2003年，海南省主要领导提出了海南“大企业进入、大项目带动”的发展战略，引入大型企业进驻海南。2006年7月19日，海南省政府出台了《关于规范企业参与土地成片开发的通知》，提出：“土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。”
　　长期关注海南的知名房地产专家崔元星表示，通过这项规定，一级开发商最高可以分得70%的土地纯收益，此后众多地产大鳄奔赴海南，疯狂掠地，模式均是基于这一《通知》的低成本一级开发模式。崔元星说，以一级开发模式为核心的海南地产开发项目，因为占地成本低，不受两年不开发收回开发权等政策限制，“地主”们都乐于用这种模式与政府周旋。


　　这一情况持续到2010年海南国际旅游岛成立。2010年1月4日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，1月15日，海南省政府宣布在国际旅游岛规划正式获批前，将暂停土地出让、暂停审批新的土地开发项目。随后，海南政府又正式重申不再新批土地一级开发项目。
　　据亚洲房地产协会理事、海南资深房地产专家曹雨说，地产商在参与、帮助地方政府制定土地利用规划、平整地块、建设道路和基建设施过程中，形成了与地方政府的合作关系，往往可以优先获得土地开发权。这一过程已经非常接近于一级土地开发模式，不过为规避法律风险，海南地方政府将这一过程称之为“土地整理”，拒绝承认其为一级开发。
　　开发商参与土地一级开发，并不仅仅是看中土地收益分成，更在于拿到该地块的二级开发权。“现实情况是，一级开发商在土地招拍挂中存在先天优势，甚至可以左右土地二级出让。”多位在海南地产商坦言。因为土地一级开发存在资金占用量大、工期时间长、政策风险高等问题，通过介入一级开发，可以更好地把握土地规划定位等核心问题，便于企业在下一步招拍挂中掌握主动权，拿下土地二级开发权。
　　崔元星认为，在现有体制下，二级土地市场招拍挂只是一个形式。“一级开发商可以出任意高的价格抬高地价，把其他开发商排除在外，可以想要哪一方拿就让哪一方拿，只要是他们的利益共同体。”地产商在海南的狂飙突进，折射出的是当地土地出让“招拍挂”制度和市场监管的缺位。？
　　即便如此，仍然无法满足地产商囤地所需。一次性获取如此大宗地块不同寻常，一方面国土资源部等对一次性转让大宗地块有限制，另一方面海南每年的建设用地指标有限，不太可能将大块指标投放给单个项目。地产商又是如何拿到政府土地指标的呢？