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摘 要：德州市两区同建代表着农村现代化和城镇化的发展方向，是促进农村经济和社会发展的系统改革。调查发现，农民传统的生活方式、对政策的了解程度、农户的经济条件和社会保障程度等对参与两区同建的意愿具有一定的影响。为顺利推进两区同建，国家应加大公共财政支持力度，地方政府应科学规划，加快产业园区建设步伐，推行适度规模经营，增加农民收入，并对社区建设质量做好监督，切实维护农民利益。
关键词：新农村建设；两区同建；统筹；协调发展
中图分类号：F32 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2013）14-0058-02
党的十八大报告指出，要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。近年来，我国许多地区积极探索农村经济体制改革的新路子，努力改善农村生产生活环境，集约利用土地发展经济，开展了新农村建设的综合改革和探索。山东省德州市自2008年开始实施两区同建（亦称“合村并居”、“合村建区”等）试点，积极探索城镇化建设的新路子。两区同建是农村社区和农村产业园区同步建设，大力推动农民集中居住和现代农业发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，它是在土地增减挂钩的基础上，开展土地挖潜，改善农民生活质量、提高农业生产水平的重要举措。有学者认为，这是继上世纪五十年代初土地改革、八十年代初期实行家庭联产承包责任制以后的第三次农村变革，是破解二元结构，实现城乡统筹发展的新模式。
一、德州市两区同建的基本情况和经验
目前，德州市8 319个建制村6成的村庄已经合并，减少4 980个建制村，新建3 339个社区性组织。德州市两区同建大体经过了合村子、选班子、抓规划、搞建设4个阶段。中国社科院研究员党国英几次来德州考察后指出：“德州市的做法顺应了我国历史发展新阶段的要求，抓住了破解城乡一体化难题的关键点，具有开拓性、创新性和先进性，对中国广大传统农区逐步实现城乡经济社会一体化具有示范意义。”社会各界给予广泛关注，人民日报、农民日报等高层主流媒体进行了重点报道。省内外200多批次考察团、1万多人前来参观考察。几年来的探索和实践证明，两区同建是促进当前农村经济社会发展务实之举，是加快城镇化建设的突破口。
德州市两区同建取得的经验，一是得益于各级领导重视“三农”工作，深入调查研究，科学决策；二是得益于各部门对于新农村建设的积极支持。德州市委、市政府组织政策研究、国土规划、金融、宣传对口帮扶社区建设，发挥了引领作用；三是得益于企业和社区结对发展、联手联建。200余家企业投资社区建设，在人才、资金、土地等方面实现优势互补，社企双赢；四是得益于农民群众的热情参与。由于两区同建符合农村社会经济发展实际，符合农民群众的切身利益和愿望，因此，得到广大农民群众的积极参与。
二、调查中发现的问题
2013年1月，笔者在德州市德城区、平原县、武城县等地对于农民两区同建的意愿、农民购房成本、社区土地流转以及公共服务设施等情况进行调查，发现在推进两区同建中还存在以下问题，这些问题在一定程度上影响了两区同建的积极性，影响了新农村建设统筹协调发展。
1.部分农民不愿意改变传统生活方式，认为住楼房后生活不便，所以农户参与积极性不高。调查发现，多数农户习惯于平房的居住环境，对于两区同建有40%的农户认为不够了解，30%的农户认为了解，30%的农户认为非常了解，说明当地政府和有关部门对于两区同建的宣传工作还不够深入。
