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摘 要：十八届三中全会中习总书记指出，法治进程是社会发展的必然趋势。针对当前某地级市所存在的缺乏法治意识阻碍经济发展、信访不信法、行政执法多头乱象等一系列阻碍法治进程等行为，应不断增强法治思维、改革相关体制、推行政府法律顾问制度。
关键词：阻碍法治进程；现象分析；对策研究
法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求i。在新的历史时期，法治的理念上升到了一个前所未有的高度。。20个月前的十八大，提出“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”；8个月前的“三中全会”，提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；3个月后即将召开的“四中全会”，将研究全面推进依法治国重大问题。这一系列关于法治的重大举措与论点既是对中国法治发展进程的继承，更是对中国法治走向成熟与完善的高调启程。作为一名辗转于基层司法机关、市级纪检部门、司法机关的法律人，笔者结合自身实践及所知所感，针对某地级市存在的法治乱象进行分析，查找成因并提出初浅对策，以期抛砖引玉、共飨同仁。
一、当前存在的阻碍法治进程的现象
（一）以投资办厂为由诈取国有资产，阻碍地方经济发展
1、以投资办厂为名，行诈骗土地之实。一浙江商人以投资1个亿为幌子，骗得某镇土地3000多亩，并办齐了各项手续，实际投资不足100万元，土地撂荒多年，至今不见任何经营办厂的痕迹。而该镇政府为了收回土地支付了逾百万元的利息和诉讼费用。
2、以上缴税收为名，行诈骗资产之实。高安商人熊某以兴办工业企业，每年能上缴税收多少为名，骗得某镇一陶瓷厂50年无偿使用权，而熊某又采取非法手段将该厂几千万元得厂房设备、近100亩土地全部过户到自己名下，该老板“空手套白狼”获取上亿资产。几年未交1分钱税。该镇起诉法院，折腾1年多，一审二审都胜诉了，但是财产并未拿回。现被最高院发回省院启动再审程序，是否收回至今不得而知。
3、以投资公益事业为由，行商业开发之实。某开发商以兴办幼儿园为名，骗得土地20多亩，结果开发商并未建幼儿园，而是搞房地产开发，不仅减少了政府的土地收益，而且损失了大量规费。
4、以“政府项目”为名，行非法融资之实。一些商人在金融机构严控信贷得情况下，以投资政府项目，有政府支持为名，在社会上高息融资。一旦资金链断裂或高息超过工程回报率就跑路，将“包袱”甩给政府。
（二）“信访不信法”现象愈演愈烈，司法权威受到明显冲击。
很多人甚至一旦发生权益受侵犯案件，首当其冲便是上访、闹访、缠访，完全不顾及修复权利的正常法律途径，导致引发新的不稳定因素。
（三）地方政府财力保障不足，趋利执法现象成了“期待可能性”
1、有些地方没有办法满足中央项目配套资金要求，而以政府罚没收入弥补。例如，某政法机关的办公楼建设项目，中央财政规定县级是每平米2100元，要地方配套70%的资金，政府无力承担，便采取给政策以政法机关的罚没收入“自给自足”。
2、执法顶层设计走在了配套政策的前沿，导致执法工作无法实际开展，“巧妇难为无米之炊”。随着社会的发展、改革的深入，执法机关的任务越来越重。工作任务的增加，经费保障却跟不上，给执法部门加压。例如当前的司法行政部门的社区矫正工作改革，由于经费不到位，致使有些地方只有采取收取矫正对象保证金的方式来解决燃眉之急。
