部长万里曾批评说，许多城市规划“从图上看很美，不外乎中心广场、对称、放射，主轴副轴，什么都有，就是缺一条：从实际出发”，“讲形式，不讲实用”，“仿佛规划是为图服务，不是为实际建设服务”。⑨此外，“有的城市在拟定城市规划时，只热心于城市发展的远景计划，而忽略最近时期的发展计划，不是由近而远，由内而外，逐步地发展，而往往是在计划长远发展用的全部土地上全面进行，分散建筑用地，结果使得城市中出现了许多孤立的建筑物和空地。”过分追求规划美观性和长远性而忽视实际经济利益导致城市建设中一些单位所征用土地多系农民的良田或园畦，或者市区的繁华之地，居住密集区等，而未能从实际出发去尽量利用一些空地、洼地、荒地、孬地等。如，市肉联厂征用土地170亩，原批准的用地位置，经有关单位深入现场勘查，发现所征土地为“某合作社的眼珠子地”，全是该社的最好园畦。⑩如果照此规划用地将会对该农业合作社的经济收入产生非常不利影响。
2.用地审批不严，部门间缺乏协调。在土地征用中城市建设委员会掌管审核批准用地，但往往着重于城市规划，而当时只有一个原则性的城市规划大纲——《济南都市计划纲要》，缺乏切实可行的具体内容，对于合理用地的尺度也没有统一标准，因此在对用地单位的土地审批中如何控制掌握心中无数，致使许多不合理用地都能得到批准。“主管征用土地机关对于征用土地工作管理不严，缺乏健全制度，在审核批准征用土地计划，往往迁就建设单位，要多少给多少、要那里给那里；有时甚至在建设单位还没有提出征用土地计划以前，就先期批准了用地。”①而房地产管理局主要负责办理征用土地后对失地群众的安置、补偿、照顾等工作，在工作中也多从“不耽误国家用地”出发，对用地单位使用情况，土地浪费与否，往往不加仔细审查过问，以致出现大量浪费土地和国家资财的现象，影响了经济生产和损害了群众利益。
3.用地单位申请征用土地存在着用地计划混乱，前期准备工作不足，宽打窄用以及用地规模过大、占地过多、标准过高、求新过急的“四过”现象。一些用地单位往往没有根据现实需要制定科学用地计划，而是盲目估计发展的需要，过多过早的征用了土地。如济南工业学校建校时，原计划学生3000人，教职员工600人，需地1000亩。1951年先征用土地570亩，其余土地申请保留。但直到1955年初，该校学生与教职员工仅940人，实际只用地300亩，浪费了270亩。②有的用地单位事先在未对建筑地段做充分勘测、论证基础上就开始申请征用土地，等征地完成后，发现不适宜建设时，被迫停工改换新址。济南铁路管理局为了建设铁路中学和麻风疗养院，先后在近郊羊头峪、马鞍山两次征用土地102亩，其后均因距离市区太远，水电无法解决，停止建设，以致这些土地全部浪费。③还有的单位，主要是一些工厂企业，怕其他单位用地会影响自己的发展，而抢先征用了过多的土地。山东建筑工程公司窑厂，深恐省劳改队窑厂和济南实业公司窑厂征地会影响自己的发展，在1951年先后两次申请征用土地1000亩。“土地征来后，直到现在仅使用了五分之二的面积”。④另外，还有某些单位的建设项目未经其上级批准，就申请征用土地。如中国人民银行山东省分行未经其总行批准，即征用土地450亩，准备建立银行中学，事后总行不同意，学校停建，土地全部浪费。⑤
4.重征用，轻监管，忽视节约用地。在土地征用管理上一些政府部门存在着官僚形式主义，往往重视土地的审批征用，而对征地后的使用情况缺乏及时的检查过问，使得一些用地单位未用的，剩余的土地不能按时交回，造成闲置荒芜土地的现象不能及时纠正制止，经常引起群众的不满，“有许多人民来信代表提案等纷纷指责和要求处理这些荒地”。⑥虽然1953年中央政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》中明确规定征用土地时要注意节约用地：“凡征用土地，均应由用地单位本节约用地的原则。”“凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。”⑦而现实中对于节约用地则时常停留于口头，难以落到实处，出现“有的单位计划不实，过多的征用土地，因而造成土地的浪费。有的单位的用地计划本来可分批征用的，而未能使其分批征用，因而造成了浪费”⑧等现象。