2.社区规划相对滞后，且变动性大。一是社区建设缺乏长远的整体规划，或者对于社区规划落实的执行力不强；有时根据当地政府领导的意志随意变更，造成了多种资源浪费。二是调查发现有的社区占用耕地新建居民楼房，对于拆迁腾出的土地未能及时复垦，土地资源未能得到充分利用。
3.产业园区建设滞后，引领示范作用不明显。产业园区建设是农村社区建设的配套工程和动力引擎。调查发现，有的地方领导机构、管理机构不健全，园区规划及基础设施滞后，招商引资政策措施不完善，项目推进力度不够。
4.农户所得拆房补贴款较少，购房压力较大。以一套中等质量房屋为例，一般拆迁折价4—5万元，如新购楼房按每平方米1 300元计算，购一套80平方米新房尚需新交房款5—6万元。统计资料显示，2011年德州市农民人均纯收入达到8 350元。调查发现，有60%的农户人均年纯收入在5 000元以下。由于大多数农户以种植业收入为主，加之物价上涨等因素，部分农户对于新购楼房尚缺乏充足的经济条件。
5.农村社会保障体系尚不完善，融资渠道少。调查发现，农村最低生活保障、新农合方面都出台了政策性文件并得到执行。但目前推行的农村社会养老保险的起点较低，覆盖面小。2011年，德州市农村享受最低生活保障人员18.80万人，仅占全市总人口的3.36%。对于因病、因灾、因残、因孤等各种原因而造成家庭生活困难的人，救助程度还不够。农民的社会保障程度低，增加了对于土地依赖性，从而影响农村产业结构的调整和农业现代化的发展。同时，目前金融部门尚未针对两区同建提供切实可行的金融贷款服务，未能给农户以金融平台的支持，加大了农民购房的经济压力。
6.土地分散耕种，农业生产规模效益低。多年来，大部分农户仍然延续一家一户的农业生产模式。2011年末，德州市农民人均耕地面积约为3亩，农民每亩地年平均净收入1 300元左右，人均耕地少且分散。这种生产模式，不仅投入资金、人力、物力成本高，而且收益也偏低。为维持生活支出，许多农民在农闲时外出打工补贴家用。
7.农村劳动力素质亟待提高。调查表明，有90%的农民未参加过当地政府组织的技能培训，大多数农民没能掌握一技之长；外出打工一般从事建筑、搬运等简单劳动。在农业高度现代化的发达国家，农民受教育率都非常高。如在德国，有70%以上的农民接受过农业方面的专门教育。 8.个别社区建设工程质量出现了问题。据新建社区群众反映，个别社区在建设过程由于施工队伍素质不高、工程监理不够严格，曾出现偷工减料等情况，房屋建设质量受到影响，群众对此不满。
三、国外集中居住的经验借鉴
20世纪50—70 年代，美国、英国、印度和韩国等国家先后进行了大规模的农村建设。这些国家重视乡村发展规划，加强了乡村地区人口的集中程度，出台了国家财政支持计划，重视农村基础设施和服务设施的投入，组织开展了集约规模经营，发展农村能源，改善农民居住条件，建立了较为完善的社会保障体系，缩小了城乡之间的差距，并适当控制了城镇人口和规模，推动了经济和社会的持续发展。
四、有关对策和建议
（一）认真落实国家相关政策，调动和保护农民参与两区同建的积极性
要利用各种宣传媒体，宣传农村社区建设的意义，深入细致地做好群众的思想工作，及时征求农户的意见和建议，调动和保护农民两区同建积极性。同时，也可组织农民外出参观学习，借鉴先进社区的经验和做法，集思广益，让农民参与到社区建设中来。
（二）顶层设计、高点规划，加快社区基础设施建设
认真遵守《中华人民共和国城乡规划法》，因地制宜，把握好整体性、层次性、动态性的特征，形成中心城区、县城、中心镇、农村社区有机相连的整体。要坚持科学规划、合理布局、根据当地的人口、交通、人文、资源等因素，合理确定社区建设规模；新建社区要完善道路、水电气网等公共基础设施建设，健全卫生室、文体活动室、幼儿园、超市等生活服务设施。要积极搭建社区文化平台，活跃农民群众文化生活，不断提高广大群众科学文化素质。
