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随着我国经济增速放缓和转型期的到来，国家对于风险的关注已经上升到了新高度，特别是影子银行与地方政府债务的风险问题成为近年来备受关注的“矛盾凸显点”，已成为中央政府防风险中的重要一役。笔者基于影子银行与地方政府债务相关理论，从影子银行视角出发，分析我国区县地方政府债务的潜在风险，提出化解地方政府债务风险的对策建议。
一、影子银行与地方政府债务相关理论
（一）影子银行相关理论
1.影子银行的产生及概念
影子银行体系（Shadow Banking System）这一概念最早产生于2007年，由太平洋投资公司董事鲍尔麦考利提出。这一概念最开始并没有受到学术各界的特别关注，直到2008年雷曼兄弟公司宣布倒闭，以及Reserve Primary Fund挤兑风波的发生。随着影子銀行体系涉及的业务范围越来越广泛，越来越多的专家学者开始从不同的维度对其进行重新界定。
根据金融稳定委员会的定义，影子银行是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介组织或体系。与国外影子银行体系不同，“中国式影子银行”正逐渐成为我国地方政府融资的主要渠道，在财政分权和信贷资源稀缺的背景下，连接货币市场与存贷市场功能，对传统银行信用扩张进行替代或补充。
2.影子银行的构成
综合我国国情，本文将影子银行体系归纳为三类。一是民间金融，指私人借贷、私募基金的债权部分;二是非银行金融机构，包括信托、小额贷款公司、担保公司等;三是商业银行内部的影子银行业务，由银行理财产品、委托贷款、未贴现银行承兑汇票等构成。
（二）地方政府债务相关理论
1.地方政府债务概念的界定
为了能够客观、全面地对地方政府债务进行明确界定，要综合对“地方政府”和“债务”的分析。“政府”一词源于希腊，有“引导”之意。政府按照国家意志，行驶公民赋予的权利，为人民谋幸福。一个国家拥有多级政府体系，地方政府是中央政府以下的各级行使行政管理职能的部门及其所属机构的总称。根据法律定义，“债”是指按照约定的条件，在当事人之间产生的特定的契约关系。因此，地方政府债务应当是指中央政府以下的各级具有行政管理权利的部门及其所属机构作为债务人按约定的条件按时向债权人承担的偿债义务。
2.相关理论基础
（1）公共产品理论
公共经济学理论认为，社会产品由公共产品和私人产品构成。根据公共产品理论，市场失灵普遍存在于社会生活中，市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”，有些商品和服务具有其非竞争性和非排他性，不能也不适合由市场提供，所以只能由政府来提供。
（2）财政分权理论
改革开放初期，我国实行“减税让利的税制改革”，为改革开放拉开了序幕。1994年出台的《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步建立了分税制的财政分权体制。因此，财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模和结构，以达到为社会提供更多更好服务的目的。
（3）委托代理理论
委托代理理论是以非对称信息博弈论为基础建立的。市场经济活动中，交易双方无法掌握完全一致的信息，从而产生交易的不平等。由于信息不对称，交易主体的一方可能进行逆向选择，结果产生道德风险。在地方政府债务中，存在“两对委托代理关系”。一是中央与地方之间的;二是地方与社会公众之间的。地方政府在这些关系中扮演者代理人的角色，可以利用利息优势进行投机行为损害其他方的利益。
二、地方政府债务的发展历程
