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【摘要】：随着我国的经济发展和城市化进程的加快，原有的基层治理模式已渐渐显示出了不足和不适应性，而西方国家在基层治理和社区自治方面有着很多先进的经验值得我们学习和借鉴。本文介绍了英美两国基层治理的情况，分析了我国现今街道管理体制存在的问题，在此基础上提出我国基层管理体制改革的具体方法。
【关键词】：社区；基层治理；街道办；体制改革
一、西方基层治理的概况
恩格斯在1844 年《美国工人运动》一文中对美国的社区做了如下的定义：“这是一个以无数的‘集会’形式扩展到全国广大地区的巨大团体，它代表着工人阶级内部的各种色彩的个人和地方的意见。他们共有着一个与这种情况相适应的不明确的纲领，把他们结合在一起的与其说是实际上无法遵行的章程，不如说是这种本能的感觉：他们为达到共同目的而团结起来”。从这段话中我们可以清晰的了解到美国社区的特点：在特定区域内以集会形式形成的团体、有着不明确的纲领、有共同的意见和目的。
在美国，担负管理社区职责的共有三个：政府、社区委员会和非政府组织。政府没有权利直接干预社区事务，但是CPD 政府部门（COMMUNITY PLANNING ANDDEVELOPMENT）能通过法律、法规、行政命令来规范社区内各利益团体、企业和个人的行为。[1] 社区委员会相当于一个公共服务机构，负责连接政府和社区居民，为两者提供交流沟通的平台。地方政府可以就某项工作向社区董事会提供政策性指导与专业咨询，社区委员会不一定要接受政府的命令，中间有很大的自主性，但是它有义务监督和协助政府向市民提供各项服务。它的运作模式类似于企业，政府从非政府组织处购买服务，对社区进行治理。
英国是社区建设的发源地，在社区自治方面也有很悠久的历史。英国的内政部就清晰的指出社区建设的目标之一是：“扶持健康牢固与充满活力的社区， 使不同种族、不同家庭与教育背景、不同阅历的民众都得到尊重并在平等的基础上共同参与。”[2] 社区的组织体系包括设政府兴办的服务机构、政府资助的社会组织、民间团体兴办的非营利服务机构和私营的赢利性的服务机构， 其中非营利性的社区服务机构是社区服务的主体。
社区中的非营利组织主要致力于社会服务和管理， 是社区服务的具体承担者， 也是居民参与社区治理最普遍的一种方式。 [3]
二、我国当今基层治理的现状
西方的基层治理经过发展已经逐渐趋于成熟，成效也十分明显，那么在当今我国，能否效仿西方社区治理的模式来进行基层管理呢？要弄清这个问题，我们首先要了解我国现阶段街道治理的现状。
长期以来，我国的基层社会管理实行的是“两级政府、三级管理”的模式，即在市、区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三級纵向管理体制。街道办事处作为区（市）政府的派出机关，在城市的基层管理和基层政权建设中发挥着极其重要的作用，承担了司法调解、维护治安、市容卫生等大量工作，成为综合性的基层行政管理机构。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。《中华人民共和国城市居委会组织法》第二条第一款进一步明确规定：“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。”但是随着改革开放和现代化建设的不断发展，这种管理体制出现了一系列问题，具体有如下两点：
1、社区地域范围界定不清，街道办组织管理职能不明。
从1986年起，在国家民政部的指导下我国开始引进“社区”的概念，并进行了大规模的社区建设。但二十几年过去了，我们对社区的范围界定却依然不够明确。一方面作为政府的派出机构在所辖范围内行使全方位的综合行政管理职能，另一方面又代表社区居民行使社区的自治管理职能。这就造成了街道办事处工作量大增，时常疲于应对。街道办事处所负责的工作几乎涉及到政治、经济、社会生活的方方面面，形成政社、政企、政事不分的状况。
2、社区居委会职责模糊，社区自治的发展空间严重不足。
由于街道办所承担的任务过重，人手有限，根本无法兼顾如此庞杂的管理事务，自然要寻找“帮手”，这样原属于社区居民自治组织的社区居委会就要负责分担甚至必须全盘接受街道办所指派的任务，它与街道办的关系也变成领导与被领导的关系。这样最直接的影响就是使得居委会的日常工作不得不服从于街道办事处的安排，从而陷人了大量繁杂的具体事务之中。
三、我国进行街道体制改革推进社区自治的具体方法
要进行改革我们应该走保守路线还是效仿英美等国家的模式进行大刀阔斧的改革呢？笔者认为这个问题不能一概而论。中国的广大面积众多的人口决定了基层治理情况的复杂性，一种模式的成功不代表在全国有推行的可行性，需要经过多方论证在保证国家稳定的基础上进行的改革才是我们的目标。那么在现今这个阶段，我们该如何对街道体制进行有效的改革呢？
