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摘要：
《医院财务制度》明确提出，医院要实行全面预算管理，建立健全预算管理制度。本文从全面预算管理的理论出发，结合《医院财务制度》要求以及实务经验构建医院全面预算管理体系，并对实施这一体系的基本条件做了相关的探究，以期为医院从事预算管理的工作者提供理论与实践参考。
关键词：
公立医院；全面预算；管理体系
一、研究背景
2010年，卫生部和财政部出台了《医院财务制度》（财[2010]306号）和《医院会计制度》（财[2010]27号），要求强化财务管理地位，推行总会计师制度，将成本核算和全面预算管理正式纳入制度管理要求。2012年，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）强调要加强对以下六项业务的控制： 预算、收入、政采、资产、基建、合同。2016年，财政部、国家卫计委、国家中医药管理局《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》指出，2016年底所有公立医院要建立并实行全面预算管理制度，2018年底全面预算管理制度进一步完善，预算约束作用逐步强化。从上述制度可以看出，随着我国不断深化医疗卫生体制改革，全面预算管理在公立医院经济活动中的地位愈加凸显，要求也愈加严格。全面预算在公立医院如何落地并产生成效成为医院管理者亟待解决的难题。
二、公立医院全面预算管理理论概述
（一）概念界定
国内有诸多机构专家学者给全面预算下过定义，比较权威的是2010年4月26日财政部、审计署、证监会、保监会、银监会五部委联合发布的《企业内部控制应用指引》，其中第十五号详细界定了全面预算的概念。全面预算是指单位在一定会计期间投资、筹资、经营活动中做出的预算安排，它以历史数据为基础，通过对预算期内产品、市场、政策、环境等因素分析论证而形成。
全面预算管理是指单位为了实现经营目标和战略规划，对预算期内的经营活动、投资活动和筹资活动进行合理的预测，并且对预算执行过程及结果进行控制、分析、调整、考核等一系列管理活动的总称。
（二）全面预算管理的具体内容
公立医院全面预算是医院根据经营目标、资源状况和战略计划运用系统方法编制的整体业务标准和行动规范，是一个按照医院经济活动及相关性排列组成的有机整体。按照内容分为医疗业务预算、资本预算和财务预算三大部分。
医疗业务预算是反映预算期内与医院日常运营业务直接相关的基本医疗服务活动的预算，包括医疗业务收入预算、其他收入预算、科教项目收入预算、财政补助收入预算、医疗业务支出预算、其他支出预算、科教项目支出预算、财政项目补助支出预算等。
资本预算是医院在预算期内进行资本性投资活动的预算，如房屋建筑物修建、设备购置等。
财务预算是指围绕医院战略目标，对一定时期内医院资金取得和使用、医院运营成果及其分配等资金运动所作的预算，主要以现金流预算、效益及效率分析、资产负债预算等形式反映。
三、公立医院全面预算管理体系构建
（一）建立医院全面预算管理组织
为了适应现代医院管理制度，在医院全面预算管理要求下，预算管理组织的设立作为一种基础性工作摆在突出位置。全面预算管理组织自上而下分为三个层级，分别为决策机构、工作机构和执行机构。全面预算管理的决策机构是医院全面预算工作的最高权力机构，承担着领导、组织、审查、批准、协调、监督等职责，一般包括医院预算管理委员会、医院党委会、职代会。全面预算管理的工作机构一般由医院预算管理办公室、归口职能部门等组成，在医院预算管理委员会的领导下开展工作，主要承担预算的编制、监控、分析、考核等职责。全面预算管理执行机构是预算执行中的各责任主体，涵盖医院的临床、医技、医辅、职能部门。
（二）健全医院全面预算管理制度
医院全面预算管理是一项系统地、专业性强、覆盖面广的工程，任何细小环节的差错都会导致不良后果。因此为了确保预算管理达到全员参与、全面覆盖、全过程控制的效果，让医院预算管理工作有章可循，对全面预算管理施以制度保障势在必行。全面预算管理制度可按以下三方面来制定：基本制度、职责制度、工作制度，其中：基本制度主要包括预算管理的组织、原则等；职责制度包含部门职责、工作标准、责任认定等；工作制度涵盖预算编制、执行、审批、调整、分析、考核、监督等。