3、部分地方人头经费预算有缺口，导致单位必须设法自己解决。如工资制度实行津补贴之后，有些财力较差的县区预算经费不到位，单位解决缺口部分方式各异，极为不利于财经法制的依法推行。
4、部分执法部门将罚没收入与机关考核、个人奖惩挂钩，以罚代法的现象在所难免。
（四）政府部门职能“疲软”成为“顽疾”
1、执法机构职能交叉，多头、重复执法无法避免。由于我国的执法机构设置不尽合理，“头痛医头、脚痛治脚”，什么问题突出就增设一个管理和解决这个问题的机构，缺乏统筹和长远的考虑，致使机构臃肿、职能重叠交叉、权责不分、越位缺位并存，从而有利益的事情争相管理，无利益的事情相互推诿扯皮。执法机构林立，诸如“城管执法大队、环境执法大队、食品药品执法大队、安全生产监管、质量监督、农林水卫生等各种执法监察大队”等等，诸如此类、不可胜数。导致该管的不管、不该管的乱管。比如食品安全问题，就牵涉到农业、环保、质监、卫生、商务、工商、食品监督管理等7-8个部门，收费的时候“谁都来管”，出了问题要担责的时候“谁都推诿”，致使食品安全事故多发、频发。前段时间在网上热议的“毒豆芽”之冤ii，更是这一机构推诿的“毒树之果”，否则怎么会有“制造毒豆芽”的行为竟然不构成“非法生产有毒有害食品罪”的荒谬观点？
2、执法目的趋利。细化执法机构的权限，目的在于更好地为人民群众服务，但是在实践中，这些部门的权力却成了分取“市场”这块“唐僧肉”的工具。收费、罚款、谋取单位利益成了执法的“主要目的”。致使执法对象无奈、无助，甚至心生怨愤。例如，城乡违章建筑问题，国土、规划、城建、城管、房屋管理等部门都可以管理，但是管理的结果却是乱搭乱建、拆不胜拆。
3、执法程序不严。由于目的不纯，部分执法部门都不愿意严格按照法定程序执法，造成执法随意性屡禁不止。而执法监管部门对此也无良策。
4、权责失衡。现行执法体制的权力过分集中在少数的官员手中，责任却落在了承办人身上。领导有权无责、经办人有责无权。例如某法院审理一件汽车租赁纠纷，判决认定事实部分全部有利于原告方，判决的结果却剥夺了原告的利益，当问及原因时，主审法官以“领导指示”为由答复，使得原告人苦笑不得。又如某行政执法机关在处理一些违章建筑时，经办同志根据规定要罚20万元，当当事人找到领导后，仅仅罚款2万元了事，20万元与2万元之间的差距之大就因为领导一句话而画上等号。这样的权责失衡不仅是造成执法不公、群众不服，也造成了执法人员的执法导向严重扭曲。 5、执法中介与执法部门藕断丝连、利益共存。当前我过的一些执法中介大多是政府职能部门的衍生物，有着千丝万缕的联系。执法部门管理执法中介，就犹如“老子管儿子”，我们不能期待一个与运动员有着强大利益关系的裁判员能够客观公正对待运动员的违规行为。因此，一些中介机构乱出报告、出假报告，无诚信、无职业道德的现象丛生。
二、对于阻碍法治进程现象的原因分析
1、地方政府急于发展地方经济，缺乏民事法律行为的法律保护意识。一些不法商人利用地方政府基急于发展地方经济，完成招商引资任务的迫切心理，采取各种手段钻政策和法律的空子。
2、大众法治意识极为薄弱。我国官僚文化和“青天文化”在大众心理根深蒂固。一方面老百姓遇到问题，产生纠纷第一时间想到的是找各级官员进行解决，希望碰到“包青天”，其实也是认为“人情关系”比法律更管用。另一方面，也是因为我们的一些官员也不问青红皂白，直接作批示、下指示，树立权威，检验下属“忠诚”，体现自己政绩，甚至是在法律之外处理问题，从管理层就不是将矛盾、纠纷导入法治轨道解决。