（三）建设特色产业园区，带动农民就业
产业园区是农民就业的载体。要结合当地优势资源，按照因地制宜的原则发展特色产业，促进农民收入不断增长。大力发展现代农业，积极培育农业龙头企业；认真落实中央有关三农文件精神，更加重视农业科技投入；不断壮大集体经济，培育壮大农业产业化龙头企业，优化发展环境，发展现代农业。
（四）提高房屋拆迁补偿标准，拓宽农村融资渠道，减少农户购房压力
各级政府及有关部门要从当地实际出发，因地制宜，提高房屋拆迁补偿标准，尽量减轻农户经济负担，提高其参与两区同建的积极性。同时，应尽快丰富完善农村金融服务体系，全面提高金融供给能力；积极创新农村金融产品和服务方式，有效满足日益扩大和多元化的金融需求。
（五）完善农村社会保障体系，推进土地流转工作，促进适度规模经营
进一步完善农村养老保险、合作医疗、最低生活保障等社会保障制度，提高保障水平。通过两区同建，将置换出的大量土地进行土地流转，为实现农业机械化提供条件，以实现集约化生产，带动农业规模经营，取得农业生产的规模效益。政府应鼓励农民在依法、自愿、有偿的基础上进行土地经营权流转，以乡镇“土地流转服务中心”为依托，依法规范流转土地，逐步实现农业工厂化。
（六）加快农村劳动力培训，提高劳动力素质
建议按照“政府主导、部门协作、院校参与”的原则，由地方财政出资，多渠道、多层次、多形式地开展农村劳动力素质培训工作。地方政府及有关部门要与职业院校密切联系，对农村劳动力进行建筑技术、机械加工、汽车摩托车修理等实用技术培训，使他们成为有一技之长的合格劳动者和新农村建设的骨干力量。
（七）加强工程质量管理，严格住房成本核算
农村社区建设要坚持质量第一、美观实用的要求，在选址、规划方案审批、招投标、施工许可、建筑工程质监和验收等方面按照程序操作，强化农村社区建设工程质量监管，对施工企业实施最严格的责任追究制度，确保农村社区住房建设质量。新建农村社区住房要以成本价结算，分配到户。房屋成本价须报县物价部门核准后由乡镇公布、执行。
[责任编辑 仲 琪]
关键词：新农村建设；两区同建；统筹；协调发展
中图分类号：F32 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2013）14-0058-02
党的十八大报告指出，要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。近年来，我国许多地区积极探索农村经济体制改革的新路子，努力改善农村生产生活环境，集约利用土地发展经济，开展了新农村建设的综合改革和探索。山东省德州市自2008年开始实施两区同建（亦称“合村并居”、“合村建区”等）试点，积极探索城镇化建设的新路子。两区同建是农村社区和农村产业园区同步建设，大力推动农民集中居住和现代农业发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，它是在土地增减挂钩的基础上，开展土地挖潜，改善农民生活质量、提高农业生产水平的重要举措。有学者认为，这是继上世纪五十年代初土地改革、八十年代初期实行家庭联产承包责任制以后的第三次农村变革，是破解二元结构，实现城乡统筹发展的新模式。
一、德州市两区同建的基本情况和经验