一是下放权力，突出街道办事处的重要性。市、区政府权力下放，职能部门机构下伸街道，赋予街道以综合管理、统筹协调权。其目的是使政府职能部门更好地履行自己应尽的职责，加强宏观管理。只有赋予街道办事处一定的职权，才能更便于扭转因条块分割体制而带来的基层工作难以落实的现状，才能充分发挥综合协调职能，有利于进一步促进基层工作的开展。这里的关键在于处理好管理与协调的“度”，即在一个街道区划内，办事处要代表区政府统筹协调城市管理工作。对参与城管工作的各职能部门下伸街道的分支机构，它应有一定程度的统筹协调权限和必要的协调手段（包括行政的、经济的、法律的），但这些分支机构的业务工作，仍应由其业务主管部门统一领导，遵照统一政策和法规办事，不能划地为牢、各行其是。
二是充分发挥居委会的自治功能。居民委员会是城市中按居民居住区设立的基层群众性自治组织。街道办事处可将其部分服务功能交由居委会来执行。如明确居民会议的地位、作用，要求居委会向居民会议负责并报告工作，涉及全体居民利益的重大问题由居民会议讨论决定，通过参与居委会的工作，使居民切实感受到居委会的群众自治性质，从而激发居民的社区参与意识和社区归属感，有利于居委会工作的顺利开展。[4]
三是理顺关系，提高社区整合能力。推进街道体制创新，必须要理顺街道办事处、居委会和社会团体三者的关系，这也是提高社区整合程度的重要依据。社区中的各类组织应充分发挥其自身的功能，街道办事处在承担政府职能的同时，还应承担制定社区规划、促进社区发展的职能。居委会应通过发动社区成员参与社区活动，形成社区的文化合力，积极培养居民的认同感和归属感。注重调适街道办事处与居委会和各类社会团体的关系，以形成社区建设的整体合力。
四是发扬民主，促进居民的社区参与，实现社区居民自治。现实生活中，居民参与意识薄弱是一个不争的事实。在社区参与过程中可能会出现不一致或冲突，但广泛而深入的参与能形成代表社区共同利益的意志，这是推动社区建设的最基层力量。只有通过居民的参与，才能最终实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务的目标和功能。
参考文献：
[1] 陈露. 美国的社区自治管理[J]. 浦东开发，2009（10）.
[2] 滕尼斯. 社区与社会[M]. 北京：商务印书馆，1999.
[3] 洪英平. 借鉴英国经验推动我国社区建设迈上新台阶[J]. 探求，2007（6）.
[4] 徐勇，高秉雄. 地方政府学[M]. 北京：高等教育出版社，2005.
[5] 俞可平. 中国地方政府创新案例研究报告（2005-2006）[M]. 北京：北京大学出版社，2005.
【关键词】：社区；基层治理；街道办；体制改革
一、西方基层治理的概况
恩格斯在1844 年《美国工人运动》一文中对美国的社区做了如下的定义：“这是一个以无数的‘集会’形式扩展到全国广大地区的巨大团体，它代表着工人阶级内部的各种色彩的个人和地方的意见。他们共有着一个与这种情况相适应的不明确的纲领，把他们结合在一起的与其说是实际上无法遵行的章程，不如说是这种本能的感觉：他们为达到共同目的而团结起来”。从这段话中我们可以清晰的了解到美国社区的特点：在特定区域内以集会形式形成的团体、有着不明确的纲领、有共同的意见和目的。
在美国，担负管理社区职责的共有三个：政府、社区委员会和非政府组织。政府没有权利直接干预社区事务，但是CPD 政府部门（COMMUNITY PLANNING ANDDEVELOPMENT）能通过法律、法规、行政命令来规范社区内各利益团体、企业和个人的行为。[1] 社区委员会相当于一个公共服务机构，负责连接政府和社区居民，为两者提供交流沟通的平台。地方政府可以就某项工作向社区董事会提供政策性指导与专业咨询，社区委员会不一定要接受政府的命令，中间有很大的自主性，但是它有义务监督和协助政府向市民提供各项服务。它的运作模式类似于企业，政府从非政府组织处购买服务，对社区进行治理。
英国是社区建设的发源地，在社区自治方面也有很悠久的历史。英国的内政部就清晰的指出社区建设的目标之一是：“扶持健康牢固与充满活力的社区， 使不同种族、不同家庭与教育背景、不同阅历的民众都得到尊重并在平等的基础上共同参与。”[2] 社区的组织体系包括设政府兴办的服务机构、政府资助的社会组织、民间团体兴办的非营利服务机构和私营的赢利性的服务机构， 其中非营利性的社区服务机构是社区服务的主体。
社区中的非营利组织主要致力于社会服务和管理， 是社区服务的具体承担者， 也是居民参与社区治理最普遍的一种方式。 [3]
二、我国当今基层治理的现状
西方的基层治理经过发展已经逐渐趋于成熟，成效也十分明显，那么在当今我国，能否效仿西方社区治理的模式来进行基层管理呢？要弄清这个问题，我们首先要了解我国现阶段街道治理的现状。
