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摘 要： 突发公共卫生事件具有突发性、难以控制性、危害性、衍生性、扩散性等特点。应急管理包括事前预防、事发准备、事中响应和事后恢复四个阶段。新冠肺炎疫情对我国经济发展形成了较大冲击，疫情信息报送和舆论把控缺陷形成了新冠肺炎疫情防控冲击，导致部分民众产生心理误区。新冠肺炎疫情背景下我国公共卫生事件应急管理存在政府公共管理职能薄弱、信息管理机制不够完善、公共卫生领域存在隐患等主要问题。完善突发公共卫生事件应急管理机制必须重视公共卫生事件前期预警、完善公共卫生事件初期应对机制、强化公共卫生事件中期管理、促进公共卫生事件后期恢复。
关键词： 突发公共卫生事件;新冠肺炎疫情;应急管理
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671＼|6477.2020.02.002
近年来，随着科学技术和全球化的不断发展，突发公共卫生事件时有发生。突发公共卫生事件具有突发性、难以控制性、危害性、衍生性、扩散性。突发公共卫生事件的原因多、分布广、传播快，危害人类的健康、社会的稳定、经济的发展，必须完善突发公共卫生事件的应急管理机制。
一、突发公共卫生事件的应急管理
2003年抗击SARS胜利后，中国开始重视应急管理工作，积极推进“一案三制”（应急预案和应急体制、机制、法制）应急管理体系建设。2018年党和国家机构改革中成立了应急管理部，专门负责应对自然灾害和事故灾难，公共卫生类突发事件的应急管理划归国家卫健委负责，社会安全类突发事件的应急管理划归公安部负责，目的是对不同类型的突发事件实施专业化和全过程管理。这次新冠肺炎疫情，暴露出分门别类的应急管理体制可能难以满足应对重大公共突发事件的现实需要。此次疫情既对现行应急管理体系提出了挑战，也为健全完善应急管理体制机制提供了机遇。
（一）应急管理的特征
应急管理是事前、事后管理和事發、事中应急的有机统一，具有三方面的特性：第一，由于事件发生比较突然，事态发展一时难以控制，需要决策者及时作出准确判断;第二，突发事件猝不及防，可以留给管理者的各类资源和反应时间极其有限;第三，突发事件给管理者以及各单位带来危害，其危险程度难以预料。2003年以前我国主要是对自然灾害的应急管理进行了初步探索。2003年SARS疫情暴露出我国在卫生应急管理方面存在的预警机制不健全、治理体系办事效率不高、应急救治系统人员配备不足、信息管理机制不完善、资源整合不到位等一系列问题，促使政府坚定决心推进应急管理机制改革。这之后，党和国家专门成立了应急管理部门，根据突发公共事件的不同性质将其交由不同的应急部门组织管理，一定程度上促进了应急管理理论与实践的融合发展。
（二）应急管理的阶段和任务
应急管理包括事前预防、事发准备、事中响应和事后恢复四个阶段，这四个阶段的内容虽然部分有交叉重叠，但每一阶段都有明确的任务分工，并且会为下一阶段打下坚实有力的基础。事前预防阶段的主要任务是政府和各公共组织机构要对可能发生的风险进行提前预测和有效防范，尽可能将突发公共卫生事件扼杀在萌芽状态，一旦发生了，也要及时向社会公众预警。事发准备阶段需要积极做好应急预案。“应急预案是世界各国在应急管理中普遍运用的政策工具”[1]，各单位可以根据预案体系建设，为应急能力、应急救援、系统操作做好储备。事中响应是应急管理的关键环节，这一环节的主要任务是对受灾人员进行及时有效的救治，对可能受到危害的人群进行营救，尽最大能力控制突发事态，在最大程度上减小疫情带来的损失和影响，维护社会治安，保证人民生命安全。面对突如其来的公共卫生事件，政府及时启动应急预案、尽快实施救援工作、防止疫情扩散是应急管理的重中之重。事后恢复的主要任务是进行事件损失评估、事件原因调查、建立心理咨询、完善事后赔偿、进行相关问责等。可见，加强应急管理是对“生命至上”理念的有力贯彻。
二、新冠肺炎疫情对应急管理的挑战
从各级应对今年这场新冠肺炎大疫情的情况看，我国公共卫生和应急管理体系还存在着应急反应不够灵敏、对应急行动组织指挥的水平不高，以及应急管理工作长期存在的分兵把口“谁都管又谁都不管”的体制性问题。新冠肺炎疫情发生后，我国政府部门更加意识到了疫情防控的紧迫性，并及时采取了系列有效措施抓好疫情防控工作，取得了积极成效。然而，在疫情防控过程中出现的隐报瞒报、信息沟通不畅、治理体系办事效率不高、救治人员配备不足等问题，在一定程度上影响了疫情防控工作的有效开展，对应急管理提出了严重挑战。
（一）政府应急管理职能薄弱
我国政府应急管理职能薄弱主要表现在预防和危机意识不强、应急管理机制不健全等方面。应急管理职能属于政府社会管理和公共服务职能的一部分，应当被高度关注。但此次疫情早期，政府因在应急管理上重视程度不够而处于延误与被动状态。
1.预防和危机意识不强。长期以来，一些地方政府由于过度追求经济发展规模和速度，忽视了经济发展和社会发展之间的协调关系，没有充分认识到经济发展对人民健康的利害关系。近年来，我国也爆发过一些传染病、地方病，但我国政府对这些公共卫生事件的严重性和危害性的认识程度不够高，预防意识还不够强，对其造成的严重后果就无法做到有效预防，导致政府在应对突发疫情时“难免力不从心、措手不及、指挥不当，从而工作滞后、被动”[2]。我国要健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力，要加强顶层设计，重点做好在突发事件风险管理、风险防范能力建设、应急管理法律体系完善、科技支撑等方面的建设。
2.应急管理机制不健全。突发公共卫生事件具有广泛的传播性，特别是处在全球化时代的今天，新冠肺炎疫情可以通过传染源、传播途径以及易感人群造成重大危害。但是我国在应急处理机制方面尚未形成完备系统，缺乏统一的制度机制管理。首先，一些地方的卫生部门的监测、预警机制不健全，导致应对突发公共事件存在一定的滞后性。我国有些地方政府对应急管理理念存在偏颇，对于新冠肺炎疫情的应急管理和响应工作明显是不合理、不到位的，甚至有的地方部门忽视了应急管理体系建设，认为这项工作无足轻重。其次，部门之间的工作分配、对资源的有效整合不够高效。应急管理机制牵涉多个部门，需要各单位之间形成应急合力对抗疫情，但有些地方的应急机制只是流于形式，各部门职责划分不清晰，执行起来不积极，配合不力，出现了自说自话、各自为政的现象。政府应建立起一套综合性的公共危机应急管理机制，这样在面对突发疫情时，“才能够坚持预防为主，力求工作具有主动性和前瞻性”[3]。 （二）公共卫生领域存在隐患
在应对新发突发特大传染病疫情时，我国各地战略储备普遍短缺，这主要表现在应急医疗服务人员和场地提供、应急医疗物资储备和生产方面。如果公共医疗应急资源短缺，遏制疫情就失去了技术保障，防治疫情就难免遭遇瓶颈。