（三）预算编制与审批
作为全面预算管理的核心环节，预算编制的质量直接影响到后续的落地执行，决定医院事业发展计划能否有效达成。一般地，医院全面预算编制应采用零基预算法，围绕医院制定的战略规划，分解成若干事业计划，通过成本效益分析，着眼“需要优先”，合理测算具体的工作量和费用金额。
医院预算编制实行“二上二下”的工作程序。下半年，医院预算管理委员会部署下年度预算编制任务，根据经费归口管理原则，职能部门收集全院各科室收支需求编制本部门预算，报预算管理办公室进行分类、汇总，形成预算草案，报预算管理委员会审核，为“一上”；预算管理办公室将预算管理委员会审核后的调整意见下达职能部门，为“一下”；职能部门根据调整意见进行本部门预算调整，再次报预算管理办公室汇总后报预算管理委员会审核，为“二上”；经预算管理委员会审核并报医院党委会批准、职工代表大会审议通过后，预算管理办公室将正式预算下达各职能部门，为“二下”。
（四）预算执行和调整
医院批复的预算，由预算管理办公室下达到各职能部门，各职能部门及其分管领导对本部门的预算负责，各项费用支出按预算严格执行，原则上对无预算的支出项目不予开展。预算执行过程中，要做到与支出审批的有机结合。医院信息化程度高的，可利用专门的预算支出系统进行控制，按照权限逐级审核，实时核銷；信息化条件暂不具备的，预算管理办公室为职能部门建立预算执行管理台账，逐项、逐笔登记职能部门预算项目、预算额度以及预算的实际执行情况。 （五）预算分析与考核
预算分析是全面预算管理的重要一环，是全面预算在编制、执行、调整、考核等各个业务实现管理职能的前提，《医院财务制度》对此作了如下规定：医院要加强预算执行结果的分析和考核，并将预算执行结果、成本控制目标实现情况和业务工作效率等一并作为内部业务综合考核的重要内容，逐步建立与年终评比、内部收入分配挂钩机制。在实务中，预算分析一般有两个层面。第一个层面，预算分析与财务分析相结合。在医院每月的财务分析报告中要说明预算执行累计情况，着重分析运营收支与资本性支出，对预算差异较大的项目单独进行剖析，并提出管理建议。第二个层面，预算分析与绩效考核挂钩。预算考核侧重于对财务指标的定量考核，如对工作量、门急诊人次、次均费用的考核。医院要建立健全预算完成奖惩机制，把预算执行情况、成本控制和绩效考评与每个科室、职工的经济利益相挂钩，最大程度调动职工积极性。
四、全面预算管理实施的条件
公立医院实施全面预算管理是公立医院管理的一次重大革命。公立医院必须在治理结构、管理模式和分配制度上进行相应改革。营造全面预算管理的良好环境和氛围，全面预算管理才有可能落实到位。
首先，医院领导要高度重视全面预算管理工作，把全面预算管理与医院战略相结合。医院的管理者应该有清醒地认识：全面预算管理是适应现代医院管理体制与公立医院改革要求的必要手段，是完善医院内部管理机制与实现战略目标的重要工具。只有医院的主要领导重视、参与，全面预算才能自上而下地有序推进。
其次，要提高全体员工素质。一方面是打造专业素质高的财会队伍。财务人员要先务实基础，掌握好医院全面预算管理的基本理论与流程，另外要开拓视野，提升层次，深入理解全面预算管理与医院各业务层级的关系。另一方面是要重视对职能部门和临床科室的宣传与培训，调动他们参与预算工作的积极性。
五、结束语
随着我国市场经济体制不断完善、医疗卫生体制改革不断深入，医院面临着极大的机遇与挑战。推行全面预算管理，正是适应当前医院内外环境的必然选择。公立医院建立全面预算预算管理体系，既能保证医院收支目标的实现，又能提高职工的成本控制意识，对达成医院战略，实现医院经济、社会效益最大化具有重大意义。
参考文献：
[1]黄显云.公立医院全面预算管理相关问题的探讨[J].会计之友，2012，（03）.
[2]林丽.如何发挥医院预算的控制功能[J].中国卫生经济，2008，（04）.
[3]岳昆.新医改形势下医院全面预算管理体系的构建[J].企业改革与管理，2014，（12）.