改革开放之初，我国经济体制由计划经济转向市场经济。在这个背景下，为调动地方政府的积极性，中央提出了“分级管理”思想，授予地方政府一定的自主权。中国全面改革开放后，地方政府债务规模日益庞大，地方政府债务问题开始暴露。1994年，我国试行分税制改革，采取积极的财政支出扩张政策，然而资金匮乏，各种政府性债务应运而生。此后，1998年亚洲金融危机时期和2008年全球金融危机时期，分别经历了两次地方政府债务的大规模增长。2011年，《2011年地方政府自行发债试点办法》的发行，将泸、浙、粤、深圳四个地区作为允许自行发债的试点。2013年，增设两个自行发债试点，分别是江苏省和山东省。2014年，进一步推进地方政府债务改革深化，将北京、上海、深圳、广东、浙江、江苏、山东、江西、青岛、宁夏作为自发自还地方政府债券的试点。2015年至今，地方政府债务的发行进入全面规范阶段。
三、影子银行与地方政府债务关系实证分析
（一）影子银行在地方政府债务中的主要表现形式及主要问题
影子银行在区县地方政府债务中主要表现为政府融资平台公司。过去十来年，区县政府运用债务进行跨期限资源调配，经济发展取得明显成效，但政府债务也居高不下。
1.债务庞大、管理困难
在城市建设、产业发展面临巨大资金需求，财政收入有限的情况下，区县政府往往通过融资平台公司向商业银行大量举债，筹集的资金多用于基础设施建设或公益项目，存量债务规模庞大，一般为财政部地方全口径债务的数倍。地方融资平台公司实行与园区管委会或政府相关部门“两块牌子、一套人马”的体制，尽管其名义上不是政府债务，政府实质上有兜底的责任，理应纳入政府的严格管理范围。但在现实中，由于缺乏统一的标准和制度，管理难度大。
2.债务成本高、偿还压力大
在政府债务管控和金融监管政策边际收紧的大背景下，融资平台公司面临较大的刚性兑付压力。为避免资金链断裂，平台公司纷纷求助于各种高成本的资金，形成高息债务。同时，政府及平台公司从银行贷款的期限多为3-5年，而根据政府投资的特点，从基础设施投入到产生区域发展、土地增值效益，一般需要7-10年的时间。这种短贷长投的结果，造成贷款到期时，地区发展的效益并未显现，而政府又无力偿还到期本息，只能以财政担保的方式借新还旧、以债养债，再加上当期新增投资所产生的新增债务，债务“雪球”越滚越大。 3.融资模式单一、盈利能力弱
区县融资平台公司受区位和资源的限制，可注入经营性资产的资源十分有限，以致非经营性资产占比居高不下，是经营性资产的几倍之多。这些非经营资产主要是政府暂无财力结算的公益性项目，在平台公司体现为“在建项目”或“存货”，这类资产既不能为企业带来效益，也无法承担自身的运营管理、维修维护等费用。此外，尽管部分融资平台已被评级为AA+，较其他区县具有一定的融资优势，但其主要收入来源是政府土地整治、工程代建等项目的管理费，而土地资源溢价能力低，平台公司盈利能力弱。
（二）影子银行向地方政府债务传导的风险
影子银行业务已成为向地方政府债务输血的重要通道，其信用创造过程中的金融摩擦，加剧了金融系统的脆弱性。
1.流动性风险
目前，区县利率市场化程度还不高，缺乏可抵押的“安全资产”。以城投债为例，通过应收账款抵押、土地使用权抵押等方式进行增信，其利率高度依赖于抵押品价值。影子银行体系主要依靠财务杠杆举债经营，监管处于灰色地带，倾向于过度扩张和承担过度风险，加大风险敞口。一旦市场波动，公众信心受挫，信用创造机制出现反转，城投公司将会暴露流动性风险，且迅速传导至传统商业银行。甚至，对整个支付体系产生影响，造成政府信用脱轨和社会不稳定。
2.信用风险