长期以来，我国的基层社会管理实行的是“两级政府、三级管理”的模式，即在市、区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三級纵向管理体制。街道办事处作为区（市）政府的派出机关，在城市的基层管理和基层政权建设中发挥着极其重要的作用，承担了司法调解、维护治安、市容卫生等大量工作，成为综合性的基层行政管理机构。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。《中华人民共和国城市居委会组织法》第二条第一款进一步明确规定：“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。”但是随着改革开放和现代化建设的不断发展，这种管理体制出现了一系列问题，具体有如下两点：
1、社区地域范围界定不清，街道办组织管理职能不明。
从1986年起，在国家民政部的指导下我国开始引进“社区”的概念，并进行了大规模的社区建设。但二十几年过去了，我们对社区的范围界定却依然不够明确。一方面作为政府的派出机构在所辖范围内行使全方位的综合行政管理职能，另一方面又代表社区居民行使社区的自治管理职能。这就造成了街道办事处工作量大增，时常疲于应对。街道办事处所负责的工作几乎涉及到政治、经济、社会生活的方方面面，形成政社、政企、政事不分的状况。
2、社区居委会职责模糊，社区自治的发展空间严重不足。
由于街道办所承担的任务过重，人手有限，根本无法兼顾如此庞杂的管理事务，自然要寻找“帮手”，这样原属于社区居民自治组织的社区居委会就要负责分担甚至必须全盘接受街道办所指派的任务，它与街道办的关系也变成领导与被领导的关系。这样最直接的影响就是使得居委会的日常工作不得不服从于街道办事处的安排，从而陷人了大量繁杂的具体事务之中。
三、我国进行街道体制改革推进社区自治的具体方法
要进行改革我们应该走保守路线还是效仿英美等国家的模式进行大刀阔斧的改革呢？笔者认为这个问题不能一概而论。中国的广大面积众多的人口决定了基层治理情况的复杂性，一种模式的成功不代表在全国有推行的可行性，需要经过多方论证在保证国家稳定的基础上进行的改革才是我们的目标。那么在现今这个阶段，我们该如何对街道体制进行有效的改革呢？
一是下放权力，突出街道办事处的重要性。市、区政府权力下放，职能部门机构下伸街道，赋予街道以综合管理、统筹协调权。其目的是使政府职能部门更好地履行自己应尽的职责，加强宏观管理。只有赋予街道办事处一定的职权，才能更便于扭转因条块分割体制而带来的基层工作难以落实的现状，才能充分发挥综合协调职能，有利于进一步促进基层工作的开展。这里的关键在于处理好管理与协调的“度”，即在一个街道区划内，办事处要代表区政府统筹协调城市管理工作。对参与城管工作的各职能部门下伸街道的分支机构，它应有一定程度的统筹协调权限和必要的协调手段（包括行政的、经济的、法律的），但这些分支机构的业务工作，仍应由其业务主管部门统一领导，遵照统一政策和法规办事，不能划地为牢、各行其是。
二是充分发挥居委会的自治功能。居民委员会是城市中按居民居住区设立的基层群众性自治组织。街道办事处可将其部分服务功能交由居委会来执行。如明确居民会议的地位、作用，要求居委会向居民会议负责并报告工作，涉及全体居民利益的重大问题由居民会议讨论决定，通过参与居委会的工作，使居民切实感受到居委会的群众自治性质，从而激发居民的社区参与意识和社区归属感，有利于居委会工作的顺利开展。[4]
三是理顺关系，提高社区整合能力。推进街道体制创新，必须要理顺街道办事处、居委会和社会团体三者的关系，这也是提高社区整合程度的重要依据。社区中的各类组织应充分发挥其自身的功能，街道办事处在承担政府职能的同时，还应承担制定社区规划、促进社区发展的职能。居委会应通过发动社区成员参与社区活动，形成社区的文化合力，积极培养居民的认同感和归属感。注重调适街道办事处与居委会和各类社会团体的关系，以形成社区建设的整体合力。
四是发扬民主，促进居民的社区参与，实现社区居民自治。现实生活中，居民参与意识薄弱是一个不争的事实。在社区参与过程中可能会出现不一致或冲突，但广泛而深入的参与能形成代表社区共同利益的意志，这是推动社区建设的最基层力量。只有通过居民的参与，才能最终实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务的目标和功能。
参考文献：
[1] 陈露. 美国的社区自治管理[J]. 浦东开发，2009（10）.
[2] 滕尼斯. 社区与社会[M]. 北京：商务印书馆，1999.
[3] 洪英平. 借鉴英国经验推动我国社区建设迈上新台阶[J]. 探求，2007（6）.
[4] 徐勇，高秉雄. 地方政府学[M]. 北京：高等教育出版社，2005.
[5] 俞可平. 中国地方政府创新案例研究报告（2005-2006）[M]. 北京：北京大学出版社，2005.