作者簡介：
巫志剑，郭烜忠，赣州市人民医院。
《医院财务制度》明确提出，医院要实行全面预算管理，建立健全预算管理制度。本文从全面预算管理的理论出发，结合《医院财务制度》要求以及实务经验构建医院全面预算管理体系，并对实施这一体系的基本条件做了相关的探究，以期为医院从事预算管理的工作者提供理论与实践参考。
关键词：
公立医院；全面预算；管理体系
一、研究背景
2010年，卫生部和财政部出台了《医院财务制度》（财[2010]306号）和《医院会计制度》（财[2010]27号），要求强化财务管理地位，推行总会计师制度，将成本核算和全面预算管理正式纳入制度管理要求。2012年，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）强调要加强对以下六项业务的控制： 预算、收入、政采、资产、基建、合同。2016年，财政部、国家卫计委、国家中医药管理局《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》指出，2016年底所有公立医院要建立并实行全面预算管理制度，2018年底全面预算管理制度进一步完善，预算约束作用逐步强化。从上述制度可以看出，随着我国不断深化医疗卫生体制改革，全面预算管理在公立医院经济活动中的地位愈加凸显，要求也愈加严格。全面预算在公立医院如何落地并产生成效成为医院管理者亟待解决的难题。
二、公立医院全面预算管理理论概述
（一）概念界定
国内有诸多机构专家学者给全面预算下过定义，比较权威的是2010年4月26日财政部、审计署、证监会、保监会、银监会五部委联合发布的《企业内部控制应用指引》，其中第十五号详细界定了全面预算的概念。全面预算是指单位在一定会计期间投资、筹资、经营活动中做出的预算安排，它以历史数据为基础，通过对预算期内产品、市场、政策、环境等因素分析论证而形成。
全面预算管理是指单位为了实现经营目标和战略规划，对预算期内的经营活动、投资活动和筹资活动进行合理的预测，并且对预算执行过程及结果进行控制、分析、调整、考核等一系列管理活动的总称。
（二）全面预算管理的具体内容
公立医院全面预算是医院根据经营目标、资源状况和战略计划运用系统方法编制的整体业务标准和行动规范，是一个按照医院经济活动及相关性排列组成的有机整体。按照内容分为医疗业务预算、资本预算和财务预算三大部分。
医疗业务预算是反映预算期内与医院日常运营业务直接相关的基本医疗服务活动的预算，包括医疗业务收入预算、其他收入预算、科教项目收入预算、财政补助收入预算、医疗业务支出预算、其他支出预算、科教项目支出预算、财政项目补助支出预算等。
资本预算是医院在预算期内进行资本性投资活动的预算，如房屋建筑物修建、设备购置等。
财务预算是指围绕医院战略目标，对一定时期内医院资金取得和使用、医院运营成果及其分配等资金运动所作的预算，主要以现金流预算、效益及效率分析、资产负债预算等形式反映。
三、公立医院全面预算管理体系构建
（一）建立医院全面预算管理组织
为了适应现代医院管理制度，在医院全面预算管理要求下，预算管理组织的设立作为一种基础性工作摆在突出位置。全面预算管理组织自上而下分为三个层级，分别为决策机构、工作机构和执行机构。全面预算管理的决策机构是医院全面预算工作的最高权力机构，承担着领导、组织、审查、批准、协调、监督等职责，一般包括医院预算管理委员会、医院党委会、职代会。全面预算管理的工作机构一般由医院预算管理办公室、归口职能部门等组成，在医院预算管理委员会的领导下开展工作，主要承担预算的编制、监控、分析、考核等职责。全面预算管理执行机构是预算执行中的各责任主体，涵盖医院的临床、医技、医辅、职能部门。
（二）健全医院全面预算管理制度
医院全面预算管理是一项系统地、专业性强、覆盖面广的工程，任何细小环节的差错都会导致不良后果。因此为了确保预算管理达到全员参与、全面覆盖、全过程控制的效果，让医院预算管理工作有章可循，对全面预算管理施以制度保障势在必行。全面预算管理制度可按以下三方面来制定：基本制度、职责制度、工作制度，其中：基本制度主要包括预算管理的组织、原则等；职责制度包含部门职责、工作标准、责任认定等；工作制度涵盖预算编制、执行、审批、调整、分析、考核、监督等。
