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【摘 要】过去一二十年，城中村改造很少是整村、整片推进，导致碎片化问题十分突出，形成温州特有的“半城市化”现象。当前，温州正在实施市区城中村改造“三年行动计划”（2016—2018年），计划在3年内完成80个行政村的签约，5年内完成旧房拆除并开工建设安置房项目，以推进温州城市化新进程，提升中心城区首位度。为此，文章就温州中心城区城中村改造存在的问题、成功经验与做法及深化改造的措施等进行分析。
【关键词】城中村改造；城市化；中心城区首位度
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2016）10-0103-03
1 温州鹿城区城中村改造面临的问题
1.1 专业技术力量不匹配
目前，温州鹿城区熟悉政策、征收实务和项目前期工作流程的工作人员大量缺乏。随着城中村改造在鹿城区全面地铺开，前期工作成为重中之重。旧村范围内集体土地的报征、房屋面积与权属户籍方面的摸底调查、资地平衡的测算等工作，都需要有经验的人员。虽然市、区两级都派遣了大量的人员进驻街道，但是由于专业人员匹配不足，仍不能满足工作开展的需要。城中村改造启动之后，未经登记产权建筑的认定工作是重中之重。目前，鹿城区的城中村改造主体或拆迁主体是属地街道，鹿城区城中村改造办公室（区工务局）更多的是作为一个政策研究制定指导、部门协调、相关事项审批的平台，而属地街道工作繁杂，欠缺专业从事征收安置的队伍。拆迁人员均属“半路出家”，自牵头负责人到办事员只能在“干中学，学中干”，给政策宣讲、依法行政等工作带来了不利的影响，在一定程度上阻碍了项目的快速推进。目前，部分前期丈量、评估等工作虽然可以以政府购买服务的方式委托中介机构进行，但是中介机构良莠不齐，业务水平远无法满足目前全面推进城中村改造的需要。
1.2 改造资金缺乏
鹿城区3年内重点计划先启动改造的27个行政村，就有13 584户需进行改造，所需资金达619亿元，资金缺口达到85亿元。因为城中村改造牵涉土地征收、房屋腾空拆迁、安置房建设等各项流程，流程长、环节多，所以城中村改造过程中会遇到各种各样的问题，导致改造费用往往超过概算，资金缺口甚至比该估算更高。姑且不论资金缺口，鹿城区目前平均每年仅城中村改造续建项目的工程费用约30亿元，而征地、拆迁费用在概算中的占比往往相当于工程费用的30%～60%（征地、拆迁费用在此处的计算是按照可研或初设的设计标准计算，如果项目超期，该费用甚至会超过工程建设费用，此处暂以工程费用的45%计算），可以粗略估算出鹿城区每年仅城中村改造就需投入44亿元，而这还不包括对各街道从事相关城中村改造工作人员的供養费用。由于鹿城区在建城中村改造项目多为BT建设模式，目前项目资金暂时可以得到保障，但自2016年起BT项目将陆续竣工，鹿城区马上要面临项目回购的巨大资金压力，同时由于BT模式存在着弊端，国家已明令禁止不再继续实行，因此鹿城区还需为新启动的项目寻找资金来源。从目前项目资金来源来看，主要为政府垫资和银行贷款，因此可推进的项目严重受限，甚至造成了启动改造的项目越多，改造面铺开得越广，因缺乏资金而进度滞缓的项目就越多的恶性循环。
1.3 货币补偿方式接受度低
以前拆迁改造多以实物期房安置为主，而现在国家大力推行货币安置，补偿方式也变得多样化，有货币安置、就地期房安置和异地现房安置等。但由于村民受到固有的安土重迁的传统观念制约，房地产市场发展的不明朗，以及货币补偿政策优惠力度的吸引力不足等方面的影响，在实际中选择货币补偿的拆迁户占比仅约1%。