1.新冠肺炎疫情应急医疗物资储备不充足。新冠肺炎疫情爆发之前，我国医疗设备、医用物资等的使用都在医疗单位的可承受范围之内，但随着疫情的出现、扩散，越来越多的患者被确诊，还需要将疑似病例以及接触人群进行隔离，医疗物资保障就显得尤为短缺，尤其是此次疫情急需的医用口罩、防护服、防护面罩等医用物资严重紧缺。这是因为“我国突发公共卫生事件的经费投入力度相对不足，资金十分紧缺”[4]，导致物资缺乏，新冠肺炎疫情防控遭遇障碍。疫情初期病毒核酸检测能力不足，面对疫情突袭，病毒的检测与分离环节暴露出的诸多问题，尽管现有的技术发展能够确保在最短时间研发出病毒检测试剂盒，但是平时作为三类医疗器械的检测试剂盒需要几年时间才能正式上市。在突发疫情来临时，如何启动应急程序、在确保检测质量及生物安全的前提下，以最快速度将检测权限下放到有资质的医疗机构，成为疫情防控的核心问题之一。此次疫情暴发后，因为流程尚不清晰，出现了符合资质的医疗机构迟迟无法获得检测资质，大量疑似病人积压给临床工作带来巨大压力，而国家疾控部门由于短时间研发生产的检测试剂质量“良莠不齐”、样本采集标准化程度不高等问题，难以将检测权限下放。在这个过程中，双方的沟通与协商机制在早期不够健全，影响病毒感染者的早期筛查及确诊，成为延误诊断的“堰塞湖”。
2.亟须加强应急队伍建设。依靠应急队伍做好新冠肺炎疫情的防治工作，对于应急管理系统既是一场攻坚战，也是一场大考验。在这场疫情的防控中，武汉各医疗单位的医护人员和救治术已经突破极限。每天的救治工作要求技术过关，并且工作难度和精神压力极大，很多医护人员都是超负荷地进行疫情防治工作。虽然全国各地的医疗志愿者源源不断地为疫区提供支援，但形势依舊不容乐观。在疫情救治工作中，出现了一些医护人员被感染甚至牺牲的情况。首先，这反映出部分医务人员对预防疫情知识掌握不足，自我保护不到位的问题，2003年我国SARS流行时期也曾经有过类似现象发生。其次，各地方基层专业医疗队伍人员配备不足，队伍素质偏低，应急救援技术不达标，对突发公共卫生事件不能有效处理。因此，加强应急志愿者为辅助力量的应急队伍建设，做好基层的护理、救治等应急队伍的培训是解决医护人员人手不够、做好疫情防控的关键。
3.公众应急意识不强，风险防范不到位。新型冠状病毒感染的肺炎是一种急性感染性肺炎，2019年12月疫情爆发初期发现的大多数患者都有武汉华南海鲜市场暴露史或家庭聚集现象，病毒通过飞沫和接触传播。疫情发生后，党和国家领导人高度重视，各级政府更是密切防控、严阵以待。相关部门三令五申，不串门、不聚会、不聚餐、不聚集，避免病毒交叉感染导致疫情扩散。但仍有一些地方的群众对疫情没有予以足够的重视，防范意识不强，参与疫情防控的主动性和积极性不够高，给疫情防控工作带来不少阻碍。正值疫情势头迅猛之时，不少县级地区特别是农村民众，宴请聚餐活动仍未减少。许多外出务工人员集中返乡，家庭聚餐、密集聚会，给病毒的活跃传播增加了无数的可能性。之后各省累计发现聚集性疫情数量增加，暴露出群众疏于风险防范的重大问题，不懂防、不会防、不愿防的错误心理，给疫情防控工作带来极大影响。此次突发疫情的主要依靠力量是政府，民众并不能够自发自觉地行动起来，提升化解疫情危机的能力。更有甚者，在疫情蔓延期间还四处传播谣言，不但不配合国家积极防疫工作，而且还给社会带来了危害。公民的应急意识低，应急参与程度不高，在遇到突发的公共卫生事件时，并不能最大程度地施加自我保护。
三、完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策
新冠肺炎疫情危害严重，而我国地方政府在应急管理过程中仍存在不足，应优化重大突发公共卫生事件应急机制，完善“预防—主动”型的应急响应体系，形成卫生和疾控部门牵头、多部门协同的联防联控预警应急、监测和防控体系，成立国家和省级重大公共卫生安全应急高级专家委员会，加强重大突发公共卫生事件预案研究，面对重大传染病疫情应及时组织专家研判，在“内部知情期”制定科学合理的防控预案，并及时向公众公开。应急管理一方面要加强应急管理人才培养及救援队伍能力建设，建立一系列应急任务启动标准化流程，提高突发事件响应和处置能力;另一方面要着力提升各级政府治理能力特别是处理急难险重任务的整体能力。对此，我国地方政府必须完善应急工作，最好能够在“各类突发事件出现之前已经建立预案，在突发事件发生时能够制定应对方案，在突发事件发生后能够妥善结案”[5]，这样就可以有效提高应急综合应对能力，减少突发事件带来的损失。
（一）重视公共卫生事件前期预警
重视公共卫生事件的前期预警，是从源头应急管理的决定性环节。
1.完善应急管理体系建设，健全预警监测机制。面对突发新冠肺炎疫情，我国预警监测机制没有充分发挥作用，错失有效防范突发疫情的先机。2003年SARS疫情以后，中央和地方花费巨资建立的传染病网络直报系统并未及时发挥作用。我国应急管理建设任务既紧迫又繁重，应积极推进“一案三制”（应急预案和应急体制、机制、法制）应急管理体系建设，善用社会资源以完善、优化应急管理体系。首先，预案是应急管理体系的起跑点，具有指向性和纲领性作用。疫情初期向公众报告不够及时，缺乏科学防控预案，应急响应机制难以应对威胁人民健康的突发重大公共卫生事件。制定应急预案，“就是将无备转变为有备，有备未必无患，无备必定有患”[6]。充分执行应急预案，将内在规定性转化为实践行动力，可以为行动提供重要指导，在疫情防控阻击战中有效降低损失、减少危害、节省资源。完善应急管理体系中的体制建设、机制建设、法治建设，是对政府统一领导、组织协调、决策管理、分级负责、规范守法原则的严格遵守，为应对突发新冠肺炎疫情工作提供了制度支撑和保障。另一方面，做好预警监测工作是早日战胜疫情的关键一步。长期以来，由于我国人口众多、资金投入不足、不够重视科学管理，导致在重大疫情的预警监测方面存在着一些弊端。此次疫情的发生警示我们，必须建立健全疫情预警机制，改进传染病的直报系统，以保证可以快速高效地应对各类突发公共卫生事件。对于疫情防控工作，要完善疫情监测体制。国家和地方都应该加强疫情预警和监控，主动加强对于疫情的通报、上报以及公布等工作的改革，使疫情预警机制更加完善。国家对疫情的传播途径要进行及时监测，对疫情的传播工作组织权威专家进行预测和分析，通过信息平台发布预警通知，增强人们的危机意识，为应急做好充分准备。 2.形成听指挥、懂管理、重决策、强分工的应急管理制度。在“封城”防疫后医疗资源进出实行统一调配的前提下，负责资源收取和调配的个别相关机构的低效、不透明和一系列错误延误了重要医疗资源的发放。有些地方政府部门疏于应急管理，对人力资源未进行最佳整合利用，办事效率低下。针对这种局面，充分利用各种社会资源参与其中十分必要。在物资输送统计分发情况急迫的形势下，应充分利用我国物流企业成熟的优势，积极引入社会资源与卫健委等机关合作，将重要医疗物资运输、登记和分发交由专业的大型物流公司或具有大型物流管理能力的网络购物平台公司来进行，以其专业物流管理能力促进医疗物资的国内外采买、运输、快速登记、整体调配和及时发放。这样既可以解物资不足的燃眉之急，也可以使因疫情而并未充分运转的物流企业充分发挥其作用。首先，政府要成立应急指挥中心，这是应急指挥和决策工作的关键环节。指挥中心“应设立专门的领导指挥机构，负责制定处置应急事件的基本方针和政策”[7]，形成卫生和疾控部门牵头，行政、公安、法律等多部门配合的主动预防型的应急响应体系，根据应急指挥中心的指示命令执行应急预案，严格遵守应急管理制度。政府有关部门必须熟悉和掌握相关法律知识，严格遵守法律法规，依据相关法律来规范应急处理行为，坚决杜绝为完成应急任务而违规操作的现象发生，为防治疫情工作打下合法有效的基础。其次，政府有关部门要服从统一指挥。打好疫情防控阻击战不是一件容易的事，需要各部门、各单位按照确定的应急方案明确分工、共同完成。应建立突发公共卫生事件国家应急大数据平台和指挥调度中心，强化中央指挥力度和统筹调控手段。