对于政信合作类业务，地方政府多以政府兜底的承诺使资金流向地方政府融资平台。其风险包括三个方面：一是融资平台资本金不足。水、电、汽、污水处理等资源基本上都由市级平台经营，区县政府拥有的可注入平台公司的经营性资产、资源极度匮乏，资产主要由土地使用权和公益性资产构成，其中不乏非法资产的注入。二是经营管理效率不高。由于长期政企不分，平台公司高管和员工大多沿用行政管理思维，缺乏市场化竞争意识和改革创新精神，在主动谋划市场化转型发展方面积极性不高、办法不多，不能较快适应新形势拓展企业多元化经营。三是与地方财政风险关联。融资平台公司的债务本息偿还由政府“背书”，依赖于地方财政补贴，一旦发生资金链条断裂，便会面临违约风险。
3.系统性风险
我国影子银行体系与欧美国家相比，还不成熟，可以说是在金融抑制环境下进行的金融创新，脱离传统的信用创造机制，信息尤为不对称。以城投债和基建類信托产品为例，其抵押品估值往往不准，发行主体也缺乏严格的信息披露机制，但投资者仍然会基于对政府隐性担保信用的信心或迫于政策压力，而对地方融资平台作出逆向选择性。另一方面，影子银行业务涉及领域广泛，包括信托、融资平台、基金和担保机构等，主要体现为银行表外业务或非银行信贷。一旦单个机构发生兑付危机，就会引发“羊群效应”，其风险会传导至整个金融体系。同时，由于影子银行体系没有最后贷款人的救助，无法维持可持续发展，地方政府债务危机会演变成金融危机。
四、防范化解区县地方政府债务风险的建议
财发50号文件出台，中央进一步规范地方政府举债融资行为，明确要求守住风险底线。“开好前门、严堵后门”，抓好化解地方政府债务风险工作更将贯穿整个“十四五”时期。在这种背景下，平衡好促发展和防风险的关系势在必行。面对当前及今后一个时期债务管控的严峻形势，要统筹好发展和安全，树立底线思维，推进地方政府债务“阳光化”，切实把债务风险关进笼子里。
（一）实行全口径管理
一是分类清理核实存量债务。对标对表财政部关于政府债务清理的要求，进一步清理核实融资平台公司存量债务，摸清家底，建立台账。同上级政府争取与财政信用对等的利率水平，对存量债务作分期处置计划，逐步消化，防范流动性风险。二是确定债务上限并动态调整。设立债务上限并以此编制年度新增融资计划和债务管控计划，将任务分解到各平台公司，对当年新增融资和债务余额实行限额管理，对融资成本和融资期限实行动态调整，将其纳入对平台公司的年度绩效考核。三是建立债务风险防范机制。建立政府债务风险预警机制，定期对未来的偿债情况和资金来源进行风险研判和提示预警。建立偿债准备金制度，由财政局会同各平台公司筹集资金，以当年最大单笔应偿还的资金数额为限，设立偿债准备金。同时，强化人大监督职能。将年度融资和债务管理计划及执行情况纳入人大审议批准事项，充分发挥人大监督作用。
（二）优化债务结构
一是加快实施债务置换。通过“以低冲高、以长冲短”的方式，尽可能将存量债务置换为期限长、成本低的债务，优化偿债节点和节奏，平滑还款高峰，确保不发生短期流动性风险。二是努力拓宽融资渠道。积极对接国开行、进出口银行、农发行等政策性银行，对接政府债、永续债、海外债等长期债券资金，对接保险资金，充分利用国家区域发展政策、产业发展政策和差异化信贷政策，实现“长贷长投”，避免期限错配。三是加大土地出让力度。在不扰乱房地产市场正常秩序的前提下，大力推进土地整治出让，并将收入优先用于偿还短期高息的政府债务，降低债务总额，优化债务结构。
（三）推动平台公司转型
一是做实平台经营性资产。通过注入优质资产，有序剥离不良资产。抽调经营、资产、财务、审计等方面的专业管理人员组成不良资产剥离小组，必要时可邀请第三方机构的专业人员参与，制定详细的资产剥离方案，做好风险评估，避免引起信用评级下滑。二是因企施策推进转型。支持平台公司根据其自身特点逐步向产业发展、资产管理、园区后勤服务、旅游开发、投资等领域转型，摆脱单纯依靠政府输血的困境，增强其自身造血功能。同时，引入外来资本，通过股权合作、基金投资等方式优化企业管理，逐渐向实体经营转型，有条件的公司还可争取在国内外资本市场上市，提高其风险抵御能力。三是建立现代企业管理制度。进一步完善平台公司法人治理结构，强化领导班子和人才队伍建设，探索职业经理人制度。同时，加强平台公司内部管理和外部监督，既要激发企业活力，又要警惕违规操作。