1.4 个别“钉子户”无理要求多，阻碍城中村改造进程
个别“钉子户”要求超越房屋拆迁相关规定的补偿要求，一拖就是多年，成为典型的拆迁“钉子户”，正因为个别“钉子户”一直未签订拆迁协议，致使安置房长期未能开工，影响了全体拆迁户的利益。为此，必须依法申请人民法院执行司法强拆。城镇化必然有拆迁，有拆迁必然有补偿，有补偿必然有过高要求的人，于是就有了“钉子户”，有“钉子户”也就必然要依法强拆。这是城市发展绕不过去的坎，这就是城中村改造的重点和难点。某种程度上讲，“钉子户”决定着村民的命运。
2 温州鹿城区城中村改造的成功经验与做法
鹿城区选优配强精干力量到征迁一线，以“百狮下山”之势全面展开城中村改造攻坚。2016年3月鹿城区启动新一轮“百狮攻坚”计划，在抽调原有区直部门精干力量的基础上，又择优选派素质过硬、能力全面、有发展潜力的40名骨干力量，充实到征迁队伍。他们将连同市级下派鹿城的干部，混编成组充实到属地街道的13个城中村改造项目一线，对13个改造项目逐个制定应对方案，重点对新老政策交替、人户分离等“疑难杂症”进行一一破解，确保完成全年任务量。鹿城区在城中村改造上势如破竹的进度，得益于“市、区、街镇、村”的四级联动，得益于“狮子型”干部的一线合力攻坚、街镇专业力量的全力支持，以及村“两委”干部的带头示范。“鹿城经验”的关键在于通过直接签订拆迁安置补偿正式协议，重拾了拆迁户安置信心；同时，对于拟启动改造项目，坚决要求全村改造意愿率、入户调查率、认定公示率、评估入户率、方案接受率、正式协议签约率、房屋腾空率等“七个率”均达95%以上。正是这种“不签临时协议、不求急功近利、不留后遗症”的思路，破除了以往临时协议带来的“安置矛盾积压、工程工期延长、政府耗资加大”的弊端，推进了城中村改造的顺利开展。
3 鹿城区深化城中村改造的几点措施
3.1 提升拆迁力量
一方面，加大对现有在职人员的业务培训，通过轮岗、进修等方式，拓宽征迁工作思路，提升业务操作能力；另一方面，引导整顿社会力量介入城中村拆迁工作，探索尝试政府购买服务、项目合作、分块外包等途径，强化现有工作力量。多维度强化部门联动。参照“联合竣工验收”模式，研究并试行建设工程“联合前期审批”新模式，对项目立项、初步设计、规划条件和土地使用等采用一次性多部门联合审批；将城中村集中整治与长效管理相结合，联合公安、城管与执法、环保、市场监管、安监、消防、卫生、供电等多部门，重点对城中村内的无证无照经营、违法建筑、居住出租房屋消防安全隐患、生产经营单位安全隐患、非法供用电、食品安全、环境污染问题等进行专项打击和隐患消除。 3.2 盘活社会资本，拓宽资金渠道
探索并试行市场化安置办法，可大幅拓宽房屋征收补偿安置渠道、缩短征收工作时间、减少过渡费用支出，既减轻了政府征收成本和安置压力，又盘活了温州高企的存量房源，实现了政府、拆迁户、地产业多赢局面。盘活国有存量资产，为确保城中村改造资金平衡、解决资金缺口问题、增加项目收益渠道，探索地下车库、多余商住房源等项目存量资产的市场化运作。
3.3 重视群众利益，优化规划并探索鼓励货币安置的模式