目前，德州市8 319个建制村6成的村庄已经合并，减少4 980个建制村，新建3 339个社区性组织。德州市两区同建大体经过了合村子、选班子、抓规划、搞建设4个阶段。中国社科院研究员党国英几次来德州考察后指出：“德州市的做法顺应了我国历史发展新阶段的要求，抓住了破解城乡一体化难题的关键点，具有开拓性、创新性和先进性，对中国广大传统农区逐步实现城乡经济社会一体化具有示范意义。”社会各界给予广泛关注，人民日报、农民日报等高层主流媒体进行了重点报道。省内外200多批次考察团、1万多人前来参观考察。几年来的探索和实践证明，两区同建是促进当前农村经济社会发展务实之举，是加快城镇化建设的突破口。
德州市两区同建取得的经验，一是得益于各级领导重视“三农”工作，深入调查研究，科学决策；二是得益于各部门对于新农村建设的积极支持。德州市委、市政府组织政策研究、国土规划、金融、宣传对口帮扶社区建设，发挥了引领作用；三是得益于企业和社区结对发展、联手联建。200余家企业投资社区建设，在人才、资金、土地等方面实现优势互补，社企双赢；四是得益于农民群众的热情参与。由于两区同建符合农村社会经济发展实际，符合农民群众的切身利益和愿望，因此，得到广大农民群众的积极参与。
二、调查中发现的问题
2013年1月，笔者在德州市德城区、平原县、武城县等地对于农民两区同建的意愿、农民购房成本、社区土地流转以及公共服务设施等情况进行调查，发现在推进两区同建中还存在以下问题，这些问题在一定程度上影响了两区同建的积极性，影响了新农村建设统筹协调发展。
1.部分农民不愿意改变传统生活方式，认为住楼房后生活不便，所以农户参与积极性不高。调查发现，多数农户习惯于平房的居住环境，对于两区同建有40%的农户认为不够了解，30%的农户认为了解，30%的农户认为非常了解，说明当地政府和有关部门对于两区同建的宣传工作还不够深入。
2.社区规划相对滞后，且变动性大。一是社区建设缺乏长远的整体规划，或者对于社区规划落实的执行力不强；有时根据当地政府领导的意志随意变更，造成了多种资源浪费。二是调查发现有的社区占用耕地新建居民楼房，对于拆迁腾出的土地未能及时复垦，土地资源未能得到充分利用。
3.产业园区建设滞后，引领示范作用不明显。产业园区建设是农村社区建设的配套工程和动力引擎。调查发现，有的地方领导机构、管理机构不健全，园区规划及基础设施滞后，招商引资政策措施不完善，项目推进力度不够。
4.农户所得拆房补贴款较少，购房压力较大。以一套中等质量房屋为例，一般拆迁折价4—5万元，如新购楼房按每平方米1 300元计算，购一套80平方米新房尚需新交房款5—6万元。统计资料显示，2011年德州市农民人均纯收入达到8 350元。调查发现，有60%的农户人均年纯收入在5 000元以下。由于大多数农户以种植业收入为主，加之物价上涨等因素，部分农户对于新购楼房尚缺乏充足的经济条件。
5.农村社会保障体系尚不完善，融资渠道少。调查发现，农村最低生活保障、新农合方面都出台了政策性文件并得到执行。但目前推行的农村社会养老保险的起点较低，覆盖面小。2011年，德州市农村享受最低生活保障人员18.80万人，仅占全市总人口的3.36%。对于因病、因灾、因残、因孤等各种原因而造成家庭生活困难的人，救助程度还不够。农民的社会保障程度低，增加了对于土地依赖性，从而影响农村产业结构的调整和农业现代化的发展。同时，目前金融部门尚未针对两区同建提供切实可行的金融贷款服务，未能给农户以金融平台的支持，加大了农民购房的经济压力。
6.土地分散耕种，农业生产规模效益低。多年来，大部分农户仍然延续一家一户的农业生产模式。2011年末，德州市农民人均耕地面积约为3亩，农民每亩地年平均净收入1 300元左右，人均耕地少且分散。这种生产模式，不仅投入资金、人力、物力成本高，而且收益也偏低。为维持生活支出，许多农民在农闲时外出打工补贴家用。