四、解决办法与治理措施
针对在城市建设土地征用及其治理过程中出现的问题，济南市积极采取应对办法与措施。
（一）不断完善土地征用制度建设
为了使城市建设土地征用制度化、规范化、有序化，济南市不断摸索与总结经验，制定法律法规，出台相关意见。在参考北京、天津两市关于城市建设使用土地办法基础上，⑨济南拟定了《关于建设使用公有土地试行办法》和《关于建设使用私有土地试行办法》、经山东省政府批准，于1951年6月公布施行。这两项办法对全市公地、私地因城市建设征用的管理作了详细的规定，使济南市的土地征用工作开始走上了有法可依、有章可循的道路，对于制止前期工作中的混乱现象起了重要作用。1953年11月5日中央政务院通过并公布《关于国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部比较完整的全国土地征用与安置补偿的法规。它对征地的基本原则、审批权限及征地程序、对失地群众的安置途径、补偿标准和依据等都作了较详细的规定。1955年3月29日山东省结合本省具体情况制定了《关于国家建设征用土地具体实施办法》并公布实施。此后，济南市凡国家建设土地征用与安置补偿事宜，均依上述两项法规办理。1956年济南市又特别制定了《济南市国家建设征用土地工作程序的规定》，专门对城市建设土地征用工作流程进行了详细规定，①有效遏制了征地审批中出现的监管不严，避免任意更改设计图纸、规划方案的现象，减少了因勘探或变更地点而浪费土地现象的发生。通过以上办法、规定的制定与出台，使土地征用工作实现了制度上的从无到有，从不规范到规范，土地征用工作步入了有序化的轨道。 （二）严格土地审批程序，加强节约用地管理
针对在城市建设土地征用中因审批混乱导致土地闲置浪费的现象，土地管理部门通过采取多种措施，加强了对土地批放的把关。土地征用程序上，用地单位要先提出用地计划（包括用地面积，建筑性质，持资总额，单位造价，设计施工日期，地点等），并有征得其上级机关批准同意的计划任务书，向市建委正式提出用地申请。市建委根据用地单位提供的有关材料进行了解勘查，并同其协商研究具体地点、范围、建筑平面等事项。意见一致后，办理正式审批用地手续。②加强了市建委和市房管局等部门的协调联系，要求用地单位在申请用地时必须附有详细的安置补偿方案，经房管局对安置补偿是否妥善及土地是否节约等审查同意后，市建委才能最终批准用地。如山东农业机械化学校提出140亩的征地计划，房管局经审查建筑平面布局图与实地调查后，依照节约用地原则向市建委提出修改意见，最后减少征地27亩。③土地批放尺度上，在合乎城市规划原则下，进一步压缩土地使用面积，严格控制各项定额标准，节约用地，掌握能缓征者缓征，能少征者少征；农民收割前不用者收割后再征，今年不用者明年再征；能分期征用者分期征用的原则。“凡过多过早征用土地，或征用土地后三个月内计划变更而不及时将多余的土地处理，所造成的损失由用地单位负责”。在地点选择上，城市建设“形式、美观需要注意，但是必须服从经济、适用的原则”。④尽量利用荒山荒地和空地，避免征用耕地良田，先孬地后好地，先大田后园畦。“业主和用地单位新建房屋时，可尽量利用公、私房叉子”。⑤1953年12月14日济南市在《关于济南市城市建设工作的情况及今后意见的报告》中对城市建设土地征用规定了具体定额标准：一般工业厂房基底面积应占厂址总用地面积的30～50%；学校用地按在校学生数计，每人平均40～60平方米，中等技术学校每人32平方米；医院每床位占地100～200平方米；一般职工住宅每人平均10～15平方米。⑥通过以上这些措施有效地制止了土地批放中的混乱现象，避免了土地的闲置浪费，大大节约了土地。1956年济南在前5个月内原批准的1859亩土地中节约用地110亩，利用荒地、孬地代替菜园良田39亩。⑦