经验表明，城中村改造不但要建设更加现代化的居民住宅，还要配备完善的商业、公共服务等基础设施，大大提升村民的生活质量，让村民快速地与“市民”生活接轨。同时，城中村改造让农村变为城市，改变其现有与城市发展不和谐的生活环境，促进各方面的发展，有利于统筹城乡发展。此外，城中村改造使集中规划更方便，提高了管理效率，節省了用地，有利于城市化的可持续发展。其实老百姓哪个不想住上周边环境又好又干净舒适的房子，把群众利益放在第一位，老百姓就盼着政府早点开展城中村改造工作。城中村改造没有把群众利益放在第一位自然就比较难。在城中村改造中，应探索优先启动村民回迁安置房建设，优先启动道路、绿化等基础设施建设，优先启动学校等社会公益项目建设。应规划新建优质小学、幼儿园，让学生就读新校。新建垃圾中转站、公厕、菜场、社区工作用房和公益用房、医院和医疗卫生用房、派出所、警务用房等一批公益性设施。通过公益性设施建设及商业配套这些让老百姓看得见、摸得着、得实惠的实事，进一步改善城中村改造区域群众的居住环境。
3.4 依法强拆，不耽误城中村改造进程
不是所有的强拆都是坏事，有时候负责任的工作就要敢于得罪不说理的人。依法强拆是为了大多数人的利益，绝大多数人是拥护赞成的，要敢于扫清不合理的“钉子户”障碍。强拆其实不是无偿的强拆，是在按照拆迁法律法规充分补偿后，对继续无理要求的挡着大家道路的“钉子户”的强拆。不扫除障碍，城中村改造工作就半途而废。不负责任，不强拆，大批百姓就要跟着遭殃。对于一些未拆迁户提出过分的补偿要求，只有诉诸司法力量来保障大部分已拆迁居民的整体利益，让安置房工程得以顺利展开，不耽误城中村改造进程。
总之，温州鹿城区在不断探索并加大城中村整体改造力度，努力从根本上解决“半城市化”问题，以提升中心城区首位度并推进温州城市化进程。
参 考 文 献
[1]刘念.城中村改造中各利益主体利益取向及博弈分析[J].赤子（中旬），2014（2）.
[2]伍广明.城中村改造的“鹿城经验”[J].温州日报，2016-01-12（1）.
[3]马珣.国内外城中村改造模式优化探究[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2015（6）.
[4]郭倚铭.城中村改造经验探讨——基于对城中村改造有关问题的思考[J].商，2014（18）.
[5]王新.解读温州“城中村”现象[J].温州大学学报，2005（18）.
[责任编辑：高海明]
【关键词】城中村改造；城市化；中心城区首位度
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2016）10-0103-03
1 温州鹿城区城中村改造面临的问题
1.1 专业技术力量不匹配
目前，温州鹿城区熟悉政策、征收实务和项目前期工作流程的工作人员大量缺乏。随着城中村改造在鹿城区全面地铺开，前期工作成为重中之重。旧村范围内集体土地的报征、房屋面积与权属户籍方面的摸底调查、资地平衡的测算等工作，都需要有经验的人员。虽然市、区两级都派遣了大量的人员进驻街道，但是由于专业人员匹配不足，仍不能满足工作开展的需要。城中村改造启动之后，未经登记产权建筑的认定工作是重中之重。目前，鹿城区的城中村改造主体或拆迁主体是属地街道，鹿城区城中村改造办公室（区工务局）更多的是作为一个政策研究制定指导、部门协调、相关事项审批的平台，而属地街道工作繁杂，欠缺专业从事征收安置的队伍。拆迁人员均属“半路出家”，自牵头负责人到办事员只能在“干中学，学中干”，给政策宣讲、依法行政等工作带来了不利的影响，在一定程度上阻碍了项目的快速推进。目前，部分前期丈量、评估等工作虽然可以以政府购买服务的方式委托中介机构进行，但是中介机构良莠不齐，业务水平远无法满足目前全面推进城中村改造的需要。
1.2 改造资金缺乏