3、地方政府“花钱买平安”的“维稳”思想胜于“法治思想”。这种法律认知也是导致“信访不信法”的现象与日俱增。“摆平就是水平”、“搞定就是稳定”在大多数的地方政府中处于主导思想地位，导致“大闹大得”、“小闹小得”、“不闹不得”成了群众处理问题的思维定势。尤其是一些缠访、闹访户法外利益的获取，更是给依法办事增加了空前的难度，给社会埋下了新的不稳定因素，造成了更多的不公平。完全违背习总书记所提出的“让人民群众在每一起案件中感受到公平正义”的法治要求。要建立一个群体的法律认知需要经历一个漫长的过程，而摧毁一个群体的法律认知却可能只需要那么一些法外的处理，这就是“蝴蝶效应”在法律认知范畴的原理再现。
4、涉法涉诉信访概念的提出，在人民群众心里形成了信访是解决问题的最权威途径的影响。甚至可以得出，法院的判决，完全可以通过信访的方式来推翻。尤其是在现实生活中一些通过缠访、闹访获取法外利益的鲜活事例，将信访不信法推向了顶峰。法律的权威、司法机关的权威立刻都相形见绌。
5、行政执法与刑事司法衔接制约机制不畅，对渎职犯罪案件打击不力
（1）由于行政执法与刑事司法处于不同领域，隶属于不同上级，没有建立应有的制约关系，缺乏必要的衔接机制。
（2）针对执法机关的趋利执法、以罚代法的违法甚至犯罪行为，由于存在一些人为的干预因素，并且司法部门并不独立，在处理方面顾虑过多、打击不力。
（3）行政执法与刑事司法适用的法律依据存在理解上的差距，导致行政执法与公安机关对案件的定性、证据收集和固定，在认识上存在分歧，扯皮、推诿，造成案件该移送未移送，部门罚款了事，没有及时给予准确、必要的刑事打击。
三、对加强地方法治进程的对策建议
1、规范政府招商行为，植入法律论证程序。改进招商引资考核奖惩措施，不以签约多少、进资多少为依据，而应以实际解决就业、单位根据用地面积上缴多少税收为考核依据。并对不法商人的诈骗国家和集体资产资源的行为严惩不贷，不给与政府或是政府官员的“关注”。
2、改革信访体制机制和考核办法。一是要把解决信访问题的权力义务和责任归还于各级主管部门和单位，取消各级信访机构，强化部门单位解决信访问题的责任和义务，切实把问题解决在基层、解决在当地，解决在萌芽状态。二是规范和改进领导签批信访的行为，减轻地方党政领导的责任，增加部门单位主管领导和问题产生人员的责任，规范行政行为。三是把涉及法律诉求的法律问题，一律纳入法治轨道解决，取消涉法涉诉信访概念，消除信访大于“判决”的误解。四是坚决打击和抵制缠访、闹访行为，杜绝“花钱买平安”的行为。
3、实行大部制机构改革，减少部门职能交叉，行政执法机构过多过滥问题。一是取消或剥离部门的各种行政执法机构，将管理职能归并部门，处罚职能赋予公安机关或是政府法制部门；二是规范现有的行政执法主体和执法行为，强化执法责任，建立和完善行政执法和刑事司法的衔接制约机制；三是加大财政保障力度，防止趋利执法现象，决不允许将罚没收入与部门利益个人奖惩挂钩。
4、建立权责明晰的执法体制机制，实行执法责任终身负责制、执法过错倒查制、执法过程公开制。推行执法决策权、执行权、监督权既分离又统一，既制约又配合的权力运行模式。减少执法事故的发生，树立法律的权威。
5、改革中介机构的管理体制，由部门管理改革为行业管理，真正从部门中独立出来。提高中介机构的设立门槛，实行严管严罚，凡出具虚假报告的一律吊销资质，并终身不得再从业。
6、普遍推行法律顾问制度。加大法制宣传力度，促使领导干部和广大群众养成运用法治思维、法治方式维护稳定、推动发展的好习惯，促使全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。
（作者通讯地址：宜春市司法局，江西 宜春 336000）