（四）探索PPP项目融资
一是提高入库项目数量和质量。一方面，加强PPP项目库建设，对符合PPP投融资模式的项目做到全部入库，增加PPP项目的储备数量，同时及时组织专家对申报项目进行筛选评估，确保入库项目质量。另一方面，充分利用PPP信息平台，及时向社会公开发布PPP相关信息，包括政策法规、市场准入条件、投资要求、PPP重点项目等，为PPP模式发展营造良好社会氛围。二是逐步扩大PPP项目覆盖面。对当前PPP项目没有介入的空白领域，如医疗、教育、养老等行业可向同行学习，逐步引入PPP。同时，可将公益性较强的项目与经营性较强的项目打包组合开发，让社会资本获得长期稳定的合理收益，增强社会效益，减轻债务负担。三是适当增加定价机制弹性。可以采取“可调整”的限制价格策略，根据项目生命周期确定合理调价周期，依据项目的收益率、运营维护成本、税收、居民消费价格指数等指标重新确定PPP项目价格，弥补因市场因素变速导致的社会资本收益率的下降，保证社会资本的合理回报率，撬动更多社会资本。四是合理采用金融创新工具。设立专门的PPP项目引导投资产业基金，PPP引导基金有风向标作用，能合理引入社会资本。而对已实施的PPP项目，可以分类、逐步、有序开展资产证券化业务，盘活存量，加强流动性。推动PPP项目多样化发展的同时，要防范PPP风险，避免以前政府兜底式的承诺。既要严格市场准入，也要合理分担各方风险，还要强化行业监督。
（作者单位：1.中共重庆市江津区委党校;2.重庆市江津广播电视大学）
基金项目：中共重庆市委党校（重庆行政学院）2020年度校（院）级课题“影子银行视角下地方政府债务风险研究——以江津区为例”（项目编号：CQDX2020B—057）。
一、影子银行与地方政府债务相关理论
（一）影子银行相关理论
1.影子银行的产生及概念
影子银行体系（Shadow Banking System）这一概念最早产生于2007年，由太平洋投资公司董事鲍尔麦考利提出。这一概念最开始并没有受到学术各界的特别关注，直到2008年雷曼兄弟公司宣布倒闭，以及Reserve Primary Fund挤兑风波的发生。随着影子銀行体系涉及的业务范围越来越广泛，越来越多的专家学者开始从不同的维度对其进行重新界定。
根据金融稳定委员会的定义，影子银行是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介组织或体系。与国外影子银行体系不同，“中国式影子银行”正逐渐成为我国地方政府融资的主要渠道，在财政分权和信贷资源稀缺的背景下，连接货币市场与存贷市场功能，对传统银行信用扩张进行替代或补充。
2.影子银行的构成
综合我国国情，本文将影子银行体系归纳为三类。一是民间金融，指私人借贷、私募基金的债权部分;二是非银行金融机构，包括信托、小额贷款公司、担保公司等;三是商业银行内部的影子银行业务，由银行理财产品、委托贷款、未贴现银行承兑汇票等构成。
（二）地方政府债务相关理论
1.地方政府债务概念的界定
为了能够客观、全面地对地方政府债务进行明确界定，要综合对“地方政府”和“债务”的分析。“政府”一词源于希腊，有“引导”之意。政府按照国家意志，行驶公民赋予的权利，为人民谋幸福。一个国家拥有多级政府体系，地方政府是中央政府以下的各级行使行政管理职能的部门及其所属机构的总称。根据法律定义，“债”是指按照约定的条件，在当事人之间产生的特定的契约关系。因此，地方政府债务应当是指中央政府以下的各级具有行政管理权利的部门及其所属机构作为债务人按约定的条件按时向债权人承担的偿债义务。