鹿城区3年内重点计划先启动改造的27个行政村，就有13 584户需进行改造，所需资金达619亿元，资金缺口达到85亿元。因为城中村改造牵涉土地征收、房屋腾空拆迁、安置房建设等各项流程，流程长、环节多，所以城中村改造过程中会遇到各种各样的问题，导致改造费用往往超过概算，资金缺口甚至比该估算更高。姑且不论资金缺口，鹿城区目前平均每年仅城中村改造续建项目的工程费用约30亿元，而征地、拆迁费用在概算中的占比往往相当于工程费用的30%～60%（征地、拆迁费用在此处的计算是按照可研或初设的设计标准计算，如果项目超期，该费用甚至会超过工程建设费用，此处暂以工程费用的45%计算），可以粗略估算出鹿城区每年仅城中村改造就需投入44亿元，而这还不包括对各街道从事相关城中村改造工作人员的供養费用。由于鹿城区在建城中村改造项目多为BT建设模式，目前项目资金暂时可以得到保障，但自2016年起BT项目将陆续竣工，鹿城区马上要面临项目回购的巨大资金压力，同时由于BT模式存在着弊端，国家已明令禁止不再继续实行，因此鹿城区还需为新启动的项目寻找资金来源。从目前项目资金来源来看，主要为政府垫资和银行贷款，因此可推进的项目严重受限，甚至造成了启动改造的项目越多，改造面铺开得越广，因缺乏资金而进度滞缓的项目就越多的恶性循环。
1.3 货币补偿方式接受度低
以前拆迁改造多以实物期房安置为主，而现在国家大力推行货币安置，补偿方式也变得多样化，有货币安置、就地期房安置和异地现房安置等。但由于村民受到固有的安土重迁的传统观念制约，房地产市场发展的不明朗，以及货币补偿政策优惠力度的吸引力不足等方面的影响，在实际中选择货币补偿的拆迁户占比仅约1%。
1.4 个别“钉子户”无理要求多，阻碍城中村改造进程
个别“钉子户”要求超越房屋拆迁相关规定的补偿要求，一拖就是多年，成为典型的拆迁“钉子户”，正因为个别“钉子户”一直未签订拆迁协议，致使安置房长期未能开工，影响了全体拆迁户的利益。为此，必须依法申请人民法院执行司法强拆。城镇化必然有拆迁，有拆迁必然有补偿，有补偿必然有过高要求的人，于是就有了“钉子户”，有“钉子户”也就必然要依法强拆。这是城市发展绕不过去的坎，这就是城中村改造的重点和难点。某种程度上讲，“钉子户”决定着村民的命运。
2 温州鹿城区城中村改造的成功经验与做法
鹿城区选优配强精干力量到征迁一线，以“百狮下山”之势全面展开城中村改造攻坚。2016年3月鹿城区启动新一轮“百狮攻坚”计划，在抽调原有区直部门精干力量的基础上，又择优选派素质过硬、能力全面、有发展潜力的40名骨干力量，充实到征迁队伍。他们将连同市级下派鹿城的干部，混编成组充实到属地街道的13个城中村改造项目一线，对13个改造项目逐个制定应对方案，重点对新老政策交替、人户分离等“疑难杂症”进行一一破解，确保完成全年任务量。鹿城区在城中村改造上势如破竹的进度，得益于“市、区、街镇、村”的四级联动，得益于“狮子型”干部的一线合力攻坚、街镇专业力量的全力支持，以及村“两委”干部的带头示范。“鹿城经验”的关键在于通过直接签订拆迁安置补偿正式协议，重拾了拆迁户安置信心；同时，对于拟启动改造项目，坚决要求全村改造意愿率、入户调查率、认定公示率、评估入户率、方案接受率、正式协议签约率、房屋腾空率等“七个率”均达95%以上。正是这种“不签临时协议、不求急功近利、不留后遗症”的思路，破除了以往临时协议带来的“安置矛盾积压、工程工期延长、政府耗资加大”的弊端，推进了城中村改造的顺利开展。
3 鹿城区深化城中村改造的几点措施
3.1 提升拆迁力量
