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一、引言
长期以来,政府投资项目是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权利和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主,对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。尽管改革不断深化,但政府投资建设的低效率问题一直没有从根本上得到解决,由于在政府投资建设工程管理中,责、权、利划分不清楚,有关的监管体系也没有能够完善起来,造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监管,再加上非经营性政府投资建设工程的实施单位又不用承担任何风险,形成了业主行为的不规范现象严重,并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。因此,要提高政府投资项目的投资效益,必须深入研究适合的政府投资项目管理模式,这是迫在眉睫的重大问题。
二、我国现行的政府投资项目管理现状
1.传统的政府投资项目管理模式弊端突出且占据主导地位
我国政府投资项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥部、筹建处、基建办来实施项目工程管理,这些基建班子一般属临时筹组,存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题,但在计划经济时期因不存在成熟的工程咨询业,无法求得社会化、市场化的管理服务,建设单位自搭班子来做项目管理往往也是无奈的选择。在这种情况下,政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。
2.缺乏统一的管理制度和规则
目前国家和地方基本没有针对政府投资项目的管理制度,各个城市做法不一,在体制和管理方式上基本上是各自为政。雖然国家制定有《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等,但主要对象都是涵盖了更大的范围。对政府投资项目的管理体制也不统一。因此,各地基本上是根据自己的需要来确定政府投资项目如何来管理。以城市基础设施建设管理为例,有的城市政府投资项目是以政府直接管理为主,有的城市是设一事业单位进行管理,还有一些城市成立公司实施管理。成立公司的,公司的职责范围又有不同,有的公司是投融资、建设为一体的,有的公司则是专司建设工程管理。政府投资项目的管理的归口单位,从量上占较大份额的部门来看,大部分在建设行政主管部门,一些在计划部门,同时也还分散在如土地行政管理部门、城建部门、水利、交通部门等多个部门。
3.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力
对于政府投资项目而言,最为主要的问题是政府投资项目的虚置。政府投资项目业主一般是管理委员会。管理委员会一般由财政、计委、建委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理,但是没有一个部门承担投资主体的全部责任,从属于的项目建设单位没有获得真正的法人地位,也无须对国有投资的效果和风险负责,政府投资责任虚化。政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施,又行使建设市场监管的职责,这无异于运动员与裁判二任一身,会造成对政府投资项目监管不力的局面,一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。
三、改革我国政府投资项目管理的对策
许多城市已经意识到对于政府投资项目改革问题的必要性和紧迫性,已经在着手进行改革,改革的趋势是专业化的集中管理。各地政府投资工程改革措施虽不相同,但出发点是一致的,即对政府投资工程实行专业化统一管理,按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则,建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理运作机制,提高投资效益和管理水平。
(1)采用国际通用的政府管理投资项目的模式,逐步限制政府投资项目的业主委员会临时组建自设的工程管理机构管理项目的作法,改为委托专业的工程管理、咨询、监理公司代行项目的管理。在这方面可参考90年代初国内通过政府立法限制业主单位自行监理项目,逐步推行工程项目监理制并取得墓本成功的经验,这样做既可使政府投资的重点项目使用社会化工程管理服务提高管理水平,也可促进国内工程咨询公司的业务发展,使国内工程咨询服务市场在需求与有效供给两个方面都得到发展并相互促进。
(2)充分依靠专业人士和中介组织
政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、项目师、合同律师等专业人士构成;另一方面,政府除了自身对项目进行管理外,一般都要按照规定的程序选择和委托相应的项目咨询公司来管理,政府实施监督。同时,所有的重要技术环节都应有专业人士把关,项目中质量、技术、安全、成本等责任应非常明晰,这些专业人士在政府的严格管理之下或由专业协会、学会组织进行注册。由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束,形成整个项目咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制,调动起专业人士和机构的责任心,使他们成为项目高质量、低成本完成的保证基石。这既可以减轻政府管理投资项目的负担,也有利于投资目标的实现。
(3)建立完善的政府投资项目监督体系