3.加强应急队伍建设。疫情的复杂性决定了应急救援工作的紧迫性与艰巨性，单靠政府力量很难在短时间内做到高效应对。首先，政府应快速组建专业应急队伍。这是因为“应急队伍的专业化程度决定应急工作成功与否”[8]，专业的医务人员拥有防控疫情的专业知识，也有面对疫情的良好应变能力。在决策和咨询上，专业应急队伍可以发挥团队的参谋作用，加大专业人员的应急技术能力支持。在必要的时候可以加强对基层公共卫生人员的防疫演练，有效分配和利用基层公共卫生人员的资源，切实提高基层应急处置能力。其次，重视非专业应急队伍建设。疫情防控不止需要医务人员在一线救死扶伤，更需要另外一类特殊群体进行应急救援。“主要由政府各部门（公安、消防、武警等）工作人员及一些素质高、突发事件意识强、能力较强的社会各行各界有志于从事突发事件应急救援工作的专业人员或公众”[9]等在第一时间内封锁疫区，及时控制疫情蔓延趋势，开展消毒防疫工作，避免更多人群受到感染。最后，建立专家咨询队伍。专业领域不同，发挥优势不同，能够为疫情防控工作提供的应急救援意见和帮助也不相同。各领域相互协调配合度越高，早日战胜疫情就越有希望。
（二）完善公共衛生事件初期应对机制
完善公共卫生事件初期应对机制侧重突发公共卫生事件应急预案的完备性和可操作性。
1.坚持以人为本，反对形式主义。面对突如其来的疫情，政府要坚持把公众的健康和生命安全作为第一任务来抓好落实。群众的生命安全无法得到保障，任何事情都无从谈起。但在疫情防控阻击战中，仍有少数干部存在面对疫情不重视、防控宣传不积极、责任落实不到位等问题，不仅造成了极大的疫情风险隐患，更是在消耗着政府的公信力、瓦解民众对社会治理的信心。面对疫情带来的危害，政府要第一时间尽力做好救治准备工作，尽量减少人员伤亡。各地政府必须形成迅速行动、狠抓落实的工作作风，对疫情防控工作中不守纪律、失职渎职、不作为、乱作为的形式主义作风、漠视法律法规和人民群众生命安全等违法乱纪行为，坚决从严查处，为切实打赢疫情防控阻击战提供坚强纪律保障和司法保障。疫情就是命令，防控就是责任。身处战疫时刻，必须令行禁止，必须严明纪律，谁不为群众负责，谁就要被问责。时间紧张，任务急迫，我国必须坚持以人为本，综合施策控制疫情。人民的生命安全是否能够得到保障，这是对政府执行能力的有效检验。
2.及时披露信息，形成与公众的良性互动。互联网时代下，数亿网民可以通过各种社交网络获取疫情信息。2003年SARS疫情以后，中央和地方花费巨资建立的传染病网络直报系统并未及时和充分发挥作用。在疫情初发阶段，疫情信息披露不及时和对新冠肺炎病毒的不了解，会使群众产生恐慌心理。首先，政府应及时意识到建立透明的信息披露和公共沟通机制的重要性，保障公众的知情权。快速、准确、真实地披露疫情信息有利于安抚民心，保持社会和谐稳定。网络信息在当今社会有极强的影响力和感染力，但是并不一定能保证信息的真实可靠性。政府要运用合理手段，使媒体舆论合理化、正向化，杜绝虚假消息，凝聚更多正能量。其次，新冠肺炎疫情突发，各大新闻媒体迅速报道，致使社会关注度极速升高，人们出于探求真相的心理，在各大网络媒体阐述意见、发表评论。一部分网民为提供真实舆情搜集素材，运用健康舆论抒发民意。另一部分网民缺乏自律，发表各种庸俗、灰色的言论，带给社会大众消极情绪。为有效避免突发事件带来信息危害，政府要及时做好舆情引导工作，运用新媒体发布有益舆情信息来安抚民心，积极构建舆情引导新格局。
3.明确职责范围，提高应急能力。新冠肺炎疫情爆发后，我国有些地方政府部门之间的责任划分不明确，职责交叉重复现象依然存在，导致统一协调工作无法取得有效进展，影响了地方政府的综合办事效率。机构设置过多，导致权责不清、相互推诿，使地方应急机构设置流于形式，难以形成应急管理综合体系，无法从根本上履行应急管理职能。对此，政府应制定部门应急管理体系，明确职责范围。按照疫情防控工作部署，全面科学研判国内外疫情变化，进一步完善应急和谋远相结合的措施与机制，体系化构建力量布局链，按照平时和战时、预防和应急、科研和救治相结合的大思路，做好境内疫情精准防控，严抓落实跨境输入输出措施。各部门多一份应急管理的责任与担当，疫情防控就多一份成效和希望。政府发布明确的应急管理条例，各工作人员的行动就有了约束力，责任到人可以有效提高应急能力。 （三）强化公共卫生事件中期管理
我国应急响应机制难以应对威胁人民健康的突发重大公共卫生事件，应加速完善重大突发公共卫生事件应急防控体系建设，强化公共卫生事件中期管理。
1.做好技术支撑，优化物资调配。疫情期间，各地的公共交通、生产、生活都面临困难，尤其是疫情防治所需要的医用物资紧缺。公共卫生事件中期管理需要综合治理。首先，要实现技术层面的有力支撑。我国在应对突发新冠肺炎疫情时，资源严重短缺主要体现在应急医疗服务人员和场地提供、应急医疗物资储备和生产等方面。为有效防治疫情，我国各地方政府应及时掌握全国乃至各省（区、市）的应急物资数据，通过有效的信息化管理，将医疗物资进行数据整合和分析，及时反馈和补给紧缺物资、医疗设备等，从而实现全国各省（区、市）之间的灵活调动和动态管理。其次，要成立应急互助小组，做好物资信息的共享和调配工作。要将各小组进行明确分工，避免职责不清。依靠政府力量建立联动协调机制，根据疫情蔓延态势，优化整合医疗设备和医用资源，做好物资调配。
2.开展应急教育，组织全民应对。面对新冠肺炎疫情的快速传播和感染，公民薄弱的应急意识、不充分的应急知识、不到位的应急措施、不合格的应急能力导致自己深受其害。为有效应对和及时控制突发疫情，开展应急教育，提升应急处置能力，对于社会民众极有必要。首先，积极动员全社会参与应急管理。利用发达的网络信息来发布疫情的实时进展状态以及防疫办法，可以充分调动公众的主动性和积极性，增强国家的应急管理灵活性，既提高了公众的疫情防范意识，也培养了社会大众面对突发公共卫生事件的实践能力。其次，充分发挥非政府组织的社会力量。借鉴以往的国际经验，非政府组织在筹集资金、输送物资、救治灾情、维护秩序、提供温暖等方面发挥着重要作用，在社会中有一定的影响力，可以作为政府和群众之间的联系枢纽。要充分利用这股强大的力量，对社会民众进行应急教育，使其转化为防控疫情的有益力量。