（三）加强对土地征用的检查与监管，纠正与防止土地浪费，私占、乱占土地等现象
“各级人民委员会必须对已征用土地的使用情况经常检查，发现浪费土地的现象，应当及时纠正”。⑧为了杜绝土地浪费、荒芜闲置现象，维护国家正常城市建设事业的发展和失地群众的利益，济南市1955年6月和1956年2月先后对全市已征未用的土地进行了比较彻底的检查处理，除将已征未用的土地5700亩继续由农民耕种外，将单位搞生产和私自出租的土地328亩和荒芜土地1150亩，以及用作苗圃、绿化和种植少量油料作物的401亩，全部交给农民耕种。“经过此次处理，本市国家建设征用土地中的浪费现象已基本消除”。①在1957年9月份的检查中，济南铁路局将已征未用的土地60亩交给了农民，其中铁路局所属技工学校不但交出空地9亩多，并将学校种的地瓜地5亩，带地瓜无偿交给窑头乡。济南飞机场将自种的大豆地400亩交给当地农民，并将其东边的土坝和壕沟填平也交农民耕种，该土坝约长2700米宽35米，能整平为良田140余亩。还有“济南造船厂，山东农具厂，交通干校，济南七中等单位，也都多少不同的交出了空闲土地”。②通过对征用土地的检查与处理，“不仅在政治上进一步巩固了工农联盟，而且它的经济意义也是很大的”。③如市葡萄试验站，将已征未用的土地45亩交给甸柳农业社第一生产队后，该社社长陈子亮高兴地说：“葡萄试验站给我们解决了第一生产队地少人多的困难。该队人口250人，仅岭地160亩，每人平均6分多一点土地。”济南飞机场交出土坝和壕沟地140多亩给老屯乡后，该乡黎明农业社的刘长友说：“这沟17年没用也没什么，交到我们手里，明年能拿出6万斤粮食来。”④通过加强对征用土地的检查与监管，一方面制止了土地浪费，节约了国家资财，提高了土地利用率。另一方面也缓解了部分失地农业合作社和群众的生产生活困难，提高了其生产积极性，促进了郊区农村经济的发展。
五、结语
我国现行土地征用制度是20世纪50年代建立并逐步发展起来的。这一制度的确立影响着半个多世纪以来中国城市建设土地征用事业的发展。解放后济南的城市建设事业进入了快速发展时期，因城市建设而发生的土地征用面积不断扩大。由于当时城市建设速度过快，加之缺乏相应城市建设与管理经验，使得在土地征用过程中出现了闲置浪费、利用率低的问题。济南市经过采取完善制度建设，严格土地审批程序，加强检查与监管等措施，迅速使扰乱正常城市土地征用事业的现象得到了有效遏止与制止，有利地促进了社会主义经济建设事业的发展。建国初期城市建设土地征用是在社会主义工业化紧张地开展和社会主义计划经济体制建立的过程中进行的，这使其深深地带有明显的时代印记。正如有的学者所言：“不了解城市发展的历史背景，就难以准确地把握和认识当前城市的发展及其问题。”⑤当前因城市化加速发展而引起的征地拆迁问题是社会中的一个焦点问题。而这一问题的制度渊源则肇始于建国初期，因此通过对建国初期城市建设土地闲置浪费及其治理问题的研究，探讨土地征用运作机制的建立与规范化过程，总结其经验教训，对于今天城市建设中的征地拆迁具有重要的资鉴意义。
【作者简介】伍玉振，男，1983年生，河南濮阳人，山东大学历史文化学院博士研究生，研究方向为中华人民共和国史。
【责任编辑：吴丹】