我国目前对政府投资项目的监督部门非常庞杂,包括纪检、监察、审计、财政、计委以及建设等有关部门的各种机构,这么多的党政机构都去监督政府投资管理,容易带来职责难分清、工作难协调的问题,留下许多灰色地带。因此首先必须重新审视现有的监督体系,加强协调工作,然后还应学习国外的成功经验,建立并强化人大及公众的监督,使政府投资项目真正成为“阳光下的行动”,发挥其应有的效益。
(4)营造政府、社会组织和公民积极互动的协作机制
改革使政府、社会组织和公民各自的角色定位产生了变化,政府投资工程市场化改革必须重塑政府、社会组织和公民积极互动的协作机制。第一,政府作为政府投资工程的促进者、合作者、管理者和监督者,必须在宏观调控、政策引导和监督管理中发挥主导的作用;第二,发挥包括项目投资、工程管理、咨询、设计、总承包、施工、监理等企业、中介服务机构、行业协会在内的各种社会组织的作用,引导他们按照自身特点参与政府工程的投资建设、管理运行,向社会提供规范的公共服务,通过经营赢利或服务收费以谋求发展;第三,引导公众积极参与以提高公共服务的有效性。政府应当最大限度地维护公众权益,明确公众有权利在公平的基础上享受政府投资工程带来的公共服务,有权利了解政府工程投资、建设的内容、质量以及服务收费标准和依据,有权利选择提供服务的主体和服务项目,并在充分知情的情况下支付服务费用,对提供服务中的违规行为有权利向政府提出控告,获得赔偿。
(5)建立和完善政府投资工程管理的规章制度,将政府投资工程管理纳入法制轨道
一是建设项目的问责制度。项目法人必须就建设项目的质量、工期和投资全面负责。同时,建管中心内部,也要通过推行项目负责人责任制等形式,将建设管理责任分解落实到个人。二是招标投标制度。招标投标的目的,不仅仅是优选好的单位,也是为了保证政府的廉洁。三是投资控制审计监督制度。为了有效的控制工程造价,要逐步做到没有设计概算的,不立项;没有施工图预算的,不进行招标投标。严格控制施工现场签证,必要的签证须经甲方、监理、设计共同确认方可纳入决算;四是监督制度。政府工程投资额巨大,政府投资工程建设管理中心拥有工程发包等权力,必须建立监督制衡机制。
(6)改革现行政府投资工程财务管理制度
将现行政府投资工程财政拨款方式由财政拨款给建设单位,再由建设单位拨给施工和监理单位的方式,改为由财政部门根据合同,按进度将工程款直接拨付给施工和监理单位。这种支付方式有利于减少项目的资金积压,提高财政资金的投资效益。在此基础上,应当约束建设单位。政府投资项目建设中的资金浪费和流失有许多是由建设单位造成的,其中有技术管理水平因素,也有政治素养因素,因此要尽快推广并认真执行建设项目法人负责制。在具体执行法人责任制时要把管理人员的职、权、利具体化,奖罚相配,严明法纪,对因个人失职、失误、以权谋私而给国有项目建设带来重大损失的,不但要给予行政处罚,还要进行法律制裁。对于建设项目较少、建设项目内容与建设单位行业关系不大而缺乏建设管理经验的建设单位,不应成立临时的指挥机构进行项目管理,建议政府成立相对固定的专门机构,代理该类单位的项目建设。
长期以来,政府投资项目是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权利和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主,对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。尽管改革不断深化,但政府投资建设的低效率问题一直没有从根本上得到解决,由于在政府投资建设工程管理中,责、权、利划分不清楚,有关的监管体系也没有能够完善起来,造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监管,再加上非经营性政府投资建设工程的实施单位又不用承担任何风险,形成了业主行为的不规范现象严重,并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。因此,要提高政府投资项目的投资效益,必须深入研究适合的政府投资项目管理模式,这是迫在眉睫的重大问题。
二、我国现行的政府投资项目管理现状
1.传统的政府投资项目管理模式弊端突出且占据主导地位
我国政府投资项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥部、筹建处、基建办来实施项目工程管理,这些基建班子一般属临时筹组,存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题,但在计划经济时期因不存在成熟的工程咨询业,无法求得社会化、市场化的管理服务,建设单位自搭班子来做项目管理往往也是无奈的选择。在这种情况下,政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。
2.缺乏统一的管理制度和规则
目前国家和地方基本没有针对政府投资项目的管理制度,各个城市做法不一,在体制和管理方式上基本上是各自为政。雖然国家制定有《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等,但主要对象都是涵盖了更大的范围。对政府投资项目的管理体制也不统一。因此,各地基本上是根据自己的需要来确定政府投资项目如何来管理。以城市基础设施建设管理为例,有的城市政府投资项目是以政府直接管理为主,有的城市是设一事业单位进行管理,还有一些城市成立公司实施管理。成立公司的,公司的职责范围又有不同,有的公司是投融资、建设为一体的,有的公司则是专司建设工程管理。政府投资项目的管理的归口单位,从量上占较大份额的部门来看,大部分在建设行政主管部门,一些在计划部门,同时也还分散在如土地行政管理部门、城建部门、水利、交通部门等多个部门。
3.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力