3.寻求国际援助，加强国际合作。新冠肺炎疫情的破坏性大，波及范围广，目前国外很多国家都已经有确诊病例和疑似病例。这表明新冠肺炎疫情不再是我国单方面的事情，而是国际上备受关注的公共卫生事件。我国虽有很多专家和医疗小组已经在进行疫苗研发，但目前还未能阻止疫情在世界各国的蔓延。据此，我国应积极寻求国际帮助，与各国合作建立国际防控体系。如果疫情处理不当，会给国际上带来难以预测的危害，应建构有效的全球疫情防控应对机制。其次，我国政府要加强与各国政府的合作，加强信息、技术、资源方面的共享。在必要时还要向国际寻求物资、医疗、人员上的帮助，使我国可以早些度过疫情难关。这不仅可以快速提高疫情救治能力，而且还可以有效抑制病毒四处蔓延。
（四）促进公共卫生事件后期恢复
在物资输送统計分发情况急迫的形势下，充分利用我国物流企业成熟的优势，积极引入社会资源与卫健委等机关合作，将重要医疗物资运输、登记和分发交由专业的大型物流公司或是具有大型物流管理能力的网络购物平台公司，以其专业物流管理能力促进医疗物资的国内外采买、运输、快速登记、整体调配和及时发放。这样既可以解物资不足的燃眉之急，也可以让因疫情而未充分运转的物流企业充分发挥其作用。经过这次抗击新冠肺炎疫情的洗礼，相信中国公共卫生应急能力能够有一个飞跃式提升。
1.提供心理咨询，预防心理疾病。新冠肺炎疫情带给整个社会以及民众很大的负面影响，特别是对中心疫区人民以及患者家属造成了严重的心理创伤。心理修复是疫情后期的一项重要工作，事后积极进行心理干预可以在较大程度上避免公众产生心理问题。首先，政府应建立心理咨询机制，建立专业的心理救援队，为人们进行专业的心理咨询以及修复，充分发挥心理专家的作用来缓解公众的恐慌。其次，政府要注重心理干预机制的长效化。很多人在疫情期间不幸感染，病情较轻者通过治疗成功出院，危重症患者则失去了宝贵的生命，还有很多值班民警、志愿者、医护人员不幸感染新冠肺炎而牺牲。疫情过后，患者和患者家属会在很长一段时间内难以恢复心理上的健康，这需要政府将公众的心理健康作为一项长期任务进行干预与观察，制定相应的心理干预方案，为公众提供健康的心理治疗保障。
2.完善赔偿机制和问责机制。疫情过后进行反思，吸取突发公共卫生事件中的教训，是利用危机来完善应急管理机制的一个重要途径。首先，完善资金赔偿机制。对于突发公共卫生事件中违法的管理者、食品生产商、销售者等一系列相关人员要进行严格追究，并依法按要求向违法人员进行资金索赔，严格打击违法行为，避免类似事件的再次发生。其次，完善问责机制。完善问责机制需要从两方面着力：一方面，要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，针对此次武汉华南海鲜市场的违法现象，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善，出台生物安全法，完善环境安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系，运用制度体系为公共卫生做法治保障。另一方面，要基于客观事实和科学数据的调查评估，对违反应急法律法规的行为进行处理。对应急事件中逃避、推诿、失职渎职、恶意发布虚假不实信息扰乱社会秩序的个人、团体以及有关部门进行相关问责，制定并完善相关法律法规，进行严肃调查处理。
3.进行事后分析，加大应急资金投入。事后查找问题、认真反思、全面总结是利用突发疫情来提高应急能力的途径。首先，政府应成立事后专家评估小组。就突发公共卫生事件全过程，先向社会大众征集意见、展开调查工作，再听取专家的评审意见、进行事后回复与重建，避免类似事件的再次发生。其次，加大应急资金投入力度。新冠肺炎疫情爆发，各地应急物资、应急设备短缺，应急体系不完善，客观反映出我国政府在应急资金上的投放比例不足。公共卫生事件关系着民生民情，政府之前虽对应急工作进行了一定投入，但重视程度和投放力度仍有待切实加强。因此，政府应建立应急资金长效机制，将各大企业和社会成员的力量作为辅助性建设，为应急管理提供资金和技术支撑，保障应急资金链不断，确保突发疫情来临时我国有足够的资金用于应急救治。 [參考文献]
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（责任编辑 文 格）
Emergency Management Mechanism of Public Health Emergencies：
Taking the COVID＼|2019 Epidemic Situation as an Example
WU Ning， QIN Ya＼|nan
（School of Marxism， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China）
Abstract：Abstract： Public health emergencies are sudden， difficult to control， harmful， derivative and diffuse. Emergency management includes four phases： prevention in advance， event preparation， in＼|event response， and post＼|event recovery. The COVID＼|2019 epidemic situation has caused a great impact on Chinas economic development. The reporting of epidemic information and the defect of public opinion control have formed the impact of COVID＼|2019 on epidemic prevention and governance， leading to psychological misunderstandings among some people. In this background， there are major problems in the emergency management of public health events in China， such as weak government public management functions， insufficient information management mechanisms， and hidden dangers in public health. To improve the emergency management mechanism for public health emergencies， we must pay attention to early warning of public health events， improve the initial response mechanism， strengthen the mid＼|term management， and promote the later recovery.