i 《中国的法治建设》中华人民共和国国务院新闻办公室 二○○八年二月·北京
ii http：//m.baidu.com/p/2801297173
关键词：阻碍法治进程；现象分析；对策研究
法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求i。在新的历史时期，法治的理念上升到了一个前所未有的高度。。20个月前的十八大，提出“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”；8个月前的“三中全会”，提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；3个月后即将召开的“四中全会”，将研究全面推进依法治国重大问题。这一系列关于法治的重大举措与论点既是对中国法治发展进程的继承，更是对中国法治走向成熟与完善的高调启程。作为一名辗转于基层司法机关、市级纪检部门、司法机关的法律人，笔者结合自身实践及所知所感，针对某地级市存在的法治乱象进行分析，查找成因并提出初浅对策，以期抛砖引玉、共飨同仁。
一、当前存在的阻碍法治进程的现象
（一）以投资办厂为由诈取国有资产，阻碍地方经济发展
1、以投资办厂为名，行诈骗土地之实。一浙江商人以投资1个亿为幌子，骗得某镇土地3000多亩，并办齐了各项手续，实际投资不足100万元，土地撂荒多年，至今不见任何经营办厂的痕迹。而该镇政府为了收回土地支付了逾百万元的利息和诉讼费用。
2、以上缴税收为名，行诈骗资产之实。高安商人熊某以兴办工业企业，每年能上缴税收多少为名，骗得某镇一陶瓷厂50年无偿使用权，而熊某又采取非法手段将该厂几千万元得厂房设备、近100亩土地全部过户到自己名下，该老板“空手套白狼”获取上亿资产。几年未交1分钱税。该镇起诉法院，折腾1年多，一审二审都胜诉了，但是财产并未拿回。现被最高院发回省院启动再审程序，是否收回至今不得而知。
3、以投资公益事业为由，行商业开发之实。某开发商以兴办幼儿园为名，骗得土地20多亩，结果开发商并未建幼儿园，而是搞房地产开发，不仅减少了政府的土地收益，而且损失了大量规费。
4、以“政府项目”为名，行非法融资之实。一些商人在金融机构严控信贷得情况下，以投资政府项目，有政府支持为名，在社会上高息融资。一旦资金链断裂或高息超过工程回报率就跑路，将“包袱”甩给政府。
（二）“信访不信法”现象愈演愈烈，司法权威受到明显冲击。
很多人甚至一旦发生权益受侵犯案件，首当其冲便是上访、闹访、缠访，完全不顾及修复权利的正常法律途径，导致引发新的不稳定因素。
（三）地方政府财力保障不足，趋利执法现象成了“期待可能性”
1、有些地方没有办法满足中央项目配套资金要求，而以政府罚没收入弥补。例如，某政法机关的办公楼建设项目，中央财政规定县级是每平米2100元，要地方配套70%的资金，政府无力承担，便采取给政策以政法机关的罚没收入“自给自足”。
2、执法顶层设计走在了配套政策的前沿，导致执法工作无法实际开展，“巧妇难为无米之炊”。随着社会的发展、改革的深入，执法机关的任务越来越重。工作任务的增加，经费保障却跟不上，给执法部门加压。例如当前的司法行政部门的社区矫正工作改革，由于经费不到位，致使有些地方只有采取收取矫正对象保证金的方式来解决燃眉之急。
3、部分地方人头经费预算有缺口，导致单位必须设法自己解决。如工资制度实行津补贴之后，有些财力较差的县区预算经费不到位，单位解决缺口部分方式各异，极为不利于财经法制的依法推行。