2.相关理论基础
（1）公共产品理论
公共经济学理论认为，社会产品由公共产品和私人产品构成。根据公共产品理论，市场失灵普遍存在于社会生活中，市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”，有些商品和服务具有其非竞争性和非排他性，不能也不适合由市场提供，所以只能由政府来提供。
（2）财政分权理论
改革开放初期，我国实行“减税让利的税制改革”，为改革开放拉开了序幕。1994年出台的《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步建立了分税制的财政分权体制。因此，财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模和结构，以达到为社会提供更多更好服务的目的。
（3）委托代理理论
委托代理理论是以非对称信息博弈论为基础建立的。市场经济活动中，交易双方无法掌握完全一致的信息，从而产生交易的不平等。由于信息不对称，交易主体的一方可能进行逆向选择，结果产生道德风险。在地方政府债务中，存在“两对委托代理关系”。一是中央与地方之间的;二是地方与社会公众之间的。地方政府在这些关系中扮演者代理人的角色，可以利用利息优势进行投机行为损害其他方的利益。
二、地方政府债务的发展历程
改革开放之初，我国经济体制由计划经济转向市场经济。在这个背景下，为调动地方政府的积极性，中央提出了“分级管理”思想，授予地方政府一定的自主权。中国全面改革开放后，地方政府债务规模日益庞大，地方政府债务问题开始暴露。1994年，我国试行分税制改革，采取积极的财政支出扩张政策，然而资金匮乏，各种政府性债务应运而生。此后，1998年亚洲金融危机时期和2008年全球金融危机时期，分别经历了两次地方政府债务的大规模增长。2011年，《2011年地方政府自行发债试点办法》的发行，将泸、浙、粤、深圳四个地区作为允许自行发债的试点。2013年，增设两个自行发债试点，分别是江苏省和山东省。2014年，进一步推进地方政府债务改革深化，将北京、上海、深圳、广东、浙江、江苏、山东、江西、青岛、宁夏作为自发自还地方政府债券的试点。2015年至今，地方政府债务的发行进入全面规范阶段。
三、影子银行与地方政府债务关系实证分析
（一）影子银行在地方政府债务中的主要表现形式及主要问题
影子银行在区县地方政府债务中主要表现为政府融资平台公司。过去十来年，区县政府运用债务进行跨期限资源调配，经济发展取得明显成效，但政府债务也居高不下。
1.债务庞大、管理困难
在城市建设、产业发展面临巨大资金需求，财政收入有限的情况下，区县政府往往通过融资平台公司向商业银行大量举债，筹集的资金多用于基础设施建设或公益项目，存量债务规模庞大，一般为财政部地方全口径债务的数倍。地方融资平台公司实行与园区管委会或政府相关部门“两块牌子、一套人马”的体制，尽管其名义上不是政府债务，政府实质上有兜底的责任，理应纳入政府的严格管理范围。但在现实中，由于缺乏统一的标准和制度，管理难度大。
2.债务成本高、偿还压力大
在政府债务管控和金融监管政策边际收紧的大背景下，融资平台公司面临较大的刚性兑付压力。为避免资金链断裂，平台公司纷纷求助于各种高成本的资金，形成高息债务。同时，政府及平台公司从银行贷款的期限多为3-5年，而根据政府投资的特点，从基础设施投入到产生区域发展、土地增值效益，一般需要7-10年的时间。这种短贷长投的结果，造成贷款到期时，地区发展的效益并未显现，而政府又无力偿还到期本息，只能以财政担保的方式借新还旧、以债养债，再加上当期新增投资所产生的新增债务，债务“雪球”越滚越大。 3.融资模式单一、盈利能力弱