Key words：public health？emergencies; the COVID＼|2019 epidemic situation; emergency management
关键词： 突发公共卫生事件;新冠肺炎疫情;应急管理
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671＼|6477.2020.02.002
近年来，随着科学技术和全球化的不断发展，突发公共卫生事件时有发生。突发公共卫生事件具有突发性、难以控制性、危害性、衍生性、扩散性。突发公共卫生事件的原因多、分布广、传播快，危害人类的健康、社会的稳定、经济的发展，必须完善突发公共卫生事件的应急管理机制。
一、突发公共卫生事件的应急管理
2003年抗击SARS胜利后，中国开始重视应急管理工作，积极推进“一案三制”（应急预案和应急体制、机制、法制）应急管理体系建设。2018年党和国家机构改革中成立了应急管理部，专门负责应对自然灾害和事故灾难，公共卫生类突发事件的应急管理划归国家卫健委负责，社会安全类突发事件的应急管理划归公安部负责，目的是对不同类型的突发事件实施专业化和全过程管理。这次新冠肺炎疫情，暴露出分门别类的应急管理体制可能难以满足应对重大公共突发事件的现实需要。此次疫情既对现行应急管理体系提出了挑战，也为健全完善应急管理体制机制提供了机遇。
（一）应急管理的特征
应急管理是事前、事后管理和事發、事中应急的有机统一，具有三方面的特性：第一，由于事件发生比较突然，事态发展一时难以控制，需要决策者及时作出准确判断;第二，突发事件猝不及防，可以留给管理者的各类资源和反应时间极其有限;第三，突发事件给管理者以及各单位带来危害，其危险程度难以预料。2003年以前我国主要是对自然灾害的应急管理进行了初步探索。2003年SARS疫情暴露出我国在卫生应急管理方面存在的预警机制不健全、治理体系办事效率不高、应急救治系统人员配备不足、信息管理机制不完善、资源整合不到位等一系列问题，促使政府坚定决心推进应急管理机制改革。这之后，党和国家专门成立了应急管理部门，根据突发公共事件的不同性质将其交由不同的应急部门组织管理，一定程度上促进了应急管理理论与实践的融合发展。
（二）应急管理的阶段和任务
应急管理包括事前预防、事发准备、事中响应和事后恢复四个阶段，这四个阶段的内容虽然部分有交叉重叠，但每一阶段都有明确的任务分工，并且会为下一阶段打下坚实有力的基础。事前预防阶段的主要任务是政府和各公共组织机构要对可能发生的风险进行提前预测和有效防范，尽可能将突发公共卫生事件扼杀在萌芽状态，一旦发生了，也要及时向社会公众预警。事发准备阶段需要积极做好应急预案。“应急预案是世界各国在应急管理中普遍运用的政策工具”[1]，各单位可以根据预案体系建设，为应急能力、应急救援、系统操作做好储备。事中响应是应急管理的关键环节，这一环节的主要任务是对受灾人员进行及时有效的救治，对可能受到危害的人群进行营救，尽最大能力控制突发事态，在最大程度上减小疫情带来的损失和影响，维护社会治安，保证人民生命安全。面对突如其来的公共卫生事件，政府及时启动应急预案、尽快实施救援工作、防止疫情扩散是应急管理的重中之重。事后恢复的主要任务是进行事件损失评估、事件原因调查、建立心理咨询、完善事后赔偿、进行相关问责等。可见，加强应急管理是对“生命至上”理念的有力贯彻。
二、新冠肺炎疫情对应急管理的挑战
从各级应对今年这场新冠肺炎大疫情的情况看，我国公共卫生和应急管理体系还存在着应急反应不够灵敏、对应急行动组织指挥的水平不高，以及应急管理工作长期存在的分兵把口“谁都管又谁都不管”的体制性问题。新冠肺炎疫情发生后，我国政府部门更加意识到了疫情防控的紧迫性，并及时采取了系列有效措施抓好疫情防控工作，取得了积极成效。然而，在疫情防控过程中出现的隐报瞒报、信息沟通不畅、治理体系办事效率不高、救治人员配备不足等问题，在一定程度上影响了疫情防控工作的有效开展，对应急管理提出了严重挑战。
（一）政府应急管理职能薄弱
我国政府应急管理职能薄弱主要表现在预防和危机意识不强、应急管理机制不健全等方面。应急管理职能属于政府社会管理和公共服务职能的一部分，应当被高度关注。但此次疫情早期，政府因在应急管理上重视程度不够而处于延误与被动状态。
1.预防和危机意识不强。长期以来，一些地方政府由于过度追求经济发展规模和速度，忽视了经济发展和社会发展之间的协调关系，没有充分认识到经济发展对人民健康的利害关系。近年来，我国也爆发过一些传染病、地方病，但我国政府对这些公共卫生事件的严重性和危害性的认识程度不够高，预防意识还不够强，对其造成的严重后果就无法做到有效预防，导致政府在应对突发疫情时“难免力不从心、措手不及、指挥不当，从而工作滞后、被动”[2]。我国要健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力，要加强顶层设计，重点做好在突发事件风险管理、风险防范能力建设、应急管理法律体系完善、科技支撑等方面的建设。
2.应急管理机制不健全。突发公共卫生事件具有广泛的传播性，特别是处在全球化时代的今天，新冠肺炎疫情可以通过传染源、传播途径以及易感人群造成重大危害。但是我国在应急处理机制方面尚未形成完备系统，缺乏统一的制度机制管理。首先，一些地方的卫生部门的监测、预警机制不健全，导致应对突发公共事件存在一定的滞后性。我国有些地方政府对应急管理理念存在偏颇，对于新冠肺炎疫情的应急管理和响应工作明显是不合理、不到位的，甚至有的地方部门忽视了应急管理体系建设，认为这项工作无足轻重。其次，部门之间的工作分配、对资源的有效整合不够高效。应急管理机制牵涉多个部门，需要各单位之间形成应急合力对抗疫情，但有些地方的应急机制只是流于形式，各部门职责划分不清晰，执行起来不积极，配合不力，出现了自说自话、各自为政的现象。政府应建立起一套综合性的公共危机应急管理机制，这样在面对突发疫情时，“才能够坚持预防为主，力求工作具有主动性和前瞻性”[3]。 （二）公共卫生领域存在隐患
在应对新发突发特大传染病疫情时，我国各地战略储备普遍短缺，这主要表现在应急医疗服务人员和场地提供、应急医疗物资储备和生产方面。如果公共医疗应急资源短缺，遏制疫情就失去了技术保障，防治疫情就难免遭遇瓶颈。
1.新冠肺炎疫情应急医疗物资储备不充足。新冠肺炎疫情爆发之前，我国医疗设备、医用物资等的使用都在医疗单位的可承受范围之内，但随着疫情的出现、扩散，越来越多的患者被确诊，还需要将疑似病例以及接触人群进行隔离，医疗物资保障就显得尤为短缺，尤其是此次疫情急需的医用口罩、防护服、防护面罩等医用物资严重紧缺。这是因为“我国突发公共卫生事件的经费投入力度相对不足，资金十分紧缺”[4]，导致物资缺乏，新冠肺炎疫情防控遭遇障碍。疫情初期病毒核酸检测能力不足，面对疫情突袭，病毒的检测与分离环节暴露出的诸多问题，尽管现有的技术发展能够确保在最短时间研发出病毒检测试剂盒，但是平时作为三类医疗器械的检测试剂盒需要几年时间才能正式上市。在突发疫情来临时，如何启动应急程序、在确保检测质量及生物安全的前提下，以最快速度将检测权限下放到有资质的医疗机构，成为疫情防控的核心问题之一。此次疫情暴发后，因为流程尚不清晰，出现了符合资质的医疗机构迟迟无法获得检测资质，大量疑似病人积压给临床工作带来巨大压力，而国家疾控部门由于短时间研发生产的检测试剂质量“良莠不齐”、样本采集标准化程度不高等问题，难以将检测权限下放。在这个过程中，双方的沟通与协商机制在早期不够健全，影响病毒感染者的早期筛查及确诊，成为延误诊断的“堰塞湖”。