4、部分执法部门将罚没收入与机关考核、个人奖惩挂钩，以罚代法的现象在所难免。
（四）政府部门职能“疲软”成为“顽疾”
1、执法机构职能交叉，多头、重复执法无法避免。由于我国的执法机构设置不尽合理，“头痛医头、脚痛治脚”，什么问题突出就增设一个管理和解决这个问题的机构，缺乏统筹和长远的考虑，致使机构臃肿、职能重叠交叉、权责不分、越位缺位并存，从而有利益的事情争相管理，无利益的事情相互推诿扯皮。执法机构林立，诸如“城管执法大队、环境执法大队、食品药品执法大队、安全生产监管、质量监督、农林水卫生等各种执法监察大队”等等，诸如此类、不可胜数。导致该管的不管、不该管的乱管。比如食品安全问题，就牵涉到农业、环保、质监、卫生、商务、工商、食品监督管理等7-8个部门，收费的时候“谁都来管”，出了问题要担责的时候“谁都推诿”，致使食品安全事故多发、频发。前段时间在网上热议的“毒豆芽”之冤ii，更是这一机构推诿的“毒树之果”，否则怎么会有“制造毒豆芽”的行为竟然不构成“非法生产有毒有害食品罪”的荒谬观点？
2、执法目的趋利。细化执法机构的权限，目的在于更好地为人民群众服务，但是在实践中，这些部门的权力却成了分取“市场”这块“唐僧肉”的工具。收费、罚款、谋取单位利益成了执法的“主要目的”。致使执法对象无奈、无助，甚至心生怨愤。例如，城乡违章建筑问题，国土、规划、城建、城管、房屋管理等部门都可以管理，但是管理的结果却是乱搭乱建、拆不胜拆。
3、执法程序不严。由于目的不纯，部分执法部门都不愿意严格按照法定程序执法，造成执法随意性屡禁不止。而执法监管部门对此也无良策。
4、权责失衡。现行执法体制的权力过分集中在少数的官员手中，责任却落在了承办人身上。领导有权无责、经办人有责无权。例如某法院审理一件汽车租赁纠纷，判决认定事实部分全部有利于原告方，判决的结果却剥夺了原告的利益，当问及原因时，主审法官以“领导指示”为由答复，使得原告人苦笑不得。又如某行政执法机关在处理一些违章建筑时，经办同志根据规定要罚20万元，当当事人找到领导后，仅仅罚款2万元了事，20万元与2万元之间的差距之大就因为领导一句话而画上等号。这样的权责失衡不仅是造成执法不公、群众不服，也造成了执法人员的执法导向严重扭曲。 5、执法中介与执法部门藕断丝连、利益共存。当前我过的一些执法中介大多是政府职能部门的衍生物，有着千丝万缕的联系。执法部门管理执法中介，就犹如“老子管儿子”，我们不能期待一个与运动员有着强大利益关系的裁判员能够客观公正对待运动员的违规行为。因此，一些中介机构乱出报告、出假报告，无诚信、无职业道德的现象丛生。
二、对于阻碍法治进程现象的原因分析
1、地方政府急于发展地方经济，缺乏民事法律行为的法律保护意识。一些不法商人利用地方政府基急于发展地方经济，完成招商引资任务的迫切心理，采取各种手段钻政策和法律的空子。
2、大众法治意识极为薄弱。我国官僚文化和“青天文化”在大众心理根深蒂固。一方面老百姓遇到问题，产生纠纷第一时间想到的是找各级官员进行解决，希望碰到“包青天”，其实也是认为“人情关系”比法律更管用。另一方面，也是因为我们的一些官员也不问青红皂白，直接作批示、下指示，树立权威，检验下属“忠诚”，体现自己政绩，甚至是在法律之外处理问题，从管理层就不是将矛盾、纠纷导入法治轨道解决。