对于政府投资项目而言,最为主要的问题是政府投资项目的虚置。政府投资项目业主一般是管理委员会。管理委员会一般由财政、计委、建委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理,但是没有一个部门承担投资主体的全部责任,从属于的项目建设单位没有获得真正的法人地位,也无须对国有投资的效果和风险负责,政府投资责任虚化。政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施,又行使建设市场监管的职责,这无异于运动员与裁判二任一身,会造成对政府投资项目监管不力的局面,一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。
三、改革我国政府投资项目管理的对策
许多城市已经意识到对于政府投资项目改革问题的必要性和紧迫性,已经在着手进行改革,改革的趋势是专业化的集中管理。各地政府投资工程改革措施虽不相同,但出发点是一致的,即对政府投资工程实行专业化统一管理,按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则,建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理运作机制,提高投资效益和管理水平。
(1)采用国际通用的政府管理投资项目的模式,逐步限制政府投资项目的业主委员会临时组建自设的工程管理机构管理项目的作法,改为委托专业的工程管理、咨询、监理公司代行项目的管理。在这方面可参考90年代初国内通过政府立法限制业主单位自行监理项目,逐步推行工程项目监理制并取得墓本成功的经验,这样做既可使政府投资的重点项目使用社会化工程管理服务提高管理水平,也可促进国内工程咨询公司的业务发展,使国内工程咨询服务市场在需求与有效供给两个方面都得到发展并相互促进。
(2)充分依靠专业人士和中介组织
政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、项目师、合同律师等专业人士构成;另一方面,政府除了自身对项目进行管理外,一般都要按照规定的程序选择和委托相应的项目咨询公司来管理,政府实施监督。同时,所有的重要技术环节都应有专业人士把关,项目中质量、技术、安全、成本等责任应非常明晰,这些专业人士在政府的严格管理之下或由专业协会、学会组织进行注册。由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束,形成整个项目咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制,调动起专业人士和机构的责任心,使他们成为项目高质量、低成本完成的保证基石。这既可以减轻政府管理投资项目的负担,也有利于投资目标的实现。
(3)建立完善的政府投资项目监督体系
我国目前对政府投资项目的监督部门非常庞杂,包括纪检、监察、审计、财政、计委以及建设等有关部门的各种机构,这么多的党政机构都去监督政府投资管理,容易带来职责难分清、工作难协调的问题,留下许多灰色地带。因此首先必须重新审视现有的监督体系,加强协调工作,然后还应学习国外的成功经验,建立并强化人大及公众的监督,使政府投资项目真正成为“阳光下的行动”,发挥其应有的效益。
(4)营造政府、社会组织和公民积极互动的协作机制
改革使政府、社会组织和公民各自的角色定位产生了变化,政府投资工程市场化改革必须重塑政府、社会组织和公民积极互动的协作机制。第一,政府作为政府投资工程的促进者、合作者、管理者和监督者,必须在宏观调控、政策引导和监督管理中发挥主导的作用;第二,发挥包括项目投资、工程管理、咨询、设计、总承包、施工、监理等企业、中介服务机构、行业协会在内的各种社会组织的作用,引导他们按照自身特点参与政府工程的投资建设、管理运行,向社会提供规范的公共服务,通过经营赢利或服务收费以谋求发展;第三,引导公众积极参与以提高公共服务的有效性。政府应当最大限度地维护公众权益,明确公众有权利在公平的基础上享受政府投资工程带来的公共服务,有权利了解政府工程投资、建设的内容、质量以及服务收费标准和依据,有权利选择提供服务的主体和服务项目,并在充分知情的情况下支付服务费用,对提供服务中的违规行为有权利向政府提出控告,获得赔偿。
(5)建立和完善政府投资工程管理的规章制度,将政府投资工程管理纳入法制轨道
一是建设项目的问责制度。项目法人必须就建设项目的质量、工期和投资全面负责。同时,建管中心内部,也要通过推行项目负责人责任制等形式,将建设管理责任分解落实到个人。二是招标投标制度。招标投标的目的,不仅仅是优选好的单位,也是为了保证政府的廉洁。三是投资控制审计监督制度。为了有效的控制工程造价,要逐步做到没有设计概算的,不立项;没有施工图预算的,不进行招标投标。严格控制施工现场签证,必要的签证须经甲方、监理、设计共同确认方可纳入决算;四是监督制度。政府工程投资额巨大,政府投资工程建设管理中心拥有工程发包等权力,必须建立监督制衡机制。
(6)改革现行政府投资工程财务管理制度
将现行政府投资工程财政拨款方式由财政拨款给建设单位,再由建设单位拨给施工和监理单位的方式,改为由财政部门根据合同,按进度将工程款直接拨付给施工和监理单位。这种支付方式有利于减少项目的资金积压,提高财政资金的投资效益。在此基础上,应当约束建设单位。政府投资项目建设中的资金浪费和流失有许多是由建设单位造成的,其中有技术管理水平因素,也有政治素养因素,因此要尽快推广并认真执行建设项目法人负责制。在具体执行法人责任制时要把管理人员的职、权、利具体化,奖罚相配,严明法纪,对因个人失职、失误、以权谋私而给国有项目建设带来重大损失的,不但要给予行政处罚,还要进行法律制裁。对于建设项目较少、建设项目内容与建设单位行业关系不大而缺乏建设管理经验的建设单位,不应成立临时的指挥机构进行项目管理,建议政府成立相对固定的专门机构,代理该类单位的项目建设。