2.亟须加强应急队伍建设。依靠应急队伍做好新冠肺炎疫情的防治工作，对于应急管理系统既是一场攻坚战，也是一场大考验。在这场疫情的防控中，武汉各医疗单位的医护人员和救治术已经突破极限。每天的救治工作要求技术过关，并且工作难度和精神压力极大，很多医护人员都是超负荷地进行疫情防治工作。虽然全国各地的医疗志愿者源源不断地为疫区提供支援，但形势依舊不容乐观。在疫情救治工作中，出现了一些医护人员被感染甚至牺牲的情况。首先，这反映出部分医务人员对预防疫情知识掌握不足，自我保护不到位的问题，2003年我国SARS流行时期也曾经有过类似现象发生。其次，各地方基层专业医疗队伍人员配备不足，队伍素质偏低，应急救援技术不达标，对突发公共卫生事件不能有效处理。因此，加强应急志愿者为辅助力量的应急队伍建设，做好基层的护理、救治等应急队伍的培训是解决医护人员人手不够、做好疫情防控的关键。
3.公众应急意识不强，风险防范不到位。新型冠状病毒感染的肺炎是一种急性感染性肺炎，2019年12月疫情爆发初期发现的大多数患者都有武汉华南海鲜市场暴露史或家庭聚集现象，病毒通过飞沫和接触传播。疫情发生后，党和国家领导人高度重视，各级政府更是密切防控、严阵以待。相关部门三令五申，不串门、不聚会、不聚餐、不聚集，避免病毒交叉感染导致疫情扩散。但仍有一些地方的群众对疫情没有予以足够的重视，防范意识不强，参与疫情防控的主动性和积极性不够高，给疫情防控工作带来不少阻碍。正值疫情势头迅猛之时，不少县级地区特别是农村民众，宴请聚餐活动仍未减少。许多外出务工人员集中返乡，家庭聚餐、密集聚会，给病毒的活跃传播增加了无数的可能性。之后各省累计发现聚集性疫情数量增加，暴露出群众疏于风险防范的重大问题，不懂防、不会防、不愿防的错误心理，给疫情防控工作带来极大影响。此次突发疫情的主要依靠力量是政府，民众并不能够自发自觉地行动起来，提升化解疫情危机的能力。更有甚者，在疫情蔓延期间还四处传播谣言，不但不配合国家积极防疫工作，而且还给社会带来了危害。公民的应急意识低，应急参与程度不高，在遇到突发的公共卫生事件时，并不能最大程度地施加自我保护。
三、完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策
新冠肺炎疫情危害严重，而我国地方政府在应急管理过程中仍存在不足，应优化重大突发公共卫生事件应急机制，完善“预防—主动”型的应急响应体系，形成卫生和疾控部门牵头、多部门协同的联防联控预警应急、监测和防控体系，成立国家和省级重大公共卫生安全应急高级专家委员会，加强重大突发公共卫生事件预案研究，面对重大传染病疫情应及时组织专家研判，在“内部知情期”制定科学合理的防控预案，并及时向公众公开。应急管理一方面要加强应急管理人才培养及救援队伍能力建设，建立一系列应急任务启动标准化流程，提高突发事件响应和处置能力;另一方面要着力提升各级政府治理能力特别是处理急难险重任务的整体能力。对此，我国地方政府必须完善应急工作，最好能够在“各类突发事件出现之前已经建立预案，在突发事件发生时能够制定应对方案，在突发事件发生后能够妥善结案”[5]，这样就可以有效提高应急综合应对能力，减少突发事件带来的损失。
（一）重视公共卫生事件前期预警
重视公共卫生事件的前期预警，是从源头应急管理的决定性环节。
1.完善应急管理体系建设，健全预警监测机制。面对突发新冠肺炎疫情，我国预警监测机制没有充分发挥作用，错失有效防范突发疫情的先机。2003年SARS疫情以后，中央和地方花费巨资建立的传染病网络直报系统并未及时发挥作用。我国应急管理建设任务既紧迫又繁重，应积极推进“一案三制”（应急预案和应急体制、机制、法制）应急管理体系建设，善用社会资源以完善、优化应急管理体系。首先，预案是应急管理体系的起跑点，具有指向性和纲领性作用。疫情初期向公众报告不够及时，缺乏科学防控预案，应急响应机制难以应对威胁人民健康的突发重大公共卫生事件。制定应急预案，“就是将无备转变为有备，有备未必无患，无备必定有患”[6]。充分执行应急预案，将内在规定性转化为实践行动力，可以为行动提供重要指导，在疫情防控阻击战中有效降低损失、减少危害、节省资源。完善应急管理体系中的体制建设、机制建设、法治建设，是对政府统一领导、组织协调、决策管理、分级负责、规范守法原则的严格遵守，为应对突发新冠肺炎疫情工作提供了制度支撑和保障。另一方面，做好预警监测工作是早日战胜疫情的关键一步。长期以来，由于我国人口众多、资金投入不足、不够重视科学管理，导致在重大疫情的预警监测方面存在着一些弊端。此次疫情的发生警示我们，必须建立健全疫情预警机制，改进传染病的直报系统，以保证可以快速高效地应对各类突发公共卫生事件。对于疫情防控工作，要完善疫情监测体制。国家和地方都应该加强疫情预警和监控，主动加强对于疫情的通报、上报以及公布等工作的改革，使疫情预警机制更加完善。国家对疫情的传播途径要进行及时监测，对疫情的传播工作组织权威专家进行预测和分析，通过信息平台发布预警通知，增强人们的危机意识，为应急做好充分准备。 2.形成听指挥、懂管理、重决策、强分工的应急管理制度。在“封城”防疫后医疗资源进出实行统一调配的前提下，负责资源收取和调配的个别相关机构的低效、不透明和一系列错误延误了重要医疗资源的发放。有些地方政府部门疏于应急管理，对人力资源未进行最佳整合利用，办事效率低下。针对这种局面，充分利用各种社会资源参与其中十分必要。在物资输送统计分发情况急迫的形势下，应充分利用我国物流企业成熟的优势，积极引入社会资源与卫健委等机关合作，将重要医疗物资运输、登记和分发交由专业的大型物流公司或具有大型物流管理能力的网络购物平台公司来进行，以其专业物流管理能力促进医疗物资的国内外采买、运输、快速登记、整体调配和及时发放。这样既可以解物资不足的燃眉之急，也可以使因疫情而并未充分运转的物流企业充分发挥其作用。首先，政府要成立应急指挥中心，这是应急指挥和决策工作的关键环节。指挥中心“应设立专门的领导指挥机构，负责制定处置应急事件的基本方针和政策”[7]，形成卫生和疾控部门牵头，行政、公安、法律等多部门配合的主动预防型的应急响应体系，根据应急指挥中心的指示命令执行应急预案，严格遵守应急管理制度。政府有关部门必须熟悉和掌握相关法律知识，严格遵守法律法规，依据相关法律来规范应急处理行为，坚决杜绝为完成应急任务而违规操作的现象发生，为防治疫情工作打下合法有效的基础。其次，政府有关部门要服从统一指挥。打好疫情防控阻击战不是一件容易的事，需要各部门、各单位按照确定的应急方案明确分工、共同完成。应建立突发公共卫生事件国家应急大数据平台和指挥调度中心，强化中央指挥力度和统筹调控手段。