3、地方政府“花钱买平安”的“维稳”思想胜于“法治思想”。这种法律认知也是导致“信访不信法”的现象与日俱增。“摆平就是水平”、“搞定就是稳定”在大多数的地方政府中处于主导思想地位，导致“大闹大得”、“小闹小得”、“不闹不得”成了群众处理问题的思维定势。尤其是一些缠访、闹访户法外利益的获取，更是给依法办事增加了空前的难度，给社会埋下了新的不稳定因素，造成了更多的不公平。完全违背习总书记所提出的“让人民群众在每一起案件中感受到公平正义”的法治要求。要建立一个群体的法律认知需要经历一个漫长的过程，而摧毁一个群体的法律认知却可能只需要那么一些法外的处理，这就是“蝴蝶效应”在法律认知范畴的原理再现。
4、涉法涉诉信访概念的提出，在人民群众心里形成了信访是解决问题的最权威途径的影响。甚至可以得出，法院的判决，完全可以通过信访的方式来推翻。尤其是在现实生活中一些通过缠访、闹访获取法外利益的鲜活事例，将信访不信法推向了顶峰。法律的权威、司法机关的权威立刻都相形见绌。
5、行政执法与刑事司法衔接制约机制不畅，对渎职犯罪案件打击不力
（1）由于行政执法与刑事司法处于不同领域，隶属于不同上级，没有建立应有的制约关系，缺乏必要的衔接机制。
（2）针对执法机关的趋利执法、以罚代法的违法甚至犯罪行为，由于存在一些人为的干预因素，并且司法部门并不独立，在处理方面顾虑过多、打击不力。
（3）行政执法与刑事司法适用的法律依据存在理解上的差距，导致行政执法与公安机关对案件的定性、证据收集和固定，在认识上存在分歧，扯皮、推诿，造成案件该移送未移送，部门罚款了事，没有及时给予准确、必要的刑事打击。
三、对加强地方法治进程的对策建议
1、规范政府招商行为，植入法律论证程序。改进招商引资考核奖惩措施，不以签约多少、进资多少为依据，而应以实际解决就业、单位根据用地面积上缴多少税收为考核依据。并对不法商人的诈骗国家和集体资产资源的行为严惩不贷，不给与政府或是政府官员的“关注”。
2、改革信访体制机制和考核办法。一是要把解决信访问题的权力义务和责任归还于各级主管部门和单位，取消各级信访机构，强化部门单位解决信访问题的责任和义务，切实把问题解决在基层、解决在当地，解决在萌芽状态。二是规范和改进领导签批信访的行为，减轻地方党政领导的责任，增加部门单位主管领导和问题产生人员的责任，规范行政行为。三是把涉及法律诉求的法律问题，一律纳入法治轨道解决，取消涉法涉诉信访概念，消除信访大于“判决”的误解。四是坚决打击和抵制缠访、闹访行为，杜绝“花钱买平安”的行为。
3、实行大部制机构改革，减少部门职能交叉，行政执法机构过多过滥问题。一是取消或剥离部门的各种行政执法机构，将管理职能归并部门，处罚职能赋予公安机关或是政府法制部门；二是规范现有的行政执法主体和执法行为，强化执法责任，建立和完善行政执法和刑事司法的衔接制约机制；三是加大财政保障力度，防止趋利执法现象，决不允许将罚没收入与部门利益个人奖惩挂钩。
4、建立权责明晰的执法体制机制，实行执法责任终身负责制、执法过错倒查制、执法过程公开制。推行执法决策权、执行权、监督权既分离又统一，既制约又配合的权力运行模式。减少执法事故的发生，树立法律的权威。
5、改革中介机构的管理体制，由部门管理改革为行业管理，真正从部门中独立出来。提高中介机构的设立门槛，实行严管严罚，凡出具虚假报告的一律吊销资质，并终身不得再从业。
6、普遍推行法律顾问制度。加大法制宣传力度，促使领导干部和广大群众养成运用法治思维、法治方式维护稳定、推动发展的好习惯，促使全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。
（作者通讯地址：宜春市司法局，江西 宜春 336000）
i 《中国的法治建设》中华人民共和国国务院新闻办公室 二○○八年二月·北京
ii http：//m.baidu.com/p/2801297173