区县融资平台公司受区位和资源的限制，可注入经营性资产的资源十分有限，以致非经营性资产占比居高不下，是经营性资产的几倍之多。这些非经营资产主要是政府暂无财力结算的公益性项目，在平台公司体现为“在建项目”或“存货”，这类资产既不能为企业带来效益，也无法承担自身的运营管理、维修维护等费用。此外，尽管部分融资平台已被评级为AA+，较其他区县具有一定的融资优势，但其主要收入来源是政府土地整治、工程代建等项目的管理费，而土地资源溢价能力低，平台公司盈利能力弱。
（二）影子银行向地方政府债务传导的风险
影子银行业务已成为向地方政府债务输血的重要通道，其信用创造过程中的金融摩擦，加剧了金融系统的脆弱性。
1.流动性风险
目前，区县利率市场化程度还不高，缺乏可抵押的“安全资产”。以城投债为例，通过应收账款抵押、土地使用权抵押等方式进行增信，其利率高度依赖于抵押品价值。影子银行体系主要依靠财务杠杆举债经营，监管处于灰色地带，倾向于过度扩张和承担过度风险，加大风险敞口。一旦市场波动，公众信心受挫，信用创造机制出现反转，城投公司将会暴露流动性风险，且迅速传导至传统商业银行。甚至，对整个支付体系产生影响，造成政府信用脱轨和社会不稳定。
2.信用风险
对于政信合作类业务，地方政府多以政府兜底的承诺使资金流向地方政府融资平台。其风险包括三个方面：一是融资平台资本金不足。水、电、汽、污水处理等资源基本上都由市级平台经营，区县政府拥有的可注入平台公司的经营性资产、资源极度匮乏，资产主要由土地使用权和公益性资产构成，其中不乏非法资产的注入。二是经营管理效率不高。由于长期政企不分，平台公司高管和员工大多沿用行政管理思维，缺乏市场化竞争意识和改革创新精神，在主动谋划市场化转型发展方面积极性不高、办法不多，不能较快适应新形势拓展企业多元化经营。三是与地方财政风险关联。融资平台公司的债务本息偿还由政府“背书”，依赖于地方财政补贴，一旦发生资金链条断裂，便会面临违约风险。
3.系统性风险
我国影子银行体系与欧美国家相比，还不成熟，可以说是在金融抑制环境下进行的金融创新，脱离传统的信用创造机制，信息尤为不对称。以城投债和基建類信托产品为例，其抵押品估值往往不准，发行主体也缺乏严格的信息披露机制，但投资者仍然会基于对政府隐性担保信用的信心或迫于政策压力，而对地方融资平台作出逆向选择性。另一方面，影子银行业务涉及领域广泛，包括信托、融资平台、基金和担保机构等，主要体现为银行表外业务或非银行信贷。一旦单个机构发生兑付危机，就会引发“羊群效应”，其风险会传导至整个金融体系。同时，由于影子银行体系没有最后贷款人的救助，无法维持可持续发展，地方政府债务危机会演变成金融危机。
四、防范化解区县地方政府债务风险的建议
财发50号文件出台，中央进一步规范地方政府举债融资行为，明确要求守住风险底线。“开好前门、严堵后门”，抓好化解地方政府债务风险工作更将贯穿整个“十四五”时期。在这种背景下，平衡好促发展和防风险的关系势在必行。面对当前及今后一个时期债务管控的严峻形势，要统筹好发展和安全，树立底线思维，推进地方政府债务“阳光化”，切实把债务风险关进笼子里。
（一）实行全口径管理