3.加强应急队伍建设。疫情的复杂性决定了应急救援工作的紧迫性与艰巨性，单靠政府力量很难在短时间内做到高效应对。首先，政府应快速组建专业应急队伍。这是因为“应急队伍的专业化程度决定应急工作成功与否”[8]，专业的医务人员拥有防控疫情的专业知识，也有面对疫情的良好应变能力。在决策和咨询上，专业应急队伍可以发挥团队的参谋作用，加大专业人员的应急技术能力支持。在必要的时候可以加强对基层公共卫生人员的防疫演练，有效分配和利用基层公共卫生人员的资源，切实提高基层应急处置能力。其次，重视非专业应急队伍建设。疫情防控不止需要医务人员在一线救死扶伤，更需要另外一类特殊群体进行应急救援。“主要由政府各部门（公安、消防、武警等）工作人员及一些素质高、突发事件意识强、能力较强的社会各行各界有志于从事突发事件应急救援工作的专业人员或公众”[9]等在第一时间内封锁疫区，及时控制疫情蔓延趋势，开展消毒防疫工作，避免更多人群受到感染。最后，建立专家咨询队伍。专业领域不同，发挥优势不同，能够为疫情防控工作提供的应急救援意见和帮助也不相同。各领域相互协调配合度越高，早日战胜疫情就越有希望。
（二）完善公共衛生事件初期应对机制
完善公共卫生事件初期应对机制侧重突发公共卫生事件应急预案的完备性和可操作性。
1.坚持以人为本，反对形式主义。面对突如其来的疫情，政府要坚持把公众的健康和生命安全作为第一任务来抓好落实。群众的生命安全无法得到保障，任何事情都无从谈起。但在疫情防控阻击战中，仍有少数干部存在面对疫情不重视、防控宣传不积极、责任落实不到位等问题，不仅造成了极大的疫情风险隐患，更是在消耗着政府的公信力、瓦解民众对社会治理的信心。面对疫情带来的危害，政府要第一时间尽力做好救治准备工作，尽量减少人员伤亡。各地政府必须形成迅速行动、狠抓落实的工作作风，对疫情防控工作中不守纪律、失职渎职、不作为、乱作为的形式主义作风、漠视法律法规和人民群众生命安全等违法乱纪行为，坚决从严查处，为切实打赢疫情防控阻击战提供坚强纪律保障和司法保障。疫情就是命令，防控就是责任。身处战疫时刻，必须令行禁止，必须严明纪律，谁不为群众负责，谁就要被问责。时间紧张，任务急迫，我国必须坚持以人为本，综合施策控制疫情。人民的生命安全是否能够得到保障，这是对政府执行能力的有效检验。
2.及时披露信息，形成与公众的良性互动。互联网时代下，数亿网民可以通过各种社交网络获取疫情信息。2003年SARS疫情以后，中央和地方花费巨资建立的传染病网络直报系统并未及时和充分发挥作用。在疫情初发阶段，疫情信息披露不及时和对新冠肺炎病毒的不了解，会使群众产生恐慌心理。首先，政府应及时意识到建立透明的信息披露和公共沟通机制的重要性，保障公众的知情权。快速、准确、真实地披露疫情信息有利于安抚民心，保持社会和谐稳定。网络信息在当今社会有极强的影响力和感染力，但是并不一定能保证信息的真实可靠性。政府要运用合理手段，使媒体舆论合理化、正向化，杜绝虚假消息，凝聚更多正能量。其次，新冠肺炎疫情突发，各大新闻媒体迅速报道，致使社会关注度极速升高，人们出于探求真相的心理，在各大网络媒体阐述意见、发表评论。一部分网民为提供真实舆情搜集素材，运用健康舆论抒发民意。另一部分网民缺乏自律，发表各种庸俗、灰色的言论，带给社会大众消极情绪。为有效避免突发事件带来信息危害，政府要及时做好舆情引导工作，运用新媒体发布有益舆情信息来安抚民心，积极构建舆情引导新格局。
3.明确职责范围，提高应急能力。新冠肺炎疫情爆发后，我国有些地方政府部门之间的责任划分不明确，职责交叉重复现象依然存在，导致统一协调工作无法取得有效进展，影响了地方政府的综合办事效率。机构设置过多，导致权责不清、相互推诿，使地方应急机构设置流于形式，难以形成应急管理综合体系，无法从根本上履行应急管理职能。对此，政府应制定部门应急管理体系，明确职责范围。按照疫情防控工作部署，全面科学研判国内外疫情变化，进一步完善应急和谋远相结合的措施与机制，体系化构建力量布局链，按照平时和战时、预防和应急、科研和救治相结合的大思路，做好境内疫情精准防控，严抓落实跨境输入输出措施。各部门多一份应急管理的责任与担当，疫情防控就多一份成效和希望。政府发布明确的应急管理条例，各工作人员的行动就有了约束力，责任到人可以有效提高应急能力。 （三）强化公共卫生事件中期管理
我国应急响应机制难以应对威胁人民健康的突发重大公共卫生事件，应加速完善重大突发公共卫生事件应急防控体系建设，强化公共卫生事件中期管理。
1.做好技术支撑，优化物资调配。疫情期间，各地的公共交通、生产、生活都面临困难，尤其是疫情防治所需要的医用物资紧缺。公共卫生事件中期管理需要综合治理。首先，要实现技术层面的有力支撑。我国在应对突发新冠肺炎疫情时，资源严重短缺主要体现在应急医疗服务人员和场地提供、应急医疗物资储备和生产等方面。为有效防治疫情，我国各地方政府应及时掌握全国乃至各省（区、市）的应急物资数据，通过有效的信息化管理，将医疗物资进行数据整合和分析，及时反馈和补给紧缺物资、医疗设备等，从而实现全国各省（区、市）之间的灵活调动和动态管理。其次，要成立应急互助小组，做好物资信息的共享和调配工作。要将各小组进行明确分工，避免职责不清。依靠政府力量建立联动协调机制，根据疫情蔓延态势，优化整合医疗设备和医用资源，做好物资调配。
2.开展应急教育，组织全民应对。面对新冠肺炎疫情的快速传播和感染，公民薄弱的应急意识、不充分的应急知识、不到位的应急措施、不合格的应急能力导致自己深受其害。为有效应对和及时控制突发疫情，开展应急教育，提升应急处置能力，对于社会民众极有必要。首先，积极动员全社会参与应急管理。利用发达的网络信息来发布疫情的实时进展状态以及防疫办法，可以充分调动公众的主动性和积极性，增强国家的应急管理灵活性，既提高了公众的疫情防范意识，也培养了社会大众面对突发公共卫生事件的实践能力。其次，充分发挥非政府组织的社会力量。借鉴以往的国际经验，非政府组织在筹集资金、输送物资、救治灾情、维护秩序、提供温暖等方面发挥着重要作用，在社会中有一定的影响力，可以作为政府和群众之间的联系枢纽。要充分利用这股强大的力量，对社会民众进行应急教育，使其转化为防控疫情的有益力量。
3.寻求国际援助，加强国际合作。新冠肺炎疫情的破坏性大，波及范围广，目前国外很多国家都已经有确诊病例和疑似病例。这表明新冠肺炎疫情不再是我国单方面的事情，而是国际上备受关注的公共卫生事件。我国虽有很多专家和医疗小组已经在进行疫苗研发，但目前还未能阻止疫情在世界各国的蔓延。据此，我国应积极寻求国际帮助，与各国合作建立国际防控体系。如果疫情处理不当，会给国际上带来难以预测的危害，应建构有效的全球疫情防控应对机制。其次，我国政府要加强与各国政府的合作，加强信息、技术、资源方面的共享。在必要时还要向国际寻求物资、医疗、人员上的帮助，使我国可以早些度过疫情难关。这不仅可以快速提高疫情救治能力，而且还可以有效抑制病毒四处蔓延。