7.农村劳动力素质亟待提高。调查表明，有90%的农民未参加过当地政府组织的技能培训，大多数农民没能掌握一技之长；外出打工一般从事建筑、搬运等简单劳动。在农业高度现代化的发达国家，农民受教育率都非常高。如在德国，有70%以上的农民接受过农业方面的专门教育。 8.个别社区建设工程质量出现了问题。据新建社区群众反映，个别社区在建设过程由于施工队伍素质不高、工程监理不够严格，曾出现偷工减料等情况，房屋建设质量受到影响，群众对此不满。
三、国外集中居住的经验借鉴
20世纪50—70 年代，美国、英国、印度和韩国等国家先后进行了大规模的农村建设。这些国家重视乡村发展规划，加强了乡村地区人口的集中程度，出台了国家财政支持计划，重视农村基础设施和服务设施的投入，组织开展了集约规模经营，发展农村能源，改善农民居住条件，建立了较为完善的社会保障体系，缩小了城乡之间的差距，并适当控制了城镇人口和规模，推动了经济和社会的持续发展。
四、有关对策和建议
（一）认真落实国家相关政策，调动和保护农民参与两区同建的积极性
要利用各种宣传媒体，宣传农村社区建设的意义，深入细致地做好群众的思想工作，及时征求农户的意见和建议，调动和保护农民两区同建积极性。同时，也可组织农民外出参观学习，借鉴先进社区的经验和做法，集思广益，让农民参与到社区建设中来。
（二）顶层设计、高点规划，加快社区基础设施建设
认真遵守《中华人民共和国城乡规划法》，因地制宜，把握好整体性、层次性、动态性的特征，形成中心城区、县城、中心镇、农村社区有机相连的整体。要坚持科学规划、合理布局、根据当地的人口、交通、人文、资源等因素，合理确定社区建设规模；新建社区要完善道路、水电气网等公共基础设施建设，健全卫生室、文体活动室、幼儿园、超市等生活服务设施。要积极搭建社区文化平台，活跃农民群众文化生活，不断提高广大群众科学文化素质。
（三）建设特色产业园区，带动农民就业
产业园区是农民就业的载体。要结合当地优势资源，按照因地制宜的原则发展特色产业，促进农民收入不断增长。大力发展现代农业，积极培育农业龙头企业；认真落实中央有关三农文件精神，更加重视农业科技投入；不断壮大集体经济，培育壮大农业产业化龙头企业，优化发展环境，发展现代农业。
（四）提高房屋拆迁补偿标准，拓宽农村融资渠道，减少农户购房压力
各级政府及有关部门要从当地实际出发，因地制宜，提高房屋拆迁补偿标准，尽量减轻农户经济负担，提高其参与两区同建的积极性。同时，应尽快丰富完善农村金融服务体系，全面提高金融供给能力；积极创新农村金融产品和服务方式，有效满足日益扩大和多元化的金融需求。
（五）完善农村社会保障体系，推进土地流转工作，促进适度规模经营
进一步完善农村养老保险、合作医疗、最低生活保障等社会保障制度，提高保障水平。通过两区同建，将置换出的大量土地进行土地流转，为实现农业机械化提供条件，以实现集约化生产，带动农业规模经营，取得农业生产的规模效益。政府应鼓励农民在依法、自愿、有偿的基础上进行土地经营权流转，以乡镇“土地流转服务中心”为依托，依法规范流转土地，逐步实现农业工厂化。
（六）加快农村劳动力培训，提高劳动力素质
建议按照“政府主导、部门协作、院校参与”的原则，由地方财政出资，多渠道、多层次、多形式地开展农村劳动力素质培训工作。地方政府及有关部门要与职业院校密切联系，对农村劳动力进行建筑技术、机械加工、汽车摩托车修理等实用技术培训，使他们成为有一技之长的合格劳动者和新农村建设的骨干力量。
（七）加强工程质量管理，严格住房成本核算
农村社区建设要坚持质量第一、美观实用的要求，在选址、规划方案审批、招投标、施工许可、建筑工程质监和验收等方面按照程序操作，强化农村社区建设工程质量监管，对施工企业实施最严格的责任追究制度，确保农村社区住房建设质量。新建农村社区住房要以成本价结算，分配到户。房屋成本价须报县物价部门核准后由乡镇公布、执行。
[责任编辑 仲 琪]