一是分类清理核实存量债务。对标对表财政部关于政府债务清理的要求，进一步清理核实融资平台公司存量债务，摸清家底，建立台账。同上级政府争取与财政信用对等的利率水平，对存量债务作分期处置计划，逐步消化，防范流动性风险。二是确定债务上限并动态调整。设立债务上限并以此编制年度新增融资计划和债务管控计划，将任务分解到各平台公司，对当年新增融资和债务余额实行限额管理，对融资成本和融资期限实行动态调整，将其纳入对平台公司的年度绩效考核。三是建立债务风险防范机制。建立政府债务风险预警机制，定期对未来的偿债情况和资金来源进行风险研判和提示预警。建立偿债准备金制度，由财政局会同各平台公司筹集资金，以当年最大单笔应偿还的资金数额为限，设立偿债准备金。同时，强化人大监督职能。将年度融资和债务管理计划及执行情况纳入人大审议批准事项，充分发挥人大监督作用。
（二）优化债务结构
一是加快实施债务置换。通过“以低冲高、以长冲短”的方式，尽可能将存量债务置换为期限长、成本低的债务，优化偿债节点和节奏，平滑还款高峰，确保不发生短期流动性风险。二是努力拓宽融资渠道。积极对接国开行、进出口银行、农发行等政策性银行，对接政府债、永续债、海外债等长期债券资金，对接保险资金，充分利用国家区域发展政策、产业发展政策和差异化信贷政策，实现“长贷长投”，避免期限错配。三是加大土地出让力度。在不扰乱房地产市场正常秩序的前提下，大力推进土地整治出让，并将收入优先用于偿还短期高息的政府债务，降低债务总额，优化债务结构。
（三）推动平台公司转型
一是做实平台经营性资产。通过注入优质资产，有序剥离不良资产。抽调经营、资产、财务、审计等方面的专业管理人员组成不良资产剥离小组，必要时可邀请第三方机构的专业人员参与，制定详细的资产剥离方案，做好风险评估，避免引起信用评级下滑。二是因企施策推进转型。支持平台公司根据其自身特点逐步向产业发展、资产管理、园区后勤服务、旅游开发、投资等领域转型，摆脱单纯依靠政府输血的困境，增强其自身造血功能。同时，引入外来资本，通过股权合作、基金投资等方式优化企业管理，逐渐向实体经营转型，有条件的公司还可争取在国内外资本市场上市，提高其风险抵御能力。三是建立现代企业管理制度。进一步完善平台公司法人治理结构，强化领导班子和人才队伍建设，探索职业经理人制度。同时，加强平台公司内部管理和外部监督，既要激发企业活力，又要警惕违规操作。
（四）探索PPP项目融资
一是提高入库项目数量和质量。一方面，加强PPP项目库建设，对符合PPP投融资模式的项目做到全部入库，增加PPP项目的储备数量，同时及时组织专家对申报项目进行筛选评估，确保入库项目质量。另一方面，充分利用PPP信息平台，及时向社会公开发布PPP相关信息，包括政策法规、市场准入条件、投资要求、PPP重点项目等，为PPP模式发展营造良好社会氛围。二是逐步扩大PPP项目覆盖面。对当前PPP项目没有介入的空白领域，如医疗、教育、养老等行业可向同行学习，逐步引入PPP。同时，可将公益性较强的项目与经营性较强的项目打包组合开发，让社会资本获得长期稳定的合理收益，增强社会效益，减轻债务负担。三是适当增加定价机制弹性。可以采取“可调整”的限制价格策略，根据项目生命周期确定合理调价周期，依据项目的收益率、运营维护成本、税收、居民消费价格指数等指标重新确定PPP项目价格，弥补因市场因素变速导致的社会资本收益率的下降，保证社会资本的合理回报率，撬动更多社会资本。四是合理采用金融创新工具。设立专门的PPP项目引导投资产业基金，PPP引导基金有风向标作用，能合理引入社会资本。而对已实施的PPP项目，可以分类、逐步、有序开展资产证券化业务，盘活存量，加强流动性。推动PPP项目多样化发展的同时，要防范PPP风险，避免以前政府兜底式的承诺。既要严格市场准入，也要合理分担各方风险，还要强化行业监督。
（作者单位：1.中共重庆市江津区委党校;2.重庆市江津广播电视大学）
基金项目：中共重庆市委党校（重庆行政学院）2020年度校（院）级课题“影子银行视角下地方政府债务风险研究——以江津区为例”（项目编号：CQDX2020B—057）。