（四）促进公共卫生事件后期恢复
在物资输送统計分发情况急迫的形势下，充分利用我国物流企业成熟的优势，积极引入社会资源与卫健委等机关合作，将重要医疗物资运输、登记和分发交由专业的大型物流公司或是具有大型物流管理能力的网络购物平台公司，以其专业物流管理能力促进医疗物资的国内外采买、运输、快速登记、整体调配和及时发放。这样既可以解物资不足的燃眉之急，也可以让因疫情而未充分运转的物流企业充分发挥其作用。经过这次抗击新冠肺炎疫情的洗礼，相信中国公共卫生应急能力能够有一个飞跃式提升。
1.提供心理咨询，预防心理疾病。新冠肺炎疫情带给整个社会以及民众很大的负面影响，特别是对中心疫区人民以及患者家属造成了严重的心理创伤。心理修复是疫情后期的一项重要工作，事后积极进行心理干预可以在较大程度上避免公众产生心理问题。首先，政府应建立心理咨询机制，建立专业的心理救援队，为人们进行专业的心理咨询以及修复，充分发挥心理专家的作用来缓解公众的恐慌。其次，政府要注重心理干预机制的长效化。很多人在疫情期间不幸感染，病情较轻者通过治疗成功出院，危重症患者则失去了宝贵的生命，还有很多值班民警、志愿者、医护人员不幸感染新冠肺炎而牺牲。疫情过后，患者和患者家属会在很长一段时间内难以恢复心理上的健康，这需要政府将公众的心理健康作为一项长期任务进行干预与观察，制定相应的心理干预方案，为公众提供健康的心理治疗保障。
2.完善赔偿机制和问责机制。疫情过后进行反思，吸取突发公共卫生事件中的教训，是利用危机来完善应急管理机制的一个重要途径。首先，完善资金赔偿机制。对于突发公共卫生事件中违法的管理者、食品生产商、销售者等一系列相关人员要进行严格追究，并依法按要求向违法人员进行资金索赔，严格打击违法行为，避免类似事件的再次发生。其次，完善问责机制。完善问责机制需要从两方面着力：一方面，要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，针对此次武汉华南海鲜市场的违法现象，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善，出台生物安全法，完善环境安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系，运用制度体系为公共卫生做法治保障。另一方面，要基于客观事实和科学数据的调查评估，对违反应急法律法规的行为进行处理。对应急事件中逃避、推诿、失职渎职、恶意发布虚假不实信息扰乱社会秩序的个人、团体以及有关部门进行相关问责，制定并完善相关法律法规，进行严肃调查处理。
3.进行事后分析，加大应急资金投入。事后查找问题、认真反思、全面总结是利用突发疫情来提高应急能力的途径。首先，政府应成立事后专家评估小组。就突发公共卫生事件全过程，先向社会大众征集意见、展开调查工作，再听取专家的评审意见、进行事后回复与重建，避免类似事件的再次发生。其次，加大应急资金投入力度。新冠肺炎疫情爆发，各地应急物资、应急设备短缺，应急体系不完善，客观反映出我国政府在应急资金上的投放比例不足。公共卫生事件关系着民生民情，政府之前虽对应急工作进行了一定投入，但重视程度和投放力度仍有待切实加强。因此，政府应建立应急资金长效机制，将各大企业和社会成员的力量作为辅助性建设，为应急管理提供资金和技术支撑，保障应急资金链不断，确保突发疫情来临时我国有足够的资金用于应急救治。 [參考文献]
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（责任编辑 文 格）
Emergency Management Mechanism of Public Health Emergencies：
Taking the COVID＼|2019 Epidemic Situation as an Example
WU Ning， QIN Ya＼|nan
（School of Marxism， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China）
Abstract：Abstract： Public health emergencies are sudden， difficult to control， harmful， derivative and diffuse. Emergency management includes four phases： prevention in advance， event preparation， in＼|event response， and post＼|event recovery. The COVID＼|2019 epidemic situation has caused a great impact on Chinas economic development. The reporting of epidemic information and the defect of public opinion control have formed the impact of COVID＼|2019 on epidemic prevention and governance， leading to psychological misunderstandings among some people. In this background， there are major problems in the emergency management of public health events in China， such as weak government public management functions， insufficient information management mechanisms， and hidden dangers in public health. To improve the emergency management mechanism for public health emergencies， we must pay attention to early warning of public health events， improve the initial response mechanism， strengthen the mid＼|term management， and promote the later recovery.
Key words：public health？emergencies; the COVID＼|2019 epidemic situation; emergency management