（三）预算编制与审批
作为全面预算管理的核心环节，预算编制的质量直接影响到后续的落地执行，决定医院事业发展计划能否有效达成。一般地，医院全面预算编制应采用零基预算法，围绕医院制定的战略规划，分解成若干事业计划，通过成本效益分析，着眼“需要优先”，合理测算具体的工作量和费用金额。
医院预算编制实行“二上二下”的工作程序。下半年，医院预算管理委员会部署下年度预算编制任务，根据经费归口管理原则，职能部门收集全院各科室收支需求编制本部门预算，报预算管理办公室进行分类、汇总，形成预算草案，报预算管理委员会审核，为“一上”；预算管理办公室将预算管理委员会审核后的调整意见下达职能部门，为“一下”；职能部门根据调整意见进行本部门预算调整，再次报预算管理办公室汇总后报预算管理委员会审核，为“二上”；经预算管理委员会审核并报医院党委会批准、职工代表大会审议通过后，预算管理办公室将正式预算下达各职能部门，为“二下”。
（四）预算执行和调整
医院批复的预算，由预算管理办公室下达到各职能部门，各职能部门及其分管领导对本部门的预算负责，各项费用支出按预算严格执行，原则上对无预算的支出项目不予开展。预算执行过程中，要做到与支出审批的有机结合。医院信息化程度高的，可利用专门的预算支出系统进行控制，按照权限逐级审核，实时核銷；信息化条件暂不具备的，预算管理办公室为职能部门建立预算执行管理台账，逐项、逐笔登记职能部门预算项目、预算额度以及预算的实际执行情况。 （五）预算分析与考核
预算分析是全面预算管理的重要一环，是全面预算在编制、执行、调整、考核等各个业务实现管理职能的前提，《医院财务制度》对此作了如下规定：医院要加强预算执行结果的分析和考核，并将预算执行结果、成本控制目标实现情况和业务工作效率等一并作为内部业务综合考核的重要内容，逐步建立与年终评比、内部收入分配挂钩机制。在实务中，预算分析一般有两个层面。第一个层面，预算分析与财务分析相结合。在医院每月的财务分析报告中要说明预算执行累计情况，着重分析运营收支与资本性支出，对预算差异较大的项目单独进行剖析，并提出管理建议。第二个层面，预算分析与绩效考核挂钩。预算考核侧重于对财务指标的定量考核，如对工作量、门急诊人次、次均费用的考核。医院要建立健全预算完成奖惩机制，把预算执行情况、成本控制和绩效考评与每个科室、职工的经济利益相挂钩，最大程度调动职工积极性。
四、全面预算管理实施的条件
公立医院实施全面预算管理是公立医院管理的一次重大革命。公立医院必须在治理结构、管理模式和分配制度上进行相应改革。营造全面预算管理的良好环境和氛围，全面预算管理才有可能落实到位。
首先，医院领导要高度重视全面预算管理工作，把全面预算管理与医院战略相结合。医院的管理者应该有清醒地认识：全面预算管理是适应现代医院管理体制与公立医院改革要求的必要手段，是完善医院内部管理机制与实现战略目标的重要工具。只有医院的主要领导重视、参与，全面预算才能自上而下地有序推进。
其次，要提高全体员工素质。一方面是打造专业素质高的财会队伍。财务人员要先务实基础，掌握好医院全面预算管理的基本理论与流程，另外要开拓视野，提升层次，深入理解全面预算管理与医院各业务层级的关系。另一方面是要重视对职能部门和临床科室的宣传与培训，调动他们参与预算工作的积极性。
五、结束语
随着我国市场经济体制不断完善、医疗卫生体制改革不断深入，医院面临着极大的机遇与挑战。推行全面预算管理，正是适应当前医院内外环境的必然选择。公立医院建立全面预算预算管理体系，既能保证医院收支目标的实现，又能提高职工的成本控制意识，对达成医院战略，实现医院经济、社会效益最大化具有重大意义。
参考文献：
[1]黄显云.公立医院全面预算管理相关问题的探讨[J].会计之友，2012，（03）.
[2]林丽.如何发挥医院预算的控制功能[J].中国卫生经济，2008，（04）.
[3]岳昆.新医改形势下医院全面预算管理体系的构建[J].企业改革与管理，2014，（12）.
作者簡介：
巫志剑，郭烜忠，赣州市人民医院。