一方面，加大对现有在职人员的业务培训，通过轮岗、进修等方式，拓宽征迁工作思路，提升业务操作能力；另一方面，引导整顿社会力量介入城中村拆迁工作，探索尝试政府购买服务、项目合作、分块外包等途径，强化现有工作力量。多维度强化部门联动。参照“联合竣工验收”模式，研究并试行建设工程“联合前期审批”新模式，对项目立项、初步设计、规划条件和土地使用等采用一次性多部门联合审批；将城中村集中整治与长效管理相结合，联合公安、城管与执法、环保、市场监管、安监、消防、卫生、供电等多部门，重点对城中村内的无证无照经营、违法建筑、居住出租房屋消防安全隐患、生产经营单位安全隐患、非法供用电、食品安全、环境污染问题等进行专项打击和隐患消除。 3.2 盘活社会资本，拓宽资金渠道
探索并试行市场化安置办法，可大幅拓宽房屋征收补偿安置渠道、缩短征收工作时间、减少过渡费用支出，既减轻了政府征收成本和安置压力，又盘活了温州高企的存量房源，实现了政府、拆迁户、地产业多赢局面。盘活国有存量资产，为确保城中村改造资金平衡、解决资金缺口问题、增加项目收益渠道，探索地下车库、多余商住房源等项目存量资产的市场化运作。
3.3 重视群众利益，优化规划并探索鼓励货币安置的模式
经验表明，城中村改造不但要建设更加现代化的居民住宅，还要配备完善的商业、公共服务等基础设施，大大提升村民的生活质量，让村民快速地与“市民”生活接轨。同时，城中村改造让农村变为城市，改变其现有与城市发展不和谐的生活环境，促进各方面的发展，有利于统筹城乡发展。此外，城中村改造使集中规划更方便，提高了管理效率，節省了用地，有利于城市化的可持续发展。其实老百姓哪个不想住上周边环境又好又干净舒适的房子，把群众利益放在第一位，老百姓就盼着政府早点开展城中村改造工作。城中村改造没有把群众利益放在第一位自然就比较难。在城中村改造中，应探索优先启动村民回迁安置房建设，优先启动道路、绿化等基础设施建设，优先启动学校等社会公益项目建设。应规划新建优质小学、幼儿园，让学生就读新校。新建垃圾中转站、公厕、菜场、社区工作用房和公益用房、医院和医疗卫生用房、派出所、警务用房等一批公益性设施。通过公益性设施建设及商业配套这些让老百姓看得见、摸得着、得实惠的实事，进一步改善城中村改造区域群众的居住环境。
3.4 依法强拆，不耽误城中村改造进程
不是所有的强拆都是坏事，有时候负责任的工作就要敢于得罪不说理的人。依法强拆是为了大多数人的利益，绝大多数人是拥护赞成的，要敢于扫清不合理的“钉子户”障碍。强拆其实不是无偿的强拆，是在按照拆迁法律法规充分补偿后，对继续无理要求的挡着大家道路的“钉子户”的强拆。不扫除障碍，城中村改造工作就半途而废。不负责任，不强拆，大批百姓就要跟着遭殃。对于一些未拆迁户提出过分的补偿要求，只有诉诸司法力量来保障大部分已拆迁居民的整体利益，让安置房工程得以顺利展开，不耽误城中村改造进程。
总之，温州鹿城区在不断探索并加大城中村整体改造力度，努力从根本上解决“半城市化”问题，以提升中心城区首位度并推进温州城市化进程。
参 考 文 献
[1]刘念.城中村改造中各利益主体利益取向及博弈分析[J].赤子（中旬），2014（2）.
[2]伍广明.城中村改造的“鹿城经验”[J].温州日报，2016-01-12（1）.
[3]马珣.国内外城中村改造模式优化探究[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2015（6）.
[4]郭倚铭.城中村改造经验探讨——基于对城中村改造有关问题的思考[J].商，2014（18）.
[5]王新.解读温州“城中村”现象[J].温州大学学报，2005（18）.
[责任